改革開放40年我國學前教育政策的歷程、問題與展望

◎張利洪 周 也

改革開放40以來，我國政府對發(fā)展學前教育的重要性的認識逐步增強，特別是2012年以來，在中央政府的主導下，全方位、體系化的政策不斷出臺并發(fā)揮出效應，實現(xiàn)了我國的學前教育事業(yè)加速發(fā)展。但從目前整體來看，學前教育依然是教育體系中的短板，還面臨很多亟待破解的問題。

一、改革開放40年我國學前教育政策的歷程

1.學前教育政策的形成期 （1978—1989年）

1979年7月至8月，教育部、衛(wèi)生部、勞動總局、全國總工會和全國婦聯(lián)聯(lián)合召開了全國托幼工作會議，該會議針對園所數(shù)量少、保教質(zhì)量低等問題而召開，會議建議國務院設立托幼工作領導小組。該會議拉開了 “文革”后規(guī)范學前教育發(fā)展的序幕。1979年11月8日，教育部印發(fā)的 《城市幼兒園工作條例》（試行草案）是改革開放后頒布的第一個幼教規(guī)章。1981年10月，教育部頒布了 《幼兒園教育綱要 （試行草案）》，該草案在幼兒教育領域起到撥亂反正、提高教育質(zhì)量的作用。1983年9月21日，國家教委出臺了 《關于發(fā)展農(nóng)村幼兒教育的幾點意見》。1987年10月，召開了全國幼教工作會議，這是建國以來第一次有關幼兒教育的專門會議。會議明確提出幼兒教育是一項社會公共福利事業(yè)，各級政府都應重視幼兒教育的改革與發(fā)展。這個時期最為重要的是1982年新憲法的頒布從國家根本大法上確立了學前教育制度。學前教育入憲，在世界憲法史中都不多見。該時期政策所涉及的范圍較廣，包括幼兒園教育教學、師資隊伍建設、園所標準和衛(wèi)生管理等，但未含幼兒教育經(jīng)費投入的實質(zhì)規(guī)定。遺憾的是，1978—1989年我國出臺的學前教育專項文件皆為部門規(guī)章，層級低、效力差，無法強有力地推動學前教育事業(yè)發(fā)展。城市鄉(xiāng)村實行雙重標準，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡在所難免。

2.學前教育政策的發(fā)展期 （1990—2009年）

隨著中國社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和國有企業(yè)的改革，我國的學前教育事業(yè)也在 “摸著石頭過河”。該時期內(nèi)，從外部來說， 《未成年人保護法》 《教師法》 《母嬰保健法》 《教育法》 《預防未成年人犯罪法》和 《民辦教育促進法》等法規(guī)相繼出臺，學前教育外部基本建成較為完善的法律體系。就學前教育自身來看，我國學前教育法制化建設邁上新臺階，其標志為 《幼兒園工作規(guī)程》和 《幼兒園管理條例》的出臺實施。 《幼兒園工作規(guī)程》旨在 “加強幼兒園的科學管理，規(guī)范辦園行為，提高保育和教育質(zhì)量，促進幼兒身心健康”，系統(tǒng)規(guī)范了幼兒園內(nèi)部工作。 《幼兒園管理條例》則是新中國成立以來，第一個經(jīng)國務院批準頒發(fā)的學前教育行政法規(guī)。這一時期，雖有法制成果，但我國學前教育法治化建設推進緩慢，政出多門等因素導致學前教育政策法規(guī)未取得應有成效。2009年我國學前教育三年毛入園率僅為50.9%， “入園難”、 “入園貴”現(xiàn)象尤為突出。

