大數據時代政府的教育協同治理能力探究

關鍵詞：大數據? 教育協同治理? 政府治理能力

2014年全國教育工作會議提出，“深化教育領域綜合改革，加快推進教育治理體系和治理能力現代化”[1]的時代命題。政府是教育治理的重要主體，在教育協同治理中發揮主導作用，政府教育協同治理能力的高低決定了治理目標的達成度。2015年國務院頒發《促進大數據發展行動綱要》，教育成為政府推進大數據建設的重要內容之一。這意味著教育的大數據時代已經來臨，其必然深刻影響教育協同治理。大數據為政府教育協同治理能力的提升提供了前所未有的機遇，是實現教育治理體系和治理能力現代化目標的重要路徑，但也面臨諸多挑戰，需要我們給予積極探究。

一、大數據時代政府教育協同治理能力的內涵

當前，各研究者對大數據的界定尚未形成共識。美國IBM認為，“大數據具有海量化、多樣性、快捷性、真實性的特征”[2]。而美國互聯網數據中心則定義為，“基于高速捕捉、分析與發現技術，從海量數據中獲取價值的一種新型技術架構。這一架構可用更大容量、更多樣、更快捷以及更高價值來概括”[3]。《促進大數據發展行動綱要》指出，“大數據是以容量大、類型多、存取速度快、應用價值高為主要特征的數據集合，正快速發展為對數量巨大、來源分散、格式多樣的數據進行采集、存儲和關聯分析，從中發現新知識、創造新價值、提升新能力的新一代信息和服務業態”[4]?；谏鲜龇治?，大數據具有容量大、類型多、來源廣、價值高等特性，而由此衍生出來的對大數據進行采集、分析，進而實現創新則是目的。

教育協同治理是教育治理的一個高級層次，即通過教育多元主體之間的平等協商對話，進而實現協同行動，共同促進教育目標實現的過程。在教育協同治理中，多元主體對數據的采集、分析和整合等是進行深層次和實質性參與的前提和基礎，也是實現協同的關鍵。這顯然對多元主體的數據采集、分析和整合及共享等能力提出了更高的要求。

由此，筆者以為，大數據時代政府教育協同治理能力主要指，作為教育協同治理的主導之政府，在面臨容量大、類型多、來源廣、價值高的教育數據時，有效科學地對數據進行采集、分析和整理，并及時對有效的教育信息進行公開和共享，提高教育數據的公信力，為其他多元主體有序參與教育治理提供信息和決策依據。這也就是說，在大數據時代，政府的教育協同治理能力，一方面表現為對數據的采集、存儲和關聯分析，以便發現新的教育知識和價值的能力;另一方面表現為政府的教育信息共享能力，特別是基于數據的科學決策能力和創造能力。

二、大數據對政府教育協同治理的促進作用

大數據時代，數據的數量巨大、來源分散、格式多樣、快捷性等為政府的教育協同治理提供更大的空間。大數據為政府教育決策的民主化和科學性提供了堅實的基礎。政府可以通過數據的采集、分析和共享等方式，為其他主體有序參與到教育決策提供路徑。借助大數據，政府可以更好地獲取更多關于不同層次的信息，并引導他們積極參與教育決策，特別是引導利益相關者表達訴求并保障其作為主體地位的深度和有序參與。

從外部審視，借助于大數據，政府能更好地與其他教育主體協同治理，進行更深層次的協作和參與，基于數據的表達和發聲是最有利的明證?；跀祿慕逃卫砀荏w現出教育的“精準”協同治理，即多元主體借助數據的精確性并結合各自的優勢功能找準自身的位置，做到科學、合理、適宜地參與教育相關事務?；诖髷祿芨玫貙崿F智能化的教育協同治理，即通過多元主體“線上線下”融合實時互動的溝通和通力協作，達成教育協同治理的目標。

大數據對教育治理的影響是巨大和深刻的，誠如有研究者指出，“大數據促進教育治理體制從‘碎片化向‘網格型轉變，治理方式從‘基于有效個案向‘基于數據決策，治理模式由‘靜態化向‘動態化治理轉變，治理理念從‘管理本位向‘服務本位轉型”[5]。

