三亞市公園綠道建設(shè)存在的問題與對(duì)策

張作壯

在城市規(guī)劃建設(shè)中，公園綠道不僅是滿足市民、游客散步休閑、鍛煉游憩、愉悅心情的好地方，還承擔(dān)著減輕污染、改善環(huán)境質(zhì)量的作用，其對(duì)提升城市形象和城市文化識(shí)別度等發(fā)揮著重要作用。近年來，三亞城市化建設(shè)快速發(fā)展，城市面貌日新月異，公園綠道建設(shè)作為城市園林規(guī)劃設(shè)計(jì)建設(shè)的重要部分，越來越受到人們的重視和喜愛。2019 年11 月2 日，習(xí)近平總書記在上海考察時(shí)充分肯定了上海黃浦江兩岸貫通及濱江岸線轉(zhuǎn)型工作，昔日以工廠倉庫為主的生產(chǎn)岸線變成了公園綠地，成了生活岸線、生態(tài)岸線、景觀岸線，不僅為上海增添了一道靚麗的風(fēng)景，也為現(xiàn)代城市治理和建設(shè)提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。2019 年11 月5 日，省委書記劉賜貴在三亞市宣講黨的十九屆四中全會(huì)精神時(shí)要求三亞市要勇當(dāng)海南自由貿(mào)易區(qū)（港）的標(biāo)桿，必須在生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)上下功夫，在“五網(wǎng)基礎(chǔ)”和“五化道路”上下功夫，尤其要在綠化、彩化和亮化上下功夫，努力實(shí)現(xiàn)建設(shè)全省人民的幸福家園、中華民族的四季花園、中外游客的度假天堂。為此，筆者提出把三亞公園綠道建設(shè)作為新時(shí)代城市建設(shè)的重要抓手，把公園綠道建設(shè)的發(fā)展理念貫穿于城市發(fā)展始終，科學(xué)規(guī)劃，聚焦人民日益增長的美好生活需要，在高質(zhì)量發(fā)展中創(chuàng)造高品質(zhì)生活，讓市民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感，努力實(shí)現(xiàn)公園形態(tài)和城市空間有機(jī)融合，推動(dòng)公共空間與城市環(huán)境相融合、休閑體驗(yàn)與審美感知相統(tǒng)一，為城市可持續(xù)發(fā)展提供有效路徑。

一、三亞公園綠道規(guī)劃建設(shè)現(xiàn)狀

近年來，三亞市堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，加快建設(shè)美麗宜居城市，努力在全面踐行新發(fā)展理念、推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展上探索路徑、積累經(jīng)驗(yàn)。特別是城市“雙修”以來，三亞市加大了公園綠道建設(shè)力度，新建了一批公園，在“還綠于民、讓綠于民”的綠地保衛(wèi)戰(zhàn)中，收回了名花公園、月川體育公園等15 處公園綠地，共15.46 萬平方米，全市公園數(shù)量大幅度增加，城市人居環(huán)境得到了改善，市民的幸福感和獲得感得到了明顯提升。至2018 年底，三亞市已建成并對(duì)外免費(fèi)開放的公園綠地共有43 個(gè)，總面積872.04 萬平方米，人均公園綠地面積14.2 平方米（按建成區(qū)常住人口為61.4 萬人計(jì)）。在建公園2 個(gè)，面積共計(jì)9.6 萬平方米。這些公園的建設(shè)，為三亞城市的綠色發(fā)展打下了良好的基礎(chǔ)。

二、三亞公園綠道規(guī)劃建設(shè)存在的問題

隨著自由貿(mào)易區(qū)（港）建設(shè)和大三亞經(jīng)濟(jì)圈的不斷推進(jìn)，在看到三亞市公園建設(shè)成就的同時(shí)，我們還應(yīng)清醒地認(rèn)識(shí)到三亞市公園綠道規(guī)劃建設(shè)和維護(hù)尚處于粗放階段。規(guī)劃上沒有統(tǒng)一的、長遠(yuǎn)的藍(lán)圖，沒有和城市建設(shè)同進(jìn)步同發(fā)展的戰(zhàn)略思想。設(shè)計(jì)上缺乏特色，沒有把公園定位在地標(biāo)打造和城市魅力新亮點(diǎn)的全新高度。建設(shè)上忽視成本與收益的核算理念，沒有考慮綠水青山如何帶來金山銀山的經(jīng)濟(jì)考量。生態(tài)文明上乏善可陳，沒有依托公園建設(shè)來緩解水資源匱乏的生態(tài)綠色可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)新舉措。立法上明顯滯后，沒有相應(yīng)的公園管理法規(guī)保駕護(hù)航。管理使用上責(zé)權(quán)不明，沒有把輔助設(shè)施建設(shè)和日常使用維護(hù)做到細(xì)致周全。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）公園的空間布局和規(guī)劃不合理

