國內外推進少數民族脫貧經驗對廣西少數民族聚居區脫貧攻堅的啟示

巫德富 譚雪燕

［提 要］少數民族聚居區經濟社會發展是廣西脫貧攻堅和實現兩個百年奮斗目標的關鍵，西方國家也將民族聚居區脫貧致富作為重要研究課題。為此，國外借鑒美國、巴西、澳大利亞的成功經驗，國內借鑒內蒙古、西藏、云南、貴州等扶持少數民族聚居區經濟社會發展的成功經驗，得出廣西少數民族聚居區要實現脫貧攻堅，需要從以下幾個方面入手：一是加強組織保障，制定發展規劃；二是注重產業扶貧；三是加大資金投入與監管；四是加強公共服務均等化，引導貧困人群積極參與脫貧攻堅；五是加強人才保障。通過借鑒國內外成功經驗，順利完成廣西少數民族聚居區脫貧攻堅任務。

西方國家將民族聚居區脫貧致富作為重要研究課題，積極扶持民族聚居區經濟發展。從本區域實際出發，制定產業扶貧政策，加快當地的經濟發展，消除民族地區的矛盾，取得了較好的成效。研究他們的成功扶貧經驗，有利于推進廣西少數民族聚居區經濟與社會發展。早在2005年，我國就出臺了少數民族聚居區發展規劃，內蒙古、貴州、西藏等少數民族聚居區采取了有力措施，積極推進民族聚居區經濟社會發展，取得了顯著成效。為此，本文選取了內蒙古、西藏、云南、貴州等四個少數民族聚居區的典型案例，對廣西扶持少數民族聚居區貧困群眾脫貧致富具有重要的借鑒意義。

一、國外扶持民族聚居區脫貧攻堅的成功經驗

（一）美國經驗

第一，美國通過制定法律提升印第安人的政治地位。出臺了 《印第安人重新組織法》、《印第安自治法》等相關法律，消除民族歧視；出臺相關法律、法規，保留印第安人的傳統文化，使印第安人得到普遍尊重，促進了印第安人聚居區經濟與社會的發展［1］。

第二，加大對民族聚居區的教育投入，加大對民族聚居區貧困人群的資助力度。從上世紀60年代開始，美國設立了少數民族教育基金，每年支出100萬美元左右的經費，只要有印第安人就讀的學校就可以獲得資助，從而解決了民族聚居區學生因經濟原因影響學業的問題，提高了民族聚居區的教育水平，為當地產業發展提供了人才保障。

（二）巴西經驗

第一，為了促使民族聚居區脫貧致富，巴西政府設立了專門的扶貧機構，陸續成立了4個開發管理局，制定發展規劃，負責民族聚居區經濟社會發展。

第二，確定產權。巴西政府明確了民族聚居區各種資源的歸屬權，實現資源合理配置，將民族聚居區的土地歸屬權納入憲法，禁止其他單位和個人對民族聚居區進行破壞性開采，保障了經濟發展基礎［1］。

第三，發揮教育在扶貧中的作用。規定民族聚居區實施雙語教學，實施民族聚居區學生培訓項目，大力發展職業教育，提高民族聚居區貧困群眾的技能，并開展掃盲教育工作，成效明顯。

第四，巴西政府為民族聚居區開辟自由貿易區，鼓勵國外資金向民族聚居區流入，利用外國的資本和技術，促進民族聚居區經濟發展。

（三）澳大利亞經驗

第一，通過法律提升少數民族聚居區的法律地位。頒布選舉條例，允許民族聚居區的群眾擁有選舉權，成立專門機構，如土著人福利司，保障少數民族聚居區醫療、教育等權利。

第二，制定實施聯邦教育，為少數民族聚居區教育發展提供保障，促進少數民族聚居區教育發展，縮小少數民族聚居區的教育水平與發達地區的差距。

第三，出臺政策，保護和促進少數民族聚居區多元文化發展，消除種族偏見和歧視，實現民族和諧與團結。

二、國內扶持民族聚居區脫貧攻堅的成功經驗

（一）內蒙古自治區經驗

內蒙古擁有少數民族人口約580萬，占整個自治區總人口的23%。其扶貧經驗如下：

第一，健全扶貧機制，加強扶貧組織建設。由自治區政府副主席擔任組長，民族聚居區的相關領導組成執行工作小組。在民族聚居區所屬的旗市也成立了相應的工作小組。自治區民委發揮職能，充分協調，形成了全員參與的有力格局，促進了內蒙古少數民族聚居區經濟與社會發展。