由此，大數據對政府教育協同治理的積極作用顯而易見，但這取決于政府對大數據的應對能力，即在大數據時代需要政府具備哪些意識和能力，才能將大數據的積極作用發揮到極致。有研究者指出，“大數據時代要求顛覆傳統的、線性的、自上而下的決策過程，建立一個非線性的、去中心化、自下而上發現群體智慧的方案編制模式”[6]。

三、大數據時代政府教育協同治理能力面臨的挑戰

第一，政府的教育數據收集、分析和整合能力面臨困境。大數據時代，數據是一種無形的寶貴資源，是教育決策的重要基礎和條件。唯有充足和有效的數據做基礎，教育決策的科學和民主化才有可能實現。這就需要政府在大數據時代有足夠的能力對數據進行科學和有效的收集、分析和整合，以便對公眾和社會組織等進行開放和共享。一方面，政府需要向公眾開放免費及可讀性、完備性、原始性、及時性、非排斥性、非專有性的教育數據;另一方面，政府的數據透明需要政府提供權威性、可理解性和可多次利用的教育數據。但現實中，由于我國教育領域政府“包辦式”的管理模式和體制，導致政府在教育數據和信息的收集、分析、整合等方面的能力較為薄弱。這主要體現在，一方面，政府專注于對教育中觀和微觀辦學層面的控制，忽視了對信息的宏觀指引和引領作用。政府將學校作為下級單位或組織，導致學校作為自組織的地位和功能受到極大限制，使得社會、家長等外部信息無法傳遞到學校，政府也無須對教育數據和信息進行收集、分析和整合?；蛘哒谡児こ痰囊笫占头治銎嫘缘男畔?，即采用簡直粗暴的方式對數據進行處理，而并未對數據進行深加工并創造出有價值的教育信息，以便其他協同治理主體能參與到教育決策中來。另一方面，政府缺乏宏觀層面的引導容易忽視各種信息和數據的溝通渠道和路徑的建設，使得政府決策數據來源主要依靠自身，并非社區、家長等利益相關者的信息。

第二，政府教育數據的公開與共享能力亟待提高。政府對教育數據和信息的收集、分析和整合是基礎，而對教育信息的及時公開和共享，是實現教育主體參與治理、進而實現教育協同治理的關鍵。大數據時代，數據即信息，信息即資源，這顯得尤為重要。政府只有科學適度地公開教育的相關數據和信息，使得多元主體能及時掌握和分析相關數據，才能為教育協同治理提供土壤和空間。這也就意味著政府的教育數據和信息的公開和共享能力是實現教育協同治理的基礎?！啊髷祿r代要對數據進行治理，而非管理，避免出現數據的獨享、集中和單向性，充分體現社會的開放性、權力的多中心和雙向性特征。”[7]但反觀現實，傳統的教育數據單向傳遞、教育信息來源的單一性、教育數據的封鎖和政府或學校獨享等問題均不同程度地存在。這與政府的教育數據和信息的公開和共享理念有關，更是與能力密切相關。一方面，當前我國教育數據的公開和共享出現層級越高，政府公開和共享的信息越多越透明，而越底層，政府公開和共享的信息越少越模糊。另一方面，政府教育數據的公開和共享并未有一個公開和共享的標準，而出現“雜亂無章”，導致公開和共享隨意性較大。

