模式與策略：大型體育場館公共服務多主體協同治理研究

常洪彬，陸亨伯

(1.浙江紡織服裝職業技術學院，浙江 寧波 315211，2.寧波大學 體育學院，浙江 寧波 315211)

0 前 言

2019年9月，國務院辦公廳正式印發了《體育強國建設綱要》，標志著我國體育事業進入了全新的發展期。《體育強國建設綱要》提出了“完善全民健身公共服務體系”、“統籌建設全民健身場地設施”等重要戰略目標。并且要求繼續完善公共體育設施免費或低收費開放政策，有序促進各類體育場地設施向社會開放[1]。而大型體育場館作為極其重要的體育場地設施資源，肩負著我國體育公共服務供給的重要使命。然而，當前大型體育場館公共服務存在諸多問題，不能滿足我國體育強國建設的要求。本研究以此為切入點，基于協同治理理論，通過對大型體育場館公共服務供給問題分析，嘗試構建大型體育場館公共服務協同治理模式與協同治理策略，以改善大型體育場館公共服務供給問題，助力體育強國建設目標的實現。

1 研究方法

1.1 文獻資料法

通過國內外期刊數據庫查詢有關大型體育場館公共服務、大型體育場館治理模式、協同治理理論的相關文獻，并閱讀相關專著與文件，搜集整理有關資料，為本研究提供理論支持。

1.2 專家訪談法

通過線上線下的方式訪談了大型體育場館運營的相關負責人、有關政府工作人員、相關研究領域專家，搜集專家的相關意見并匯總整理。

1.3 實地調查法

根據需要，對寧波市體育中心、浙江黃龍體育中心等場館進行實地考察，調查當前我國大型體育場館公共服務供給狀況與相關場館的治理策略，為本研究治理模式及策略的提出提供依據。

2 大型體育場館公共服務供給難題及原因剖析

2.1 場館的定位和經營目標不清晰

定位與目標決定著場館的發展方向。體育場館的定位包含運營定位和服務定位,場館運營定位又分為自營與合作經營兩種模式。目前我國大多數體育場館采用的是自營運營模式，但自營運營模式束縛了場館公共服務更好地提供。隨著PPP模式在我國的興起，合作經營也成為大型體育場館運營的一種選擇。合作經營主要是由政府主導，社會參與，共同營館的方式，目前服務外包的形式較為普遍[2]。此外，當前多數大型體育場館的服務定位也不清晰。當下大型體育場館提供的公共服務以“開門大吉”式的免費開放，缺乏有組織、有品牌的公共服務，在專家訪談中，了解到大型體育場館以提供哪類公共服務為主的認知模糊，部分場館每年舉辦賽事與體育活動不到10場。因此，大型體育場館以體育賽事、文藝演出等品牌服務為主，以突顯大型體育場館的功能價值。

同時，場館的經營目標較模糊。在調查中，絕大多數場館在簽訂的經營合同中一般有社會效益的相應條款，要求場館履行相應的社會責任。江蘇省體育局某副局長在大型體育場館提供公共服務應履行社會責任的問題上認為，體育場館的運營與管理，應注重整個城市的發展，應與城市整體協同，以社會效益帶動經濟效益。但在運營現實中，場館經營目標缺乏頂層設計，缺乏場館多業態融合，缺乏社會效益與經濟效益的均衡。因此，這種經營目標的定位，沒有充分利用多方面資源。

2.2 場館服務提供主體單一，缺乏項目合作

首先，場館影響其市場化運營的自身因素主要是場館主體與功能單一。目前，國內大多數場館是為承擔大型賽事而建的，因此，賽后除了承辦大型文體活動外，難以承辦其他各種活動，服務項目也較少。由于我國的大型體育場館大多歸屬政府部門，政府部門作為場館的建設者兼公共服務的提供者，其對于場館的市場化運營手段不多，給場館進行社會合作造成障礙，導致提供主體的單一，影響著場館的市場化進程。

通過實地調查與走訪，發現絕大部分場館經營管理者對于大型活動的開展缺乏足夠的熱情，主要采用場地、物業出租式的服務或是“守株待兔”式的項目合作，缺乏主動與專業公司合作舉辦大型賽事和活動，導致了場館每年舉辦的大型活動次數嚴重偏少，進而影響大型體育場館公共服務高品質的提供，無法滿足群眾參與活動以及觀賞活動的需求。例如，寧波北侖體藝中心最主要的賽事就是女排大獎賽，其他的大型賽事以及演藝活動的舉辦次數嚴重不足。

