住房公積金改組住宅政策性銀行的可行性探討

摘要：現行的住房公積金制度建立于20世紀90年代計劃經濟向市場經濟轉型時期，隨著我國社會主義市場經濟的發展和城市化進程的不斷推進，當初住房公積金制度設計的不足開始逐步顯現。如何推動轉型發展，充分發揮住房公積金幫助城鎮職工特別是新市民實現住有所居的作用。文章從住房公積金管理者角度，提出目前我國改組現行住房公積金管理機構為國家住宅政策性銀行的條件已經具備，并論證住房公積金改組住宅政策性銀行的必要性和可行性。

關鍵詞：公積金;改組;銀行;可行性

早在2013年，十八屆三中全會明確提出要建立住宅政策性銀行，之后許多專家學者對住宅政策性銀行的運作模式做出了相關設想，其中包括將住房公積金改組為國家住宅政策性銀行。2019年1月中共中央國務院《關于支持河北雄安新區全面深化改革和擴大開放的指導意見》明確：支持在雄安新區設立住宅政策性金融機構，探索住房公積金制度改革。這意味著之前討論多年的住宅政策性銀行已經進入了實質性啟動階段。

一、 住房公積金改組住宅政策性銀行的客觀背景

為解決住房問題，打破長期由國家包攬的福利分房體制，上海市在1991年借鑒新加坡中央公積金經驗率先建立住房公積金制度，試行成功后在全國全面推行。我國住房公積金制度的建立，成功推動了住房從福利分配為貨幣分配的體制轉軌，大大促進了我國住房制度的改革與發展。但是我國住房公積金制度的發展歷史迄今畢竟也只有短短二十幾年，還處于不斷探索完善階段，在我國經濟快速發展、房價已飛漲到普通老百姓難以消費的當前背景下，我國住房公積金制度本身的一些問題也逐漸暴露了出來，嚴重制約住房公積金制度的繼續發展，成為當前急待解決的問題。現行住房公積金制度弊端主要表現在：

1. 住房公積金制度的覆蓋面低、保障面窄。國務院《住房公積金管理條例》規定：住房公積金是國家機關、國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業及其他城鎮企業、事業單位、民辦非企業單位、社會團體及其在職職工繳存的長期住房儲金。因此這一制度在設定之初就嚴格界定了范圍，即只有城鎮單位的在職職工才能夠享受住房公積金。隨著我國城鎮化水平的不斷提高，大量新市民進城工作生活，作為上位法的國務院《住房公積金管理條例》并沒有將個體勞動者與自由職業者等城鎮新市民納入制度的法定繳存范圍，這直接導致我國住房公積金制度覆蓋面、保障面不充分問題。尤其在當前我國房改市場化目標已經完成的客觀背景下，住房公積金已從當初配合貨幣化住房制度改革發展為目前“普惠”性質的住房金融功能。因此住房公積金制度設定范圍的限制已經與當前時代發展、社會需求嚴重不相適應。

2. 住房公積金制度定位模糊。我國住房公積金制度一直以來被諸多質疑和爭論的最主要原因就在于制度定位不明確。一是住房公積金的功能定位不明確，目前出現了作為強制性專項儲備基金制度繼續按現有模式運作、作為商業住房金融體系補充的政策性住房金融制度和作為我國住房保障體系構成部分三種觀點;二是住房公積金管理中心的定位不明確，住房公積金管理中心作為事業單位卻要從事金融業務，加上自身缺乏法人治理機制，出了風險住房公積金管理中心自身卻無法承擔也不知該由誰來承擔責任問題;三是住房公積金制度的服務目標客戶不明確，如果住房公積金定位為住房金融，那么服務的對象必然是中高收入人群，因為中高收入群體能夠很好的降低住房公積金使用風險，但是卻對于解決民生問題的貢獻明顯不足;如果定位為住房保障，那么其服務的對象應該是中低收入群體，但同時必然會存在住房公積金繳存不足和使用風險等問題。住房公積金制度定位不明問題也充分暴露出我國住房公積金管理中存在責權利不對等的深層次問題，從而限制了我國住房公積金制度更好的向縱深方向的發展。

3. 住房公積金管理“各自為政”造成資金封閉運營。住房公積金管理實質和核心實際上就是對資金的管理，我國現行住房公積金管理體制是各城市為管理單位，實行屬地化管理，這種管理模式優勢是能夠考慮到各城市實際，貫徹國家“一城一策”的房地產調控思路，但劣勢也很明顯，由于各城市的政策不統一，因此無法形成全國一盤棋，這大大削弱了住房公積金制度在國計民生中的整體作用，由于不同城市的經濟發達程度、居民收入水平和房地產市場地域發展不平衡，因此也造成了不同城市的住房公積金資金規模和使用情況存在嚴重差異，經常出現不同城市住房公積金資金緊缺和資金閑置同時并存現象。雖然在國家住建部力推下，很多城市當前已經開辦了住房公積金異地貸款、異地轉移等跨地區業務，但仍然無法解決資金不互通、不能優化配置等問題，如果資金出現大量沉淀，必然造成資金使用效率低、住房公積金資金極大浪費問題。前幾年個別城市甚至出現為了單純提高資金存貸比，超出《住房公積金管理條例》規定范圍支付住房公積金現象，造成了住房公積金資金的大量流失。