3.學前教育政策的完善期 （2010—2018年）

2010年7月29日， 《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要 (2010—2020年)》 (以下簡稱《綱要》)正式頒布。 《綱要》為我國發(fā)展學前教育指明了方向。繼 《國務院關于當前發(fā)展學前教育的若干意見》之后，2010—2018年間，我國出臺了大批學前教育政策法規(guī)，其密度之大、數(shù)量之多，超過前30多年總和。政策內(nèi)容涵蓋教育教學、師資、財政資金、園所設施標準及衛(wèi)生安全管理等，全面而具有針對性。通過三個 “三年行動計劃”等行政政策和社會各界的共同努力，促使學前教育的普及率大大提高， “入園難”問題得到有效緩解。這近十年的發(fā)展成為改革開放后學前教育發(fā)展的最好時機，一個突出公益、普惠的學前教育公共服務體系已初步建立。截止2018年，全國學前教育毛入學率達到81.7%，相比1978年提高了70.4個百分點。

二、我國學前教育政策存在的問題

改革開放以來，我國幼兒園數(shù)量大幅度增加，學前教育資源得到有效擴充，幼兒入園機會得到保障。盡管如此，學前教育政策作為學前教育發(fā)展的護航者，還面臨諸多亟待解決的問題。

1.學前教育政策對兒童權利關注不夠

改革開放前，學前教育政策的主要目標是讓更多的婦女走出家庭參與勞動、服務社會大生產(chǎn)。改革開放初期全面趕超的人才戰(zhàn)略，雖然主要體現(xiàn)在高中和大學階段中，但在學前教育領域也有所體現(xiàn)，最突出的是學前教育的政策目標的變化。1979年10月，國務院召集五個部門開會，討論有關 “恢復和重建”學前教育的問題，當時并沒有提及服務女性就業(yè)的目標，而是強調(diào)對“人才”的投資。2001年頒布的 《幼兒園教育指導綱要》是一份促進幼兒園素質(zhì)教育、全面提高學前教育質(zhì)量的指導性文件，體現(xiàn)了學前教育以兒童的全面和諧發(fā)展為本。至今，盡管我國將學前教育的政策目標從服務女性就業(yè)轉變?yōu)槿瞬排囵B(yǎng)，但學前教育政策目標仍未褪去工具性色彩，在定位上偏重于社會管理的需要而對兒童權利關注不夠。

2.學前教育行政管理體系混亂

長期以來我國學前教育管理體制改革未能與財政體制和教育體制改革相配套，學前教育行政管理體系較為混亂。首先，政府職責總體定位不清晰。2010年以來，雖有政策明確提出“政府主導”，并對中央和地方政府的職責作了規(guī)定，但對于政府如何發(fā)揮主導作用未明確。其次，各層級政府間權責劃分不合理。目前，我國實行 “地方負責，分級管理”的學前教育行政管理體制，但由于政府整體職責定位不清晰，對地方各級財權與事權分配未作剛性規(guī)定，特定層級政府在發(fā)展學前教育中的職、權、責、利不對稱。再者，政府各部門間權責劃分不明晰。現(xiàn)行政策對各部門之間的權責配置規(guī)定不夠到位，導致權責交叉、多頭管理、缺位越位、批管分離等問題突出。最后，學前教育行政管理機構和人員設置不健全。學前教育行政管理機構設置及其人員配置的缺位直接致使學前教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、組織領導和評估督導等難有保障。

3.多元主體協(xié)作機制未完全建立

2010年 《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要 （2010—2020年）》提出發(fā)展學前教育 “必須堅持政府主導、社會參與、公辦民辦并舉”的發(fā)展方針，但當前由政府、社會和市場三方參與的多元主體協(xié)作機制尚未完全建立，具體體現(xiàn)在兩個主要方面：參與機制缺失與協(xié)作治理機制不足。就參與機制而言，政府具有政策優(yōu)勢和資源配置優(yōu)勢但難以充分及時了解公眾需求，市場具有資源優(yōu)勢且能靈活把握公眾需求但缺乏話語權和決定權，社會組織本應調(diào)和政府與市場失靈但現(xiàn)今還未發(fā)展成熟。就協(xié)作治理機制而言，當前學前教育的治理仍主要是以政府為主的治理模式，缺乏社會組織、家庭以及市場的參與，無法實現(xiàn)共治的目標。