2.3 場館體制障礙，合作共享意識淡薄

我國大多數體育場館均具有事業單位性質，事業單位性質制約著場館運營者主動與社會專業公司合作的意愿。經調查，大多數場館負責人認為，行政干預過多是場館市場化運營的主要體制性障礙之一。場館開展或引進新的項目，均需要請示上級行政部門[3]。體育場館事業屬性的體制依賴嚴重，“等、靠、要”成為場館生存與發展的慣性，事業單位的績效改革難以發揮員工的主動性與積極性，場館實施績效工資制度后，依然存在著“制度內平均主義”。同時導致場館經營者缺乏與社會組織合作的動力，在專家訪談中也了解到，大部分場館管理者都認識到合作共享的必要性，但由于體制原因，事業單位績效考核的限制，導致場館與專業公司合作難以實現。此外，場館經營者的“合作與共享”意識淡薄，依賴自主經營，在各種經營工作中完全依靠自己的力量解決問題，缺乏外力的借助，難以實現雙贏。

2.4 場館服務標準缺乏，合同制定缺乏依據

標準既是場館公共服務的要求，又是與社會組織合作的依據。當下，我國大型體育場館公共服務標準的缺乏，導致各個場館提供的公共服務質量參差不齊。場館公共服務標準的制定，可以參考評價體系，二者相輔相成，并嚴格執行，經專家訪談認為，目前大型體育場館應依據場館評價體系制訂大型體育場館公共服務的專項標準，如制定百姓受益人數、體育賽事及體育活動的數量與質量的詳細標準，這樣有利于政府購買服務，也有利于合同制定的規范。

服務標準的缺乏，直接導致服務主體與服務方式的單一。場館為消費者提供多元化的服務，滿足他們的個性化消費需求，必須與社會多元主體合作，共同提供豐富多樣的公共服務，同時，服務方式缺乏多元化，導致場館的顧客群體較為單一，潛在的顧客群體規模較小，能提供的產品附加值不高，這些在一定程度上都制約了大型體育場館的運營效益。

3 大型體育場館公共服務協同治理模式的構建

3.1 創新場館公共服務協同治理的理念

基于我國公共體育場館的現狀與存在問題，結合國家治理現代化的發展趨勢，構建“政府主導、公益導向、多方共建、多元營館”的總體指導思想[4]。具體如表1。

表1 公共服務協同治理的理念

3.2 遵循場館公共服務協同治理的原則

確立指導思想后，還應遵循“公正公開、合作共享、改革創新、依法治理”的基本原則，以項目合作為基礎，以合同承包、特許經營為手段，以購買服務為導向，努力提升場館公共服務的數量與品質，打造類似“小政府大社會”的場館運營模式。首先，“公開公正”是指項目合作招投標過程要做到公開透明，公正公平，例如在招標前召開新聞發布會或者通氣會，保證由媒體或第三方進行見證、監督，向全社會進行展示，評標中可組織專家領導小組，綜合考量客觀評價，公示階段要設立期限，出現問題及時溝通解決；其次，“合作共享”是指多元主體協同治理大型體育場館時應相互幫助，資源共享，資訊互通，即時互動，例如體育場館可利用相關培訓服務集聚人氣，吸引人群，為場館周邊商業中心提供人流量，此外還可開展各種優惠活動，使雙方形成互動；第三，“改革創新”是指治理過程要與時俱進，具備創新精神；最后，“依法治理”是指場館運營過程中，要遵紀守法，依法治理。