第二，內蒙古各級黨委和政府制定行之有效的扶貧規劃，統籌開展扶貧工作，把中央民族工作會議精神及實施意見寫入扶貧規劃中。歷屆政府工作報告和五年發展規劃都將少數民族工作納入其中，并形成綱領性文件，成為內蒙古少數民族聚居區經濟與社會發展工作的總綱領。

第三，內蒙古自治區圍繞少數民族發展規劃，通過加大基礎設施建設、發展教育衛生事業、發展民族特色產業等措施，促使內蒙古少數民族聚居區經濟社會事業取得了長足進步。“十二五”期間，內蒙古自治區的12個少數民族聚居區共投入發展資金3.6億元，實施項目877個，推動了內蒙古自治區少數民族經濟與社會發展。

（二）西藏自治區經驗

西藏自治區是以藏族為主的自治區域，少數民族人口約為376萬，占全區總人口的92%，主要有藏族、門巴族和珞巴族等少數民族聚居區，其扶貧經驗如下：

第一，結合民族聚居區實際，科學規劃產業扶貧項目和分配扶貧資金。在扶持少數民族聚居區發展工作方面，西藏自治區堅持規劃目標與民族聚居區實際相結合原則，通過充分調研，因地制宜地開展扶貧工作。在資金分配過程中，堅持統籌兼顧和重點突出原則，將資金向基礎設施、民生和文化三個方向傾斜。

第二，強化過程管理。嚴格按照中央財政資金扶貧管理辦法實施，完善項目監測體系，確保項目資金安全使用，提高資金的使用效益。

第三，扶貧項目直接交由民族聚居區的貧困村組織實施，以此帶動貧困群眾脫貧致富。在組織實施項目過程中，由鄉政府發動，堅持服務群眾理念，調動群眾積極性，帶領廣大群眾投身于鄉村道路、電站、水壩橋梁和安居房建設，提高貧困群眾的技能，增加貧困群眾的收入，使廣大群眾共享扶貧成果。

（三）云南省經驗

云南省共有人口4600萬人，其中少數民族人口約為1500萬人，約占總人口的三分之一，主要有獨龍族、怒族、普米族等少數民族，是全國實施民族區域自治最多的省份，扶貧任務較重。云南扶持少數民族聚居區的工作經驗如下：

第一，云南省政府制定了少數民族聚居區發展規劃，形成了一級管一級，層層落實的工作機制。統籌規劃，整合各類資源，整村、整鄉推進，幫助貧困群眾脫貧致富，全面系統地改善貧困地區的基礎設施，提高公共服務水平，并根據民族聚居區的特色資源，培育特色產業，不斷推進少數民族聚居區經濟社會發展。

第二，采取整族幫扶。整村推進的辦法，并根據民族聚居區的文化特點和地域特征，因地制宜，有側重地推進少數民族聚居區發展。如針對貢山縣獨龍鄉的獨龍族，政府出臺了獨龍族整族幫扶三年計劃，集中力量加強基礎設施建設，實施產業發展、生態環境保護等工程，結束了每年長達7個月大雪封山歷史，實現了村村通路、通電、通訊，核桃、獨龍牛、獨龍雞等產業發展態勢良好。2015年，習近平總書記接見獨龍族代表時，對獨龍族的發展與變化給予了充分肯定。

第三，根據云南少數民族聚居區發展水平低下，自我發展能力較弱，以及因災、因病、因學致貧等問題，采取了差別化的政策，不斷提高扶貧成效。一是實施特色產業扶貧，探索“農戶+合作社”的產業扶貧模式，并通過互助資金注入到產業發展中，不斷提高低收入人群的收入；二是提高少數民族聚居區的教育水平，保護少數民族聚居區傳統文化；三是對貧困家庭的學生給予專項補助。采用政府購買服務的方式，針對少數民族聚居區的395個行政村中的貧困群眾，通過幫其購買人生意外險和農房險等方式，提高貧困人口的民生保障水平，推動少數民族聚居區科學發展；四是以點帶面，通過扶持一些少數民族聚居區的示范村或特色村寨，為少數民族聚居區發展樹立標桿［2］。

第四，政府鼓勵社會參與對口幫扶。早在2006年，上海市先后對云南德昂族、獨龍族實施了對口幫扶。上海民委同志深入調研，制定幫扶計劃，幫助這些少數民族聚居區的群眾提高基本生活水平，提升教育和基本醫療水平，被幫扶的貧困村呈現出村容整潔、環境優美、生態文明的新氣象。通過創新扶貧模式，引導群眾參與扶貧項目建設，提高貧困群眾參與建設家鄉的熱情。