第三，政府的教育數據和信息的公信力面臨挑戰。容量大、范圍廣、易得性等是大數據的主要特征。這對政府教育數據和信息的公信力提出了更高的要求。政府的教育數據和信息的公信力是形成多元主體參與教育治理、實現協同共治、最終實現教育善治目標之所在。但由于政府教育數據和信息的公信力不足，導致多元主體間的信任度出現危機的問題相對嚴重。首先，政府出于政績工程或者強權地位而有意隱瞞那些對教育決策起到決定性作用的信息，使得各主體的參與流于形式，無法真正參與到教育實際性事務的治理中來。其次，政府對民間的教育數據和信息的應對和處理采用傳統打壓、控制等方式，使得社會和公眾對教育數據和信息產生質疑，進而采取“消極合作”的態度。再次，政府的教育信息和數據的傳遞當前還處于傳統的上下級的命令式狀態，即還無法適應大數據時代公眾對有效數據的易得性、隨時性等要求，使得教育信息和數據還處于不對稱狀態。最后，政府對各種教育信息和數據的及時應對和快速處理能力不足也是重要方面。當前，隨著互聯網不斷入侵實體生活，使得許多教育信息鋪天蓋地涌向公眾，這其中有些信息是虛假或者夸大的，這對教育的負面影響是極為惡劣的，但政府這時候只能起到“滅火器”的作用，而并非是預防者和防范人的角色。政府對教育領域的各種辟謠即是明證。這也會影響到政府的公信力問題，進而危及多元主體的協同治理。

第四，政府的教育數據和信息的主導和協調能力須加強?！按髷祿睍r代是一個更開放的社會、一個權力更為分散的社會、一個網狀的節點社群的社會，充分體現社會的開放性、權力的多中心和雙向互動的特征。開放的社會和權力分散的社會總需要一個核心和主體來引領社會前進。這就是政府的職責所在，政府處于教育協同治理的主導地位，在教育協同治理中起到保駕護航的作用和定海神針之功效。為此，政府在教育數據中發揮著主導和協調功能。然而，現實中，政府的數據主導力和協同力還存在著捉襟見肘現象。一是對于來源廣泛、格式多樣的教育數據，政府的傳統行政指令變得不合時宜，使得公眾和社會組織面對信息無所適從。二是面對不同來源的數據和不同聲音，政府無法有效地吸收和消化，造成教育信息的消化不良，導致信息的滯后和不對稱。

四、大數據時代政府教育協同治理能力提升路徑

首先，政府教育治理模式向開放政府模式轉型，提高政府數據的公信力。“開放政府”是美國政府在大數據時代進行適應性與時俱進改革的重要組成部分?！啊_放政府改革倡導政府向社會開放、透明，向責任型政府轉型，社會參與不斷增強，政府與社會協同合作?！盵7]開放政府以“透明、參與和合作”為原則，其中政府數據開放和數據透明是政府透明的先決條件，通過政府數據的開放和透明促進公眾對公共事務的多元合作。美國開放政府的改革是互聯網催生的大數據時代應然選擇和內在要求。這也必然影響到教育領域，大數據時代開放政府需要政府的教育治理模式亦走向開放模式。由此，政府教育協同治理開放模式的路徑邏輯理應為“開放政府的教育數據—多元主體參與教育治理—多元主體合作”。誠如阿利姆·瓦基（Alleem Walji）認為，“自由和開放的數據訪問將使公民更直接地參與發展過程”[8]。為此，收集教育大數據，開放教育公共數據以便其他參與教育協同治理的主體能更直接地參與教育發展的過程，成為大數據時代政府教育改革的重點。這需要政府強化各項能力，包括借助各種互聯網平臺有序和有效開放教育信息，而并非簡單的數據，這需要經過深加工和附加值后生成的有參與價值和意義的教育信息。

其次，基于網絡平臺和傳統渠道及兩者的有效融合，提高政府教育數據的收集、分析和整合能力。大數據時代，需要政府通過互聯網技術平臺，如網站、維基平臺、社交網站、社交網絡軟件、在線座談等對教育數據進行全方位和多渠道的采集。在數據的分析和整合方面需要政府利用大數據時代的海量性、快捷性、多樣型數據進行相關的分析和回歸分析等，使得數據顯示的信息更具價值性和創造性，為教育協同治理提供更多的依據和保障。這顯然對于一直處于傳統地位和權力頂端的政府能力提出了巨大的挑戰。

