養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌過程中的阻礙及對(duì)策研究

陸潔如

摘 要：養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌對(duì)我國社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展意義重大。人口老齡化程度日益加深，勞動(dòng)力流動(dòng)范圍和規(guī)模也日益擴(kuò)大，加快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌勢在必行。當(dāng)前養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌過程中面臨多重阻礙：養(yǎng)老保險(xiǎn)制度結(jié)構(gòu)碎片化，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均衡，養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)制成本承擔(dān)主體不明確等。本人提出優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，建立統(tǒng)一統(tǒng)籌機(jī)制;完善政策體系，扶持落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展;健全監(jiān)管機(jī)制，確保養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)發(fā)展等對(duì)策，為推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供了參考。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老保險(xiǎn) 全國統(tǒng)籌 推進(jìn)對(duì)策

一、養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的現(xiàn)實(shí)背景

人口老齡化影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也為社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展帶來新的挑戰(zhàn)。人口年齡結(jié)構(gòu)發(fā)生改變，老年人口比重增加，人口撫養(yǎng)比率不斷提高，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金代際互助壓力增大，要求養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)一步完善和發(fā)展，提高養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌迫在眉睫。養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌是維持養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支平衡，確保養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。

此外，由于地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，不同省市養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有差異，使得我國地區(qū)間養(yǎng)老金待遇差距較大，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)行兩極分化現(xiàn)象嚴(yán)重。北京、江蘇、廣東等地養(yǎng)老保險(xiǎn)基金每年都存在一定結(jié)余，而部分省份如黑龍江養(yǎng)老保險(xiǎn)基金則出現(xiàn)收不抵支的狀況。同時(shí)，不同地區(qū)間養(yǎng)老保險(xiǎn)制度繳費(fèi)比例、待遇水平不一致，地區(qū)間保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)難，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度差異不利于勞動(dòng)力自由流動(dòng)，在一定程度上也影響了地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力和水平。養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌是推進(jìn)勞動(dòng)力市場均衡配置，減少地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要舉措。

目前，養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌工作正在有條不紊地進(jìn)行，小部分省份已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了省級(jí)統(tǒng)籌的階段性目標(biāo)，但同時(shí)，大多數(shù)省份養(yǎng)老保險(xiǎn)多為省級(jí)調(diào)劑金管理，統(tǒng)籌層次仍停留在省級(jí)以下水平，并未實(shí)現(xiàn)真正意義上的省級(jí)統(tǒng)籌，各地區(qū)在提高統(tǒng)籌層次過程中尚存在一些阻礙。

二、養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌過程中的阻礙分析

（一）養(yǎng)老保險(xiǎn)制度結(jié)構(gòu)碎片化，各地統(tǒng)籌推進(jìn)步調(diào)不一致

在中央出臺(tái)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策后，地方可依據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r對(duì)政策進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，導(dǎo)致地區(qū)之間養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)定并不一致，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度結(jié)構(gòu)在地區(qū)間呈現(xiàn)碎片化發(fā)展的狀態(tài)。基于各地不同的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)定，地方在推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌過程中，仍然享有一定自由，可依據(jù)地方發(fā)展特點(diǎn)制定相應(yīng)統(tǒng)籌方法，造成地區(qū)間統(tǒng)籌工作進(jìn)展情況各不相同。地區(qū)間統(tǒng)籌工作進(jìn)展差距大，影響?zhàn)B老保險(xiǎn)制度地區(qū)之間的平衡發(fā)展，將會(huì)影響下一階段統(tǒng)籌工作的開展，進(jìn)而拖慢養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌目標(biāo)的進(jìn)度。

（二）區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均衡，部分地區(qū)統(tǒng)籌積極性不高

目前，我國地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距較大，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力不同，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)行情況也不盡相同，基金盈余和虧損兩極分化。在推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌過程中，地區(qū)之間存在一定利益沖突，對(duì)提高養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次的認(rèn)知不一致。各地政府以提高本地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平作為制度目標(biāo)，在制定地區(qū)發(fā)展政策時(shí)，同樣優(yōu)先考慮本地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益。養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌使得本地基金結(jié)余流向其他地區(qū)，降低了流出地福利發(fā)放的能力，影響其在勞動(dòng)力市場上占據(jù)的優(yōu)勢地位，與其追求本地區(qū)利益發(fā)展目標(biāo)相矛盾。現(xiàn)階段，針對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金調(diào)劑流動(dòng)的激勵(lì)機(jī)制缺失，降低了基金結(jié)余多的地區(qū)推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌工作的積極性。