4. 現有住房公積金監管力量不能有效防范各類風險。住房公積金涉及千家萬戶，是一項規模龐大的“民生資金”，也屬于高風險行業，在目前實際管理運作過程中，各種風險就已經伴隨存在，既有來源于住房公積金管理機構外部因素引起的風險，也有來源于其內部因素導致的風險。首先，管理廣大職工住房公積金的住房公積金管理中心是事業單位，機構性質本身已經決定了其對于風險是沒有識別和管理能力的，并且目前對于住房公積金風險的經驗積累和理論研究等方面也明顯不足;其次我國現階段完備的住房公積金監管體系尚未形成，現行住房公積金的監管模式僅是省級建設行政主管部門對各地住房公積金監督管理，且監管力量嚴重不足。2018年末，國家、省兩級住房公積金專職監管人員只有133人。而決策機構卻是分散在各設區城市的住房公積金管理委員會，還是非常設機構。地方財政、審計部門對住房公積金的監管主要側重資金管理是否遵守財經紀律和財務制度方面，很少涉及公積金業務管理，由于信息不對稱，造成其監管目標偏離。同時住房公積金的金融業務沒有納入人民銀行住房金融監管體系，因此住房公積金監管力量的薄弱導致對各種風險的管控力度較低。

現行我國住房公積金制度的一系列弊端使得住房公積金在發揮住房保障能力方面的作用已經嚴重弱化，再加上一些學者對住房公積金制度公平性的質疑，導致人們對住房公積金制度的現實作用乃至存在意義生出疑慮。在新的客觀環境下，需要我們重新審視我國現行的住房公積金制度，從而做出制度性的根本變革。

二、 住房公積金改組住宅政策性銀行具有必要性和可行性

1. 住房公積金改組住宅政策性銀行的必要性分析。

（1）住房公積金改組住宅政策性銀行能夠加快推進我國城鎮化步伐。住房保障問題是一個關系國計民生和社會穩定的重大問題，住房公積金制度發展方向應該通過其住房金融性質更深地介入住房保障來加快改善和支持居住困難的人群，否則就失去了住房公積金的特色和立足點。根據《國家新型城鎮化規劃》，我國到2020年將實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶，如何解決新市民的住房問題，是各級政府都要面臨的現實問題。在當前關注民生的長遠戰略考慮以及國家減稅降費、政府財力有限的背景下，將住房公積金改組住宅政策性銀行，能夠發揮住房公積金資金規模效益支持政府克服住房建設資金匱乏的瓶頸，加快住房建設和解困步伐，完成政府制定的保障目標，同時通過住房公積金對保障對象制定專門的貸款優惠政策，支持新市民對剛需住房貸款的需求，這本身體現了國家通過加大住房保障來調控房地產市場的宏觀政策和目標。

（2）住房公積金改組住宅政策性銀行有利于打破資金壁壘，提高資金使用效率。我國住房公積金制度設立宗旨是以一種國家支持的社會自助形式，通過金融互助增強繳存職工的購房支付能力，因此以住房公積金為資金來源成立國家住宅政策性銀行，實行標準的金融機構運作準則，形成全國集中決策、分散管理、資金統一調劑的住房金融系統，能夠實現資金在不同省、市之間的調用或拆借，打破住房公積金封閉運行現狀，這樣就能夠使不同城市之間的住房公積金資金流動融通，從而更好地發揮金融服務功能，改變以往住房公積金“以繳定支”的使用困境，提高住房公積金的使用效率，這也符合國家“盤活存量”的改革目標，更好在住房建設、解決低收入人群住房問題以及擴大內需、促進經濟發展中發揮作用。

（3）住房公積金改組住宅政策性銀行有利于防范風險。國務院《住房公積金管理條例》規定住房公積金管理中心負責住房公積金的保值增值，風險由住房公積金管理中心承擔，住房公積金的風險根植于既有的制度環境和制度結構，住房公積金出現損失后果極其嚴重，首先是廣大繳存職工利益受到損害，職工個人繳存的住房公積金和職工所在單位為職工繳存的住房公積金都屬于職工個人所有，住房公積金出現的任何損失都直接反映到職工利益上;其次住房公積金管理機構作為政府直屬事業單位，住房公積金發生何種損失，最終還是政府承擔責任。若將其改為具備獨立承擔民事責任能力的金融機構——住宅政策性銀行，賦予金融企業法人地位，就能夠通過全新的公司化方式進行高效運作，按照銀行管控風險的成功經驗和做法，構建體現風險管理的內部控制機制，按照相互協調和平衡制約的原則，科學合理地分配職責權利，在各部門之間實行權利制衡，達到管控各類住房公積金風險要求，同時住宅政策性銀行能夠進入國家直接金融監管體系之內，形成專業而系統的住房金融監管體系，能夠從根本上解決我國現行體制下住房公積金風險監管缺位和失效的核心問題。