4.學前教育財政投入不足

財政投入是學前教育事業(yè)發(fā)展的關鍵保障。2010年以來，中央財政共計投入5418.39億元支持學前教育發(fā)展，投入額逐年遞增。但衡量學前教育財政投入水平的高低，不僅要看對學前教育的財政投入總量，還要分析學前教育投入在各項事業(yè)中所占的比重。其常用指標包括：學前財政性教育經(jīng)費占學前教育總經(jīng)費的比例、學前財政性教育經(jīng)費占財政性教育總經(jīng)費的比例以及學前財政性教育經(jīng)費占GDP的比例。學前教育財政性教育經(jīng)費占學前教育總經(jīng)費的比例從2010年的33.56%增加到2016年的47.30%。同時期，經(jīng)合組織 （OECD）國家政府對學前教育經(jīng)費投入的比例保持在80%以上。2016年，學前教育在校生人數(shù)在各階段教育在校生人數(shù)總和中占比17.13%，處于第二位。但各階段教育財政性教育經(jīng)費投入中學前教育占比最低，僅為4.55%，遠低于其他教育階段水平。2010年以來，我國學前教育財政投入占GDP的比例逐步上升，2016年達到0.18%，但是遠低于同時期OECD國家0.5%左右的平均水平。從上述相對量的比較來看，我國學前教育財政投入雖有上增 （尤其是2010年 《綱要》頒布以后），但其所占比重仍然偏低。這表明我國學前教育可以利用的社會公共資源較少，政府及社會對學前教育的重視和投入非常有限。

5.幼兒教師相關政策乏力

改革開放40年，幼兒教師隊伍獲得了空前發(fā)展。1978年，全國幼教教職工數(shù)為46.9萬人，其中專任教師27.75萬人；2017年，全國幼教教職工數(shù)為419.29萬人，其中專任教師243.21萬人。隨著幼兒教師數(shù)量增多，全國幼教教職工數(shù)和在園幼兒數(shù)的比值也趨于合理。幼兒教師的職稱結構、性別結構也在逐步優(yōu)化。幼兒教師隊伍建設的成績斐然，但諸多問題仍舊存在，主要表現(xiàn)在：教師質(zhì)量不高、合格教師供給不足，教師地位和待遇偏低、隊伍不穩(wěn)定等。相應問題沒有得到改善的主要原因是未有相應政策進行嚴格規(guī)范和保障。學前教師相關政策的缺失主要表現(xiàn)在學前民辦教師、農(nóng)村學前教師以及學前教師編制政策問題這三個方面。學前教育的師資力量是學前教育蓬勃發(fā)展的必要條件之一。如若不解決好幼兒教師師資隊伍的問題，我國學前教育的發(fā)展必將受到影響。

三、我國學前教育政策的未來展望

1.以服務于學齡前兒童的權利為旨歸

聯(lián)合國 《兒童權利公約》提出：“關于兒童的一切行為，不論是由公私社會福利機構、法院、行政當局或立法機構執(zhí)行，均應以兒童的最大利益為一種首要考慮。”樹立以 “兒童本位”為核心的兒童意識已成為世界的共識。目前，在我國，兒童意識還未完全融入地方?jīng)Q策、融入教育理念、融入民眾意識、融入大眾文化。我國學前教育政策應以保障學齡前兒童的權利為主旨，與此同時，實現(xiàn)追求個體發(fā)展的內(nèi)在目的與促進社會發(fā)展的外在目的的平衡與融合。學前教育政策、規(guī)范和行動方案，均應首要將學前教育的目的、任務立足于幼兒生存權、發(fā)展權、參與權和受保護權，以內(nèi)在目的的實現(xiàn)承托外在目的。