政府教育數據的收集主要來源于三大方面，一是基于教育部門包括學校等內部教育數據;二是基于其他教育相關部門（社會組織、科技、文化、衛生、婦聯、家庭、社區、村委等）數據;三是基于互聯網和社會化獲取的數據。這需要從以下方面著手：一是強化教育行政部門對大數據時代的特征有所認知，并認同大數據時代給教育治理帶來的新理念和新技術，樹立正確的政府教育治理思維，即透明和責任型政府。二是加大教育行政部門對數據部門內部和跨部門采集、分析和使用等的培訓工作。強化政府部門之間和部門內部的協商合作，以便數據能及時得到關聯和整體性分析。由此，將教育行政部門工作人員從文山會海抽出來之后，對其進行針對性的培訓就顯得尤為必要。加強教育行政部門領導人員對數據的宏觀把握和對數據的敏銳察覺和研判也顯得尤為迫切。

再次，加大政府建立健全大數據時代的教育立法、執法等保障能力。每一個時代的改革都需要有立法做基礎和保障，真正做到“法無禁止皆可行”的改革，為改革做好最充分的準備?？v觀歐美歷次的教育改革均體現了法律先行、法律護航保駕的積極作用。在大數據時代，政府教育協同治理的法律保障體系和執法是重要的一環。一方面，政府須加強大數據時代教育數據采集、分析、整合及使用等的法律權限和規范。另一方面，政府須強化大數據時代教育數據共享和監督主體等的法律規范。這對我國傳統政府的治理能力提出了更高的要求。其一，政府需要有教育數據發展的科學研判眼光和能力。其二，政府需要有對不同數據進行分類和整合的能力，從數據中獲取有價值的信息。這需要政府通過建立各種教育立法咨詢委員會等智囊機構來輔助實現。

最后，各級政府理應設立教育數據中心負責教育數據研發，即教育數據的研究、分析和開發，包括數據的采集、整理和共享等。教育數據中心理應成為匯集、整理、分析教育部門以及與之密切相關領域涉及的一切文件、資料、數據、圖片、表格等信息，開展教育信息資源的綜合開發和利用，為政府和其他教育協同治理主體教育決策的科學和民主化提供參考，成為教育協同治理的重要智能輔助。這也就是說，此類機構的建立使得教育領域的事務真正能做到“用數據說話、用數據決策、用數據管理、用數據創新”。當前政府教育數據限權模糊不清是導致數據難以有效采集、分析和整合的重要原因。這需要明確政府相關機構的數據權限。傳統的教育行政部門中單獨設立一個處室來應對大數據時代的數據和信息等方面的事務已經顯得力不從心。由此，從中央到地方建立教育數據中心負責教育數據的采集、分析和共享等是大勢所趨。一是中央一級建立國家層面的教育數據中心或機構，負責全國的教育數據工作，省一級和市縣一級等建立相應的機構負責相關對接工作。二是明確機構的權責關系。國家級的教育數據為國家政策層面的決策提供依據，并為國家教育政策的決策負責。而省級或市縣級則為相應級別的政府教育決策提供依據和負責。三是拓寬各級教育數據中心對信息采集和發布共享的渠道。具體而言，此類機構可以通過互聯網等新媒體和電視、報紙等傳統媒體以及兩者的融合發布相關教育數據和信息，盡可能做到全方面和多層次的信息共享與溝通，為教育決策的民主化和科學化打下基礎。

參考文獻

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[3] Gantz，J.，&Reinsel，D.（2011）.Extracting Value from Chaos[EB/0L].http：//www.emc.com/collateral/analyst-reports/idc-extracting-valuefrom-chaos-ar.pdf.2016-2-15.

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[9] Alleem Walji.News &Broadcast-World Bank Broaldens Public Access to Information[EB/OL].http：//web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/NEWS/0，content MDK：22635372～pagePK：64257043～piPK：437376～thesitePK：4607，00.html;2013-6-6.

[作者：徐玉特（1986-），男，廣西天等人，中山大學政治與公共事務管理學院在站博士后。]

【責任編輯? 王? 穎】