（三）隱性債務(wù)與個(gè)人賬戶空賬運(yùn)行并存，轉(zhuǎn)制成本承擔(dān)主體不明確

隱性債務(wù)的形成是在由現(xiàn)收現(xiàn)付制度轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)收現(xiàn)付與完全積累相結(jié)合的過程中逐漸出現(xiàn)的，是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革產(chǎn)生的轉(zhuǎn)制成本。我國養(yǎng)老金隱性債務(wù)規(guī)模巨大，依靠養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌部分消化它的過程十分艱難，在制度實(shí)行一段時(shí)間后，部分地區(qū)養(yǎng)老金出現(xiàn)當(dāng)期收不抵支的情況，產(chǎn)生了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口。同時(shí)，基于社會(huì)統(tǒng)籌部分承擔(dān)隱性債務(wù)能力有限，部分地區(qū)挪用個(gè)人賬戶基金，造成個(gè)人賬戶空賬運(yùn)行。隱性債務(wù)與個(gè)人賬戶空賬運(yùn)營，不僅為養(yǎng)老金支付帶來巨大壓力，同時(shí)還給現(xiàn)有養(yǎng)老保險(xiǎn)制度造成不利影響。承擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)制成本的主體責(zé)任尚不明確，對(duì)我國現(xiàn)有的養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的實(shí)施形成了阻礙。

三、推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的對(duì)策建議

（一）優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，建立統(tǒng)一統(tǒng)籌機(jī)制

實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌是一項(xiàng)長期任務(wù)，涉及內(nèi)容及主體關(guān)系復(fù)雜。因此，推行養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌機(jī)制，必須要全面優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，分階段規(guī)劃部署養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌工作，破除養(yǎng)老保險(xiǎn)制度碎片化阻礙，盡快建立中央層面的養(yǎng)老保險(xiǎn)管理制度。在中央層面，建立統(tǒng)一養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌機(jī)制，制定養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌方案，對(duì)地區(qū)統(tǒng)籌標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，同時(shí)設(shè)立全國統(tǒng)籌管理機(jī)構(gòu)，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌工作過程進(jìn)行監(jiān)督管理。在地方層面，由各地區(qū)統(tǒng)籌管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)貫徹執(zhí)行中央下達(dá)的政策，確保地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌工作平衡、協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步提高養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)籌層次。

（二）完善政策體系，扶持落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌，協(xié)調(diào)區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展十分關(guān)鍵。一方面，政府應(yīng)當(dāng)出臺(tái)相應(yīng)經(jīng)濟(jì)政策帶動(dòng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，縮小區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展。通過加大對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政補(bǔ)貼，均衡地區(qū)間養(yǎng)老保險(xiǎn)基金差距，在不影響發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，緩解養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支付壓力，推動(dòng)地區(qū)間養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的均衡發(fā)展。另一方面，應(yīng)當(dāng)盡快完善相應(yīng)立法，明確利益劃分，避免地方利益發(fā)生沖突。制定相應(yīng)激勵(lì)政策，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)參與全國統(tǒng)籌工作的積極性，促進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金在全國范圍內(nèi)的流動(dòng)，充分發(fā)揮養(yǎng)老保險(xiǎn)基金再分配功能，提高養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)行效率，進(jìn)一步推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全國統(tǒng)籌目標(biāo)的宣傳，提高地方政府和社會(huì)成員對(duì)全國統(tǒng)籌的認(rèn)識(shí)和了解，引導(dǎo)地區(qū)樹立正確的利益觀念和價(jià)值立場，以集體利益為重，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧穩(wěn)定為基本，提高社會(huì)成員參與推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌工作的積極性和主動(dòng)性。

（三）落實(shí)責(zé)任主體，明確隱性債務(wù)分擔(dān)義務(wù)

為防止隱性債務(wù)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌帶來不利影響，政府有必要明確隱性債務(wù)承擔(dān)主體，落實(shí)主體責(zé)任義務(wù)，解決歷史遺留的養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)制成本問題。首先，由中央政府承擔(dān)有限責(zé)任，通過劃撥國有資產(chǎn)等方式對(duì)隱性債務(wù)進(jìn)行部分償付，同時(shí)，政府發(fā)行“認(rèn)購債券”，由全社會(huì)來共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。其次，地方政府對(duì)本地區(qū)隱性債務(wù)負(fù)責(zé)，健全地方政府問責(zé)機(jī)制。在各統(tǒng)籌層級(jí)間找準(zhǔn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金虧空原因，依據(jù)“分類解決、分清責(zé)任、統(tǒng)一調(diào)度、漸進(jìn)償還”的原則解決歷史虧空。

此外，為保障養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌過程的順利推進(jìn)，健全監(jiān)督管理機(jī)制刻不容緩。政府應(yīng)當(dāng)盡快健全監(jiān)督管理機(jī)制，落實(shí)地方監(jiān)管責(zé)任主體，確保養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)發(fā)展。監(jiān)管機(jī)制的建立，一方面，有利于提高養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)運(yùn)作規(guī)范性，加強(qiáng)地方政府政策執(zhí)行力度，盡早落實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的任務(wù)目標(biāo)。另一方面，能夠避免養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌過程中出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象，保障社會(huì)成員的切實(shí)利益，推動(dòng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度健康、可持續(xù)運(yùn)行。

參考文獻(xiàn)

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