2.完善學前教育行政管理體制和協(xié)作機制

2017年出臺的 《教育部等四部門關于實施第三期學前教育行動計劃的意見》和 《關于深化教育體制機制改革的意見》明確提出了建立健全 “國務院領導、省市統(tǒng)籌、以縣為主”的學前教育管理體制。這一管理體制理順和明確各級政府學前教育的發(fā)展職責，提升管理責任主體重心，以強化政府領導、組織、統(tǒng)籌和保障能力。為了落實 “意見”要求，增強縣級教育部門對于學前教育的領導和服務能力，建議立法規(guī)定各縣教育部門設學前教育專干一名。由于學前教育事業(yè)涉及諸多部門，以 《中共中央國務院關于學前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》為例，涉及教育、編制、發(fā)展改革、財政、自然資源、住房城鄉(xiāng)建設、人力資源社會保障、物價、衛(wèi)生健康、民政、市場監(jiān)管、金融監(jiān)管、黨委政法委等共計十余個部門，政出多門，難以協(xié)調(diào)。因此，建議國務院設立一個學前教育工作綜合委員會，常設機構設在教育部，以協(xié)調(diào)相關事務。

3.構建多元主體參與、合作共治的學前教育格局

我國正在建立政府主導、社會參與、公辦民辦并舉的學前教育新格局，在新格局里，須要平衡家庭、國家和社會三者的角色。公辦幼兒園應發(fā)揮保基本、兜底線、引領方向的作用。在適當范圍內(nèi)應激發(fā)社會與市場的活力，探索多種形式的公私合營模式以推進新時期學前教育供給側改革，彌補現(xiàn)階段普惠性學前教育的資源短缺。家庭是社會的基本細胞，基于血緣的固有紐帶和依戀關系是學前兒童始終最為需要的，決定了學前教育只是家庭養(yǎng)育與教育功能的補充。也就是說國家、社會不能隨意僭越和進入家庭的范圍，破壞家庭教育的自然性和完整性。1939年的 《幼稚園規(guī)程》規(guī)定幼稚園教育之目的為 “協(xié)助家庭教養(yǎng)幼稚兒童，并力謀家庭教育的改進”。在學前教育國家化的進程中確立如此定位其實是妥當?shù)模趯W前教育的立法中，平衡家庭、政府和社會的學前教育職能考驗立法者的政治智慧。

4.建立學前教育財政投入保障強力機制

建立學前教育財政投入長效保障機制，要厘清各級政府財政責任。在各級政府責任的劃分上，中央政府設立專項基金，承擔農(nóng)村地區(qū)、貧困地區(qū)家庭經(jīng)濟困難幼兒的資助責任，同時加大對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的財政轉移支付力度。縣級政府要切實承擔起學前教育財政投入的主體責任，與此同時，省級政府也要加大統(tǒng)籌力度，要科學地預測出本地學前教育所需要的教育經(jīng)費總量和自己實際的供給能力，落實公辦園生均財政撥款標準或生均公用經(jīng)費標準，合理確定并動態(tài)調(diào)整撥款水平。形成政府、家庭和社會共同參與的成本分擔機制。學前教育中央立法和地方立法都需在公共財政投入方面來“硬”條款，保證發(fā)展學前教育有錢花，并把錢花在刀刃上。明確建立貧困兒童學前教育資助制度，其目的在于修復家庭教育功能，保證貧困兒童有幼兒園可上。

5.政策為先，增強幼兒教師隊伍建設

首先，在學前師資培養(yǎng)和引進方面，要做到有計劃、有規(guī)范。目前看來，我國已制定了幼兒教師教育質(zhì)量保障的系列政策，但幼兒教師教育依然差強人意。因而，建議建立嚴格督導制度，切實規(guī)范培養(yǎng)機構的辦學過程，從根本上確保幼兒教師培育質(zhì)量。其次，長期以來，幼兒教師職稱評定都是參照小學教師職稱評定標準，沒有充分考慮到學前教育和幼兒教師的特殊性。國家應根據(jù)學前教育的特殊性，明確我國幼兒教師的專業(yè)身份和法律地位，考慮將幼兒教師職稱從中小學教師職稱中獨立出來，以體現(xiàn)學前教育的特殊性和獨特性。