按照國家園林城市標(biāo)準(zhǔn)（即萬人擁有綜合公園指數(shù)為0.06），目前三亞市公園綠地?cái)?shù)量及面積均已達(dá)到或超過國家園林城市相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，建成區(qū)綠地率達(dá)41.59%，人均公共綠地面積達(dá)18.96 平方米。其中，海棠區(qū)公園綠地面積44.12萬平方米，人均公園綠地面積6.43 平方米。吉陽區(qū)公園綠地面積618.60 萬平方米，人均公園綠地面積23.02 平方米。天涯區(qū)公園綠地面積190.41 萬平方米，人均公園綠地面積7.68 平方米。崖州區(qū)公園綠地面積18.91 萬平方米，人均公園綠地面積為6.54 平方米，但由于原河西區(qū)等老城區(qū)建筑密集，崖州區(qū)等新區(qū)配套綠地建設(shè)尚待完善等因素，三亞市建成公園綠地分布仍不合理，總體呈現(xiàn)東多西少的情況，全市的公園綠地尚不能滿足500 米的服務(wù)半徑全覆蓋，急需在今后的建設(shè)中，進(jìn)一步增加公園綠地的建設(shè)投入，加強(qiáng)規(guī)劃公園綠地的建設(shè)力度，并合理調(diào)整公園綠地的分布，逐步實(shí)現(xiàn)三亞市300 米見綠、500 米見公園的目標(biāo)，讓公園建設(shè)成果公平共享。

（二）公園管理水平不高，綠道環(huán)境難以保證

由于三亞獨(dú)特的氣候條件，特別是冬季，吸引大量的外來人員，給城市管理特別是公共場所的管理帶來不小的壓力，三亞城區(qū)許多公園作為全天對(duì)外開放的公共場所，在公園內(nèi)健身、運(yùn)動(dòng)、游樂的人流量非常大，尤其是冬季，隨著人流量的增加，垃圾清運(yùn)、公共設(shè)施管理等問題不斷凸顯，加之個(gè)別市民和游客道德意識(shí)不高，隨地吐痰、扔垃圾、踐踏花草、破壞設(shè)施設(shè)備、帶寵物入園、在園內(nèi)水體垂釣、捕撈、戲水的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，公園管理人員對(duì)破壞公園環(huán)境的人員只能勸阻，不能進(jìn)行處罰，加大了公園的管理難度。如何解決公園開放力度加大所帶來的游客安全、環(huán)保衛(wèi)生、管理經(jīng)費(fèi)短缺等問題，特別處理好公園的“公益性”“公共性”與可持續(xù)發(fā)展等問題制約著公園綠道的發(fā)展。

（三）綠道建設(shè)滯后，公園之間缺乏連通

三亞市規(guī)劃建設(shè)六條綠道，長105 公里。綠道不僅可以為市民游客休閑散步提供好的場所，更可以將周邊公園綠地串連起來，提高通達(dá)性，擴(kuò)大公園綠地的服務(wù)范圍，更好地發(fā)揮公園綠地的社會(huì)效益。目前，三亞市六條規(guī)劃綠道中只建成一條——月川生態(tài)綠道，該綠道長7.6 公里，如一條綠色項(xiàng)鏈，將周邊7 個(gè)公園綠地串連起來。其他30 多個(gè)公園由于沒有綠道連通，宛如散落在城市中的一顆顆珍珠，只能供少數(shù)人“欣賞”，沒能通過綠道將各公園“串點(diǎn)成線、連線成片”，做到隨時(shí)可進(jìn)入、可游覽、可參與，實(shí)現(xiàn)從在城市中布局點(diǎn)綴各類公園，轉(zhuǎn)變?yōu)榘讶蛘w建成一座大公園。

（四）重點(diǎn)區(qū)域和重點(diǎn)地段的生態(tài)廊道還沒有提前規(guī)劃和建設(shè)

如環(huán)球郵輪碼頭的鳳凰島應(yīng)建一條與外地連接的綠道，游客下郵輪就可以步行到陽光海岸購物和消費(fèi)，從而帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。還有三座連通河兩岸的步行橋規(guī)劃立項(xiàng)及建設(shè)緩慢。不能很好普惠到市民和游客的福祉，具體三座步行橋分別是：①三亞市臨春河月川步行橋（已立項(xiàng)，但還沒有動(dòng)工建設(shè)）；②三亞市臨春河名花公園步行橋（有方案，但還沒立項(xiàng)）；③三亞市西河兒童公園步行橋（有方案，但還沒立項(xiàng)）。

