解讀《建設項目環境影響 報告書（表）編制監督管理辦法》

梁光源

日前，生態環境部發布《建設項目環境影響報告書（表）編制監督管理辦法》（以下簡稱《辦法》），已于今年11月1日起施行。該辦法的出臺是落實《中華人民共和國環境影響評價法》（以下簡稱《環評法》）相關要求，深化環評領域“放管服”改革的重要舉措，對規范建設項目環境影響報告書（表）（以下簡稱報告書（表））編制行為，保障環評工作質量，維護資質許可事項取消后的環評技術服務市場秩序，具有十分重要的意義。

出臺的背景

2018年12月29日，全國人大常委會對《中華人民共和國環境影響評價法》（以下簡稱《環評法》）作出修改，取消了建設項目環評資質行政許可事項。為確保資質審查取消后，環評文件質量不下降、環評預防環境污染和生態破壞的作用不降低，生態環境部根據修改后的法律有關規定和《國務院關于取消一批行政許可事項的決定》（國發〔2017〕46號）中關于“行政許可取消后，相關部門的管理職能要重點轉向制定行業標準規范，加強事中事后監管，懲處違法違規行為，維護市場秩序”的有關要求，在認真研究、廣泛聽取意見基礎上，制訂出臺了《辦法》。

考慮的因素

取消建設項目環評資質準入，并不意味著不管，而是在激發市場活力、調動市場主體積極性的同時，通過更嚴格的監管，防范環評市場放開后環評技術領域可能出現的工作質量下降和市場秩序混亂等風險，為保證環評制度的有效實施提供技術支撐;通過監管過程中的信息公開和智能化手段，進一步優化環評管理服務，營造便利環境，促進公正競爭。

《辦法》在制訂過程中，緊緊圍繞報告書（表）編制工作事中事后監管環節，明確相關要求和提出相應的管理措施。一是規范報告書（表）承接和編制等事中環節，對合同簽訂、編制要求、編制單位和人員簽章等質量保證的關鍵環節進行約束;二是加強報告書（表）質量考核和信用管理，通過日常考核、復核、抽查以及失信記分等管理措施，實現各級生態環境主管部門對編制單位和人員編制行為全過程和所審批報告書（表）“全覆蓋”式監管;三是將建設單位及其相關責任人以及編制單位和編制人員全部納入環評文件質量責任追究范疇，對報告書（表）存在質量問題的，無論建設單位自行編制還是委托技術單位編制，都要追究建設單位的責任。通過加大處罰和公開力度，提高違法成本，提升環評文件嚴肅性和對違法行為的震懾力。

制訂的過程

自2018年底啟動編制工作以來，生態環境部分別多次組織召開地方審批部門、編制單位、法學專家、行業專家、從業人員、部內司局研討會進行專題討論，并于今年2月28日-4月3日期間向社會公開征求意見。

公開征求意見期間，共收到屬于本辦法管理范疇的反饋意見504條，合計采納、原則采納和部分采納404條，約占比80%。較為集中的反饋意見包括細化環評文件質量責任的具體情形設定、增加環評工程師數量和類別要求、增加審批和評估單位責任監管以及明確編制單位具備環評技術能力的具體要求等。生態環境部對意見進行了認真研究和統籌考慮，對其中的關鍵問題多次組織專家論證，并就有關問題專門與司法部進行溝通，進一步完善《辦法》相關內容。在聽取相關方面意見基礎上，堅持問題導向，確保《辦法》的合法合規性和可操作性。