3.3 調整場館公共服務協同治理的組織架構

組織架構是指大型體育場館運營主體的組織結構與部門設置，分為宏觀組織架構與內部的組織架構。首先，宏觀方面，大型體育場館治理需要組織保障。可成立專門的組織協調機構，例如，國家體育場“鳥巢”運營協調領導小組，由北京市主管領導牽頭，相關部門主要領導為成員，決策協調場館運營的重大問題。其次，場館按照“政府主導、社會參與、企業運作”的要求調整內部組織架構，充分利用奧運場館遺產，打造鳥巢旅游新亮點，引進頂級賽事演出活動，創辦青少年公益賽事，培育鳥巢自主品牌項目，打造全新商業產業鏈，探索場館多元化經營，實現了鳥巢賽后的可持續發展。內部組織架構調整，應體現“多元營館”的要求，強化市場開發與尋求合作的組織部門的職能，側重市場開發與合作部門的建設，吸引人才，由內到外提升體育場館運營水平。

3.4 選擇場館公共服務協同治理的供給方式

公共服務提供方式主要有合作經營、聯合經營、委托經營、外包經營、合資經營等。大型場館應明確定位，選擇合適的經營方式[5]，具體合作方式見表2。

表2 公共服務協同治理供給方式

3.5 建立場館公共服務協同治理的運作機制

首先要制定各類公共服務的標準，標準既是政府購買服務的依據，又是社會企業生產公共服務的依據。其次，應構建項目合作的運作機制。第一，建立場館公共服務項目庫，構建與社會機構合作的遴選機制；第二，建立準入與退出機制；第三，規范合同治理機制；第四，建立激勵與約束機制，對于圓滿完成合同規定標準的項目，委托方給予額外的獎勵，相反給予相應的懲罰，甚至終止合同，并限制下一輪的準入。

4 大型體育場館公共服務協同治理的策略

4.1 因地制宜，選擇特色治理模式

大型體育場館分布在不同的地區，不同地區的經濟發展水平與體育場館運營歷史均有不同，因此，在選擇運營治理模式時，要結合當地的實際情況。其一，當地政府主要領導對政府治理及服務型政府理解程度。大型體育場館治理離不開政府的支持與協助，政府的態度是基本前提，政府理念應與時俱進，敢于嘗試；其二，當地政府的財政狀況。財政支持是政府運營大型體育場館的一個重要推手，財政狀況良好意味著政府在治理運營體育場館時可以擁有更多更好的選擇，也可以收到更好的治理效益；其三，當地政府創新驅動機制與能力。PPP模式在我國本身就是一種新興的場館治理模式，各地區根據本地區的實際情況，也在進行探索與嘗試，因此，當地政府能否邁出創新嘗試的一步就很關鍵，政府是否具備創新的能力，也將決定著大型體育場館運營成功與否。

4.2 場館規劃、建設與運營一體化

實行場館規劃、建設與運營一體化。在規劃建設時就確定其運營模式和運營主體，形成規劃建設的多方協調機制，使場館規劃建設的建設方、投資方以及未來的運營方始終參與全過程。同時各方代表對體育場館的竣工驗收進行評估，避免“交鑰匙工程”。

我國體育場館多為承辦各類體育賽事而建，在場館功能設計上，較多考慮的是滿足各項競賽功能的需要。但對場館賽后利用以及其他配套服務功能考慮較少，特別是北京奧運會后，國家鼓勵體育服務領域引入市場機制，進行市場化經營，市場化成為未來大型體育場館運營的重要方向之一。在國家政策的助推下，目前，我國已有大型體育場館進行市場化運營的成功案例。

4.3 打造強而精的核心經營管理團隊

場館的經營人才缺乏是制約場館市場化運營的又一重要因素。大型體育場館需要與社會專業公司合作來提供高質量服務項目，這要求引進和培養懂體育、善管理、會經營、懂法律的復合型管理人才，打造場館運營的核心團隊。但是，我國體育產業仍處于起步階段，專業的體育人才缺乏。因此，大型體育場館人才引進可采用“引進+再培養”的模式，打造職業經理人。場館吸納體育管理、體育產業、公共管理等相關專業人才，利用他們的專業知識，輔以場館管理實操培訓，逐步將他們培養成為集理論與實踐能力于一身的“管理超人”，從而打造出強而精的核心團隊。