究其原因：一是缺乏統(tǒng)一規(guī)劃。三亞市至今沒有城市公園建設(shè)專項(xiàng)規(guī)劃，公園建設(shè)主要依領(lǐng)導(dǎo)重視程度而定，由于城市公園建設(shè)的隨意性，導(dǎo)致三亞市公園建設(shè)缺少連續(xù)性和計(jì)劃性。二是城市建設(shè)發(fā)展影響。由于城市建設(shè)發(fā)展，城市區(qū)域不斷擴(kuò)大，老舊城區(qū)缺少公園建設(shè)用地，新建城區(qū)公園建設(shè)滯后，導(dǎo)致公園分布不均。三是撤鎮(zhèn)設(shè)區(qū)影響。2015 年撤鎮(zhèn)設(shè)區(qū)，新增的海棠區(qū)和崖州區(qū)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)變成了城區(qū)，公園綠地明顯偏少，加劇了全市公園分布不均的現(xiàn)狀。四是管理體制機(jī)制制約。三亞市公園管理經(jīng)歷了由市管到屬地管理的轉(zhuǎn)變，由于市、區(qū)兩級(jí)管理體制不順，各區(qū)園林綠化管理人員、技術(shù)力量參差不齊，導(dǎo)致管理水平差異大。五是公園立法相對(duì)滯后。三亞市有立法權(quán)之后，就以白鷺公園為例來進(jìn)行立法，以便保護(hù)公園的合法運(yùn)營，避免人為干擾和破壞，但至今還沒有通過這方面的立法，影響公園建設(shè)和管理。

三、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)三亞公園綠道的路徑

（一）重視規(guī)劃，謀劃先行

要盡快出臺(tái)公園建設(shè)專項(xiàng)規(guī)劃，制定近、中、遠(yuǎn)期公園建設(shè)計(jì)劃，明確目標(biāo)任務(wù)，有步驟、有計(jì)劃地推進(jìn)公園建設(shè)，使公園建設(shè)與城市建設(shè)發(fā)展同步，不斷滿足人民群眾對(duì)美好生活的需要。在空間布局上要結(jié)合各區(qū)和大三亞經(jīng)濟(jì)圈以及城市內(nèi)河湖和人口稠密情況、總部經(jīng)濟(jì)區(qū)等特點(diǎn)合理布置規(guī)劃一批公園綠道。規(guī)劃思路要注意“三個(gè)轉(zhuǎn)變”：一是在生態(tài)空間的建設(shè)上，規(guī)劃思路要在全域公園化的生態(tài)基底中營造城市空間，從而實(shí)現(xiàn)“園中建城、城中有園、城園相融、人城和諧”的公園美麗格局。二是在生活空間的建設(shè)上，規(guī)劃思路要從單純的物質(zhì)空間建造，轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅厝说母兄惺埽幼⒅夭煌挲g段、不同人群對(duì)各種場景的需求，精細(xì)化營造體現(xiàn)人本理念。三是在生產(chǎn)空間的建設(shè)上，規(guī)劃思路要從以廉價(jià)要素吸引企業(yè)，吸引就業(yè)和人才轉(zhuǎn)變?yōu)橐詢?yōu)質(zhì)的生態(tài)環(huán)境、城市生活和公共服務(wù)吸引人才，人才吸引企業(yè)，企業(yè)創(chuàng)造繁榮。

（二）加大建設(shè)力度，補(bǔ)齊短板

要加大公園明顯偏少的海棠、天涯和崖州三個(gè)區(qū)的公園建設(shè)力度，加大資金投入，加快建設(shè)進(jìn)度，盡快補(bǔ)齊短板，讓市民公平共享公園建設(shè)成果。根據(jù)《三亞中心城區(qū)綜合公園綠地規(guī)劃指標(biāo)表2020》的規(guī)劃，爭取在2020 年之前建成月川濕地公園、海坡公園、城市活力公園、南新公園、新區(qū)公園、紅樹林公園（二期）、洲心公園等，實(shí)現(xiàn)“300 米見綠，500 米見園”的要求。要根據(jù)《海南省城鎮(zhèn)園林綠化條例》的規(guī)定，調(diào)整減少的綠地需采取等量置換補(bǔ)償?shù)姆绞竭M(jìn)行補(bǔ)足，以保證城市綠地總量不變。遠(yuǎn)離市區(qū)的崖州、海棠等區(qū)的公園要突出郊野公園的特色，