（四）貴州省經驗

貴州也是一個多民族聚集省，共有少數民族人口約1300萬人，占總人口比例的37%。貴州主要有毛南族和仫佬族，共有1個民族自治鄉，63個少數民族聚居區的行政村。貴州針對少數民族聚居區的扶貧工作經驗如下：

第一，每年組織一次針對少數民族聚居區的扶貧工作推進會，總結經驗，推進下一階段工作，貴州省委、省政府高度重視，提出了要將少數民族聚居區優先建成小康社會，將扶貧資金優先向少數民族聚居區傾斜，并提出少數民族聚居區全面建成小康社會的標準。

第二，實施少數民族聚居區行動計劃，對貴州少數民族聚居區全面建設小康社會問題進行研究，圍繞總體目標和全面建設小康社會的要求，編制少數民族聚居區全面建設小康社會的指標體系，探索少數民族聚居區與其他村同步實現小康。

第三，建立少數民族聚居區經濟社會發展監測系統，將少數民族聚居區發展情況納入信息管理系統，并定期分析研判，實時調整工作進度。在健全信息庫的基礎上，加強對目標任務分解，并跟蹤落實，主動接受社會大眾的監督［3］。

第四，突出重點，實施差別化扶持政策，對少數民族聚居區進行分類指導，充分考慮不同地區的差異及發展水平，針對不同族群采取不同舉措。加大基礎設施建設，調整產業結構，做大產業規模，整合資金，培育特色優勢產業。在資金使用上，爭取變小錢為大錢，用活扶貧資金，提高資金的使用效益。

第五，對扶貧規劃執行方面給予全面監控和評估。采取定性、定量和自我評估與公眾參與相結合的方式進行科學評估，評估結果用于指導開展下一階段工作。

三、國內外民族聚居區扶貧經驗對廣西少數民族聚居區扶貧的啟示

（一）國內外民族聚居區扶貧經驗總結

國內外針對少數民族聚居區的扶貧措施各有不同，經驗總結如下：一是都出臺了相應的產業扶貧政策。通過多種渠道籌集資金投入到扶貧事業中，以項目為依托帶動少數民族聚居區經濟社會發展；二是確定產權。確定資源的歸屬，合理分配資源；三是開放發展。通過自由貿易形式與其他國家或地區開展自由貿易，吸引資本等生產要素的投入，合理利用國內外資金和技術；四是多渠道籌措資金。以開放姿態接受幫扶，如上海市對云南的幫扶取得了顯著成效。

（二）國內外民族聚居區扶貧經驗對廣西的啟示

1.加強組織保障，制定發展規劃

成立扶貧辦公室，隸屬廣西壯族自治區政府，下設廣西少數民族扶貧處室——民族聚居區扶貧處。負責少數民族聚居區規劃和政策制定，以及少數民族聚居區精準識別和退出，參與擬訂扶貧開發資金管理和項目管理辦法，協調社會各界參與扶貧工作。自治區和少數民族聚居區需要進一步加強聯系，并指導少數民族聚居區的工作。根據國家出臺的少數民族發展規劃，組織實施方案。加強宣傳，通過電視、微信、抖音等媒體宣傳黨的扶貧政策。

制定扶持少數民族聚居區的發展規劃是必要前提。為了促進廣西少數民族聚居區經濟與社會發展，應制定以下扶貧政策。第一，制定和實施特色產業規劃，重點發展種養業，推廣生態養殖；第二，制定和實施鄉村旅游規劃，加快少數民族聚居區鄉村旅游的發展，創新民族聚居區鄉村旅游的業態；第三，制定和實施農村電子商務發展規劃，加快電子商務體系建設，培育多元化的農村電子商務市場主體；第四，推進村集體經濟發展規劃，因地制宜探索資源有效利用，開展股份合作，大力發展物業經濟項目，設立村集體經濟發展基金。