4.4 吸引社會主體介入，選擇合適的合作主體

首先，要提高社會主體參與體育場館治理的必要性的認識，要意識到，缺乏政府的支持，很難發揮社會組織的全部力量。其次，鼓勵社會主體介入體育場館的治理。在政府支持的前提下，相關部門可以通過公開招標的方式，面向社會招募專業的運營團隊，還可以采用項目合作的形式，吸引專業公司經營體育場館。但是，選擇合適合作主體的前提是有主體可選，因此，面向社會公開尋求合作時，應適當調整準入門檻，例如門檻太高，標準嚴，會錯失一些潛在的優質合作方。具體解決方法可以是，降低準入門檻，廣撒網，盡量尋找到多家合適的社會力量，在正式選擇定制合同過程中，再進行二次選擇，除去考察社會組織的專業程度與業務水平外，還應注重考察其能否承擔更多的社會責任，能否創造社會效益等，經過多種監測才可以選出最佳合作主體。第三，制定合作主體的準入標準。最后，規范合作主體的遴選的全過程。

除此以外，政府部門還應善于培育合作主體。通過已經開展合作的社會組織，根據其表現以及治理成效，進行適當宣傳，為潛在的合作主體提供學習的案例與榜樣。政府相關管理部門還可以到有合作意向的社會組織中去調研、考察與指導，從政策方針方面進行引導，從合同制定層面進行闡釋說明，打消社會組織或個人對于成為治理主體的顧慮，為其進行下一輪合作投標鋪平道路。

4.5 打造“智慧場館”，建立場館聯盟

基于智慧城市的背景，構建體育場館“互聯網+”大數據平臺，打造“智慧場館”，建議成立區域性體育場館聯盟；利用大數據云計算、手機APP、微信、微博等多種媒介，提高現有國內外體育文化資源的利用程度；通過多元主體協同治理的機制運作，實現場館的人才、管理、賽事資源的共享；通過各類體育文化資源的整合，實現場館服務的多元化、標準化與高效化。目前手機應用市場已經可以下載到部分場館APP，主要提供場地預定、器材租賃、演出訂票等相關服務。其次，建立場館聯盟。建立聯盟的主要目的是資訊互通與資源共享，初期可建立省一級大型體育場館的聯合體，制定章程與服務標準，聯盟內的場館應加強溝通交流、信息共享，例如舉辦大型活動，可以多地聯合、場館共用等。可以使各場館進一步完善公共服務提供方式，滿足人民群眾的訴求。

4.6 完善相關扶持政策，加強“政社企”多主體聯動

大型體育場館協同治理應堅持“政府支持，社會參與，企業運作”的模式，首先，在建設體育場館之前，政府主管部門，應與專業體育場館運營公司及時溝通與交流，為其提供相關溝通便利，允許專業人參與到體育場館的建設規劃的制定中來。其次，由于我國大型體育場館大多是由政府財政撥款建設，因此政府部門很難將經營權完全交由社會組織，但是，公共部門可以引導社會組織參與體育場館的治理，可采用招投標的方式，吸引專業運營管理公司參加投標，并制定場館購買服務、合作融資、混合制經濟等專項扶持政策。第三，要更新理念，“以體為本，多元經營”是當代大型體育場館運營管理應有的理念之一，政府公共部門應及時意識到這一問題，針對體育場館存在的體制機制問題，要加大改革力度，及時為場館治理清除障礙。第四，政府相關管理部門，應按照多元主體利益共享的原則，在制定合同時要注意協調各方關系，用相關政策將各方凝聚到一起，以實現“共贏”。最后，根據多元主體在大型體育場館治理過程中的表現，政府部門應設立相關獎懲規則，看其是否達成治理目標，履行好相關職責，建立問責制。例如，設立每年完成10萬人次的公共服務提供的指標，年末進行總結與驗收，如可以完成任務甚至超額完成任務，則予以嘉獎，合同續簽時享受一定優惠政策，如不能完成任務指標，則應予以一定懲罰。

5 結束語

我國大型體育場館公共服務供給還存在著較多問題。要解決這些問題應創新大型體育場館公共服務供給模式。研究以協同治理論為基礎，從理念、原則、組織架構、供給方式、運作機制五個方面構建了大型體育場館公共服務協同治理模式的構建。并提出大型體育場館公共服務協同治理的策略：因地制宜，選擇特色治理模式；場館規劃、建設與運營一體化；打造強而精的核心經營管理團隊；吸引社會主體介入，選擇合適的合作主體；打造“智慧場館”，建立場館聯盟；完善相關扶持政策，加強“政社企”多主體聯動。