（三）理順市區(qū)關(guān)系，形成合力

要注重把公園綠道的管理權(quán)下沉到各區(qū)，讓各區(qū)發(fā)揮屬地責(zé)任和主人翁意識(shí)，人民公園人民管，管好公園為人民。同時(shí)學(xué)習(xí)借鑒天津市濱海新區(qū)和上海市黃浦江兩岸等其他城市好的經(jīng)驗(yàn)做法，理順好市級(jí)職能部門在公園建設(shè)與區(qū)級(jí)在公園管理之間的關(guān)系，創(chuàng)新管理體制機(jī)制，形成工作合力，共同推進(jìn)三亞市公園建設(shè)管理上新臺(tái)階。針對(duì)目前三亞市公園管理存在的問題，建議在健全公園安全防控體系的基礎(chǔ)上，繼續(xù)深入推進(jìn)公園、社區(qū)、志愿者“三位一體”，以及公安、城管兩部門聯(lián)動(dòng)的“3+2”的管理模式，日常管理由“園林式管理”向“屬地化管理”“社會(huì)化管理”轉(zhuǎn)型；完善與公園開放模式、協(xié)同管理機(jī)制相對(duì)應(yīng)的制度規(guī)范，鼓勵(lì)市民廣泛參與管理，形成“政府法治、社會(huì)共治、游客自治”的管理新局面。

（四）建設(shè)高品質(zhì)公園，助力自貿(mào)區(qū)（港）建設(shè)

自貿(mào)區(qū)（港）建設(shè)需要有一個(gè)好的城市環(huán)境（包括硬件和軟件兩方面）。公園建設(shè)上不僅要追求數(shù)量、更要追求質(zhì)量，要建設(shè)和改造一批高品質(zhì)的城市公園，創(chuàng)造好的城市環(huán)境，助力自貿(mào)區(qū)（港）建設(shè)。根據(jù)三亞市的熱帶氣候特點(diǎn)并結(jié)合海南文化特色，突出公園的開放性、公益性、實(shí)用性、文化性等進(jìn)行建設(shè)，努力打造一批具有濃郁地方特色、人文地理藝術(shù)品質(zhì)的公園，使人與自然和諧相融。讓人們留戀往返、心曠神怡。如在離中央總部經(jīng)濟(jì)商務(wù)圈較近的東岸濕地公園、月川中軸帶狀公園、豐隆生態(tài)公園等區(qū)域，建議注重“四個(gè)結(jié)合”：一是結(jié)合河流水系及公園綠地等要素布局多種公共文化設(shè)施，包含健康設(shè)施、市民文體設(shè)施和展覽體驗(yàn)設(shè)施等，為市民提供多元文化體驗(yàn)；二是結(jié)合綠道、城市公園等開敞空間植入亭樓閣榭、大型雕塑等文化“大符號(hào)”；三是結(jié)合小游園、微綠地等街頭空間植入景觀小品、微型雕塑等文化“小符號(hào)”；四是結(jié)合特色文化和公園景觀，打造全年性節(jié)慶活動(dòng)，豐富市民生活，傳播三亞文化特色等。

（五）加快綠道建設(shè)，連通公園綠地

加快推進(jìn)其他五條規(guī)劃綠道（這五條綠道是“中規(guī)院”規(guī)劃設(shè)計(jì)的，它具有前瞻性和適合三亞空間布局，必須付諸實(shí)施），以及2018 年新增的三亞河、臨春河三條濱水綠道的建設(shè)（這三條綠道分別是：臨春河?xùn)|側(cè)（下洋田至美麗之冠段）濱水生態(tài)綠道；西河鳳凰水城段濱水生態(tài)綠道；西河西側(cè)（紅樹林公園至金雞嶺橋頭公園）生態(tài)綠道）。這三條綠道都有方案并做好了前期拆遷征地工作，將三亞市公園綠地串聯(lián)起來，擴(kuò)大公園綠地的服務(wù)范圍，更好地發(fā)揮公園綠地的社會(huì)效益。

（六）加快公園立法的速度，以適應(yīng)自貿(mào)區(qū)（港）建設(shè)的需求

市人大常委會(huì)要把公園立法提上議事議程，加快立法進(jìn)度，盡早出臺(tái)《三亞公園管理?xiàng)l例》。要科學(xué)立法，圍繞居民多層次需求，在規(guī)劃管理、用地保護(hù)、配套設(shè)施管理、游園行為約束等方面科學(xué)設(shè)置法條，倡導(dǎo)建設(shè)特色主題公園。要民主立法，通過論證、聽證等方式征求專家和公眾的意見，切實(shí)增強(qiáng)城市公園綠道建設(shè)頂層設(shè)計(jì)的科學(xué)性、前瞻性和可操作性；要以立法理順機(jī)制，以立法規(guī)范管理，以立法優(yōu)化服務(wù)，重點(diǎn)在理順體制、強(qiáng)化責(zé)任、規(guī)范管理上下功夫，變無序?yàn)橛行颍內(nèi)酥螢榉ㄖ危苿?dòng)城市公園綠道建設(shè)納入法制化軌道，助推三亞市生態(tài)文明示范區(qū)建設(shè)，為全省生態(tài)文明建設(shè)樹立標(biāo)桿。