新管理方式與原有管理方式差異主要體現在有哪些

《辦法》取消了對環評編制單位的市場準入限制，這是環評編制單位管理方式的重大變革。在報告書（表）編制的事中事后監管方面，較原有管理方式顯著加強，主要體現在三個方面。一是建立編制單位和編制人員信息公開制度，通過互聯網+監管模式，強化社會監督，完善環評責任追究體系，也方便建設單位查詢和選擇技術單位，倒逼提高環評管理服務水平。二是完善生態環境部門上下聯動的監督檢查機制，將對報告書（表）編制行為的監督檢查分為報告書（表）編制規范性檢查、報告書（表）編制質量考核以及編制單位和編制人員情況檢查三類，通過日常監督檢查、復核、抽查、舉報調查等途徑，將監督檢查貫穿于報告書（表）從受理、審批到后續跟蹤管理的各個環節。三是實施信用管理，明確失信行為的具體情形和失信記分的程序、公開期限和累計方式，以失信記分情況為依據，建立守信激勵和失信約束的獎懲機制。通過對無失信記分的單位和人員減少復核抽取比例、頻次，以及對失信記分高的單位和人員，視情況采取加大復核抽取比例和頻次、限期整改、禁止從業等懲戒措施，營造守信者受益、失信者難行的良性市場秩序。

如何與原有管理方式進行銜接

《辦法》在制訂過程中，充分考慮了環評技術服務市場開放后的平穩過渡問題。比如，繼續沿用現有管理模式中質量控制和質量考核等行之有效的管理手段，將近幾年管理實踐中開展的技術復核等工作予以制度化和規范化;通過引導編制單位提高能力水平和建設單位擇優選取技術單位，繼續發揮現有技術隊伍的行業中堅作用。同時，按照《環評法》有關規定和中央巡視提出的環保系統環評機構脫鉤要求，繼續限制環保系統單位和開展報告書（表）技術評估的單位從事環評技術服務，維護環評市場公平公正。

對編制單位和人員的新要求

首先，編制單位應當是能夠依法獨立承擔法律責任的單位，接受委托的技術單位不得與負責審批環境影響報告書（表）的生態環境主管部門或者其他有關審批部門存在任何利益關系。其次，編制單位應當依法具備環評技術能力，具備相應的環評專業技術人員，要不斷加強環評技術能力建設和提高專業技術水平。第三，編制單位和編制人員在報告書（表）編制過程中，要堅持公正、科學、誠信的原則，遵守有關環境影響評價法律法規、標準和技術規范等規定，確保報告書（表）內容真實、客觀、全面和規范，要建立和實施覆蓋環境影響評價全過程的質量控制制度，落實環境影響評價工作程序，并在重要環節以及環境影響報告書（表）編制審核階段形成可追溯的質量管理機制。另外，編制單位和編制人員要嚴格落實信息公開制度，在全國統一的環境影響評價信用平臺提交本單位、本人以及編制完成的環境影響報告書（表）基本情況信息，公開編制單位統一社會信用代碼，編制人員從業單位以及編制完成的報告書（表）名稱類別等基礎信息，自覺維護環評市場秩序。

對管理對象實行失信懲戒的依據

近年來，環評技術單位跨地區從業現象極為普遍，為行業整體發展提供了有利條件。但部分單位不考慮自身能力水平，在各地隨意承攬業務，由于其編制的報告書（表）質量差或不規范，往往需要多次修改，導致審批效率降低，也在一定程度上給公眾和業主造成“環評難”的誤解。這些單位由于在不同區域開展業務，每次出現的問題又尚未達到違法情形，很難由一地審批部門實施有效管理。本辦法通過依托全國統一的信用平臺，歸集和累計各級生態環境部門記錄的信用管理對象失信行為記分，建立“一處失信、全國公開”和“多處失信、全國受限”的跨地區環評失信懲戒機制。《辦法》將失信記分累計情況對應的懲戒措施分為三類，從輕到重依次為加大復核抽取比例和頻次、限期整改和禁止從業。其中加大復核抽取比例和頻次的懲戒措施，是對失信記分達到警示分數的信用管理對象等作出的懲戒，對這類信用管理對象實行從嚴監管，主要是起到警示作用;限期整改措施是對失信記分累計達到限制分數的信用管理對象作出的懲戒，對這類失信行為較多的管理對象提出整改要求;禁止從業措施是對失信記分直接達到限制分數的信用管理對象作出的懲戒，屬于對嚴重失信行為的懲戒，在實施中嚴格對應因存在《環評法》第三十二條規定情形而受到禁止從業處罰的行為，保持與法律規定一致。