2.注重產業扶貧

增加產業扶貧項目。對廣西少數民族聚居區扶貧項目的投放力度，直接影響聚居區內經濟發展和民族團結穩定。扶貧項目能有效提高廣西少數民族聚居區扶貧質量和效果，提升少數民族聚居區的自我造血能力。近年來，國家將大量資金投入到少數民族聚居區，促進了當地發展，但這是屬于輸血式扶貧，無法從根本上解決少數民族聚居區的發展問題。為此，要培育少數民族聚居區自我發展能力，通過產業發展來增強自身造血功能。根據資源稟賦發展當地優勢產業，促進產業生產規模化，優化種養殖結構，延伸產業鏈；大力發展鄉村旅游業和服務業，進一步優化聚居區內的產業結構，增加少數民族聚居區貧困人群的收入；將少數民族聚居區的產業扶貧效果納入績效考核范圍，對績效考核結果進行公開表揚和批評，形成紅榜和黑榜，并進行約談或啟動問責程序。

3.加強資金的投入與監管

加大資金投入是少數民族聚居區扶貧的根本途徑。由于大多數少數民族聚居區都位于邊遠山區，投資額度較大，資金的使用效率較低，往往是政治利益大于經濟效益，因此只能通過國家財政，借助政府力量來籌措資金，同時吸納國際扶貧資金和社會扶貧力量。少數民族聚居區落后的主要原因是經濟基礎薄弱，缺乏資金和項目，所以大多數少數民族聚居區都加大資金投入，通過確定產權，大力發展貿易經濟，并以國家財政為后盾，團結社會力量參與到扶貧中［4］。在“十三五”期間，國家和自治區統籌協調其他部分投入資金，加大了對廣西少數民族聚居區的扶持。

在資金投入方面，具體來說，應做到以下幾點：首先，完善產業精準扶貧資金支撐體系，加強財政資金對產業精準扶貧支持力度。廣西少數民族聚居區應把公共財政收入的20%以上用于產業精準扶貧；其次，完善扶貧資金競爭分配機制，扶貧資金與減貧的效果掛鉤，加大以獎代補分配資金比例，加快專項資金撥付進度，加快自治區財政改革，增加對貧困縣轉移性支付力度，優化扶貧資金供給制度，支持貧困地區基礎設施建設；再次，創新金融支持產業發展，重點推進小額信貸，發揮風險補償資金的作用。

在資金監管方面，應做到：首先，自治區民委、發改委和財政廳共同制定少數民族聚居區專項資金的管理措施。對少數民族聚居區的扶貧項目進行督查，適時組織人員到少數民族自治縣指導；其次，廣西少數民族聚居區的自治縣要結合自身實際，制定完善的資金使用細則，保障扶貧資金使用效率；最后，建立項目完成后的運行維護管理制度，提高資金的使用效率和效益。

4.加強公共服務均等化，引導貧困人群積極參與脫貧攻堅

加大對廣西少數民族聚居區公共服務的投入，推進實現基本公共服務均等化，改善民族聚居區的生活水平。“十三五”期間，努力完善民族地區的中小學、民族醫院、圖書館及民族博物館等大型公共基本設施，完善社會保障體系，將扶貧資源向民族聚居區傾斜。同時，完善民族聚居區交通運輸網絡，增強民族聚居區對外交流能力。充分利用現代媒體技術，做好扶貧宣傳工作。各級各部門統一思想，充分發揮聚居區內民族工作者密切聯系群眾的優勢，做好少數民族聚居區內貧困群眾的思想工作，引導他們對扶貧項目進行監督，并積極參與到扶貧大潮中。

5.加強人才保障

第一，優先發展職業教育，鼓勵職業院校開辦與農村產業相關的專業，建立專業人才輸送渠道；第二，繼續選派優秀干部到廣西少數民族聚居區擔任第一書記，加大對廣西少數民族聚居區干部教育培訓力度，實施民族聚居區人才支持計劃，在職稱評定方面給予傾斜；第三，推動東中西部跨省、跨區域的人才交流，培養民族聚居區的專業人才［5］。第四，對少數民族聚居區電商人才開展培訓，采用多種形式對村“兩委”干部、返鄉青年、退伍軍人等分區域、分行業開展電商推廣和技能培訓，幫助少數民族聚居區的貧困戶借助電商平臺創業就業。

四、結語

少數民族聚居區的貧困問題是我國扶貧工作的重點，少數民族地區脫貧攻堅既是經濟問題，又是社會問題，更是民族問題。廣西少數民族聚居區相比其他地區面臨的貧困形勢更為嚴峻，“他山之石，可以攻玉”，通過借鑒國內外扶持少數民族聚居區發展的成功經驗，提出廣西少數民族聚居區脫貧攻堅策略，不斷提高民族聚居區的保障水平，實現全面脫貧，確保邊疆穩定、民族團結和國家長治久安。