2. 住房公積金改組住房政策性銀行可行性分析。

（1）住房公積金改組住宅政策性銀行的現實依據。政策性銀行是由政府創立，以貫徹政府的經濟政策為目標，在特定領域開展金融業務的不以盈利為目的的專業性金融機構，充當政府發展經濟、促進社會進步、進行宏觀經濟管理工具。根據政策性銀行的定義，住宅政策性銀行應定義為政府創立，以貫徹國家房地產調控政策為目標，在住房領域開展金融業務的不以盈利為目的的專業性金融機構。一直以來關于將住房公積金轉變為住宅政策性銀行的討論很多，2013年十八屆三中全會提出：“研究建立住宅政策性金融機構”。隨之，住建部將組建住宅政策性銀行列為2014年重點工作之一，并牽頭多個部門著手研究住房公積金改組住宅政策性銀行的可行性方案，在2017年全國住房城鄉建設會議上住建部部長王蒙徽提出：2018年住建部重點工作之一是“改革完善住房公積金制度，并按照建立住宅政策性金融機構的方向，推進住房公積金制度改革，選擇部分地區開展試點”。2018年全國住建工作會議提出：要深化住房公積金制度改革，研究建立住宅政策性金融機構，加大對城鎮中低收入家庭和新市民租房購房的支持力度。此外許多專家學者在其文獻研究中都多次建議將我國住房公積金改組為國家住宅政策性銀行，對運作模式也做出了相關的設想。這些我國多年的住房制度改革、住房公積金制度改革、國家層面重大會議決定以及大量專家學者的文獻研究都為將住房公積金改組住宅政策性銀行提供了豐富的理論基礎和輿論準備。

（2）住房公積金多年管理運作，為創辦住宅政策性銀行提供了條件。設立銀行必須要有符合任職條件的從業人員、營業場所和與機構規模對應的業務量。而從1991年上海首創住房公積金制度到現在，全國已有342個設區城市成立了住房公積金管理中心，住房公積金服務網點3 439個，從業人員達到4.38萬人，實現服務全覆蓋。目前住房公積金系統業務種類主要由歸集、提取和貸款業務三大塊構成，和現在商業銀行存貸款業務模式高度相似，住房公積金管理中心一直被業內稱之為“準金融機構”，這就為住房公積金改組住房政策性銀行，保持業務的順利開展打下了良好基礎和提供了基本框架，可以從根本上解決住房公積金現行“碎片化”和住房公積金管理中心與銀行之間的委托代理問題，同時住房公積金制度通過28年的運營，其運作模式、服務理念、辦事流程幾乎與銀行無異，包括從業人員上崗、培訓，財務制度，資金管理，風險評估與防范等在內的相關機制已趨于成熟，具體服務理念和管理水平更高于銀行。以連云港為例，截至2018年底，住房公積金繳存總額357.59億元，繳存余額144.51億元，累計發放個人住房貸款11.31萬筆292.6億元，貸款余額136.38億元，個人住房貸款逾期率0.08‰。同時深入推進公積金服務提檔升級，實施對人規范化、對事流程化、對物規格化管理，加快“互聯網+公積金”建設步伐，打造線上服務旗艦店，正式上線運行網上業務大廳，繳存單位可以在網廳直接辦理個人賬戶設立、繳存、基數調整、基本信息變更等大部分業務。職工個人可以在網廳辦理明細查詢、貸款申請、提取辦理、預約辦理等個人業務。通過公積金微信公眾號、個人網廳等多種途徑，認證用戶可在線辦理直接提取還貸、退休提取等業務，實現手機“秒提”公積金。2018年全年公積金業務辦理量達806萬次，其中線上辦理業務量為741萬次，占到全部業務辦理量的92%。因此，無論是從資金還是從經驗方面來看，住房公積金都具有顯著優勢。

（3）各地住房公積金管理部門積累的風險準備金，可為創辦住房政策性銀行提供注冊資本。設立銀行另一個重要條件就是法定最低限額以上的注冊資本金，我國建立住房公積金制度以來，各地實現的住房公積金增值收益除了部分用于各城市住房公積金管理中心的管理費用和上繳政府作為城市廉租住房的補充資金外，還建立了規模巨大的貸款風險準備金。據全國住房公積金2018年年度報告反映，截至2018年末，全國累計提取的住房公積金貸款風險準備金達1 950億元。這部分資金為住宅政策性銀行的注冊資本金提供了來源。

因此，無論從我國目前房地產市場發展，加快推進我國城鎮化步伐、提供成本低廉的建設資金，增加中低收入家庭住房消費需求角度來看，還是從完善和改革我國住房公積金制度來看，在我國“新常態”發展背景下，現階段將住房公積金改組住宅政策性銀行具有必要性和可行性，同時也是非常急迫的改革事項。

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作者簡介：劉玉波，連云港市住房公積金管理中心主任、高級審計師。

收稿日期：2019-06-16。