“成本—收益”視角下對監察對象有效監察的問題研究

劉思涵 常保國

自2016年1月，習近平總書記在十八屆中央紀委六次全會上提出：健全國家監察組織架構，形成全面覆蓋國家機關及其公務員的國家監察體系，到2018年3月20日通過《中華人民共和國監察法》(以下簡稱《監察法》)，國家監察制度改革的全貌已浮出水面，逐漸構建出具有中國特色國家監察體制，使監委獨立于政府行政序列，形成“一府兩院一委”的國家基本權力架構。這既在法治化的前提下加強了對公權力監督的獨立性、專業性和系統性，又解決了原先監察范圍窄、反腐力量散、處置方式亂等諸多問題。在監察體制改革之前，我國對公權力的監督主要有紀委對黨員干部的監督、行政監察機關對公務人員的監督以及檢察院對公務人員貪污、瀆職等行為監督。但是，這三種方式的監督范圍狹窄、監督力量分散，腐敗治理效果不佳，難以應對當前我國嚴峻的腐敗形勢。在黨中央的全面領導下，我國大力推進國家監察體制改革，組建專職反腐敗機構，將行政監察部門、紀委和檢察院等部門的反腐力量和資源整合集中，形成合力，構建了由黨統一領導、全面覆蓋、集中統一、權威高效的監督體系，通過一級抓一級、層層抓落實的方式，在權力監督模式下的各級專業反腐敗機構，成為反腐敗的主體。

一、問題的提出

《監察法》頒布實施后，“監察全覆蓋”成為此次監察體制改革的關鍵詞。《監察法》在第1條中就明確指出：加強對所有行使公權力的公職人員的監督，實現國家監察全面覆蓋。第3條和第15條規定了監察對象的范圍，在第3條中規定：各級監察委員會是行使國家監察職能的專責機關，依照本法對所有行使公權力的公職人員(以下稱公職人員)進行監察，調查職務違法和職務犯罪，開展廉政建設和反腐敗工作，維護憲法和法律的尊嚴。在第15條中規定的六類監察對象可看作是對第3條中“行使公權力的公職人員”的具體表述。(1)(一)中國共產黨機關、人民代表大會及其常務委員會機關、人民政府、監察委員會、人民法院、人民檢察院、中國人民政治協商會議各級委員會機關、民主黨派機關和工商業聯合會機關的公務員，以及參照《中華人民共和國公務員法》管理的人員；(二)法律、法規授權或者受國家機關依法委托管理公共事務的組織中從事公務的人員；(三)國有企業管理人員；(四)公辦的教育、科研、文化、醫療衛生、體育等單位中從事管理的人員；(五)基層群眾性自治組織中從事管理的人員；(六)其他依法履行公職的人員。但是因法條規定間位階不清、相關用語內涵不明，導致在實踐中監察機關難以有效認定監察對象，嚴重影響了監察工作的正常開展，也阻礙了立法目標的實現，《監察法》實踐中出現的困境，主要是因為對監察對象的范圍監管雙方缺少共同的認知。鑒于此，筆者對監察權的形式進行了邏輯論證，并提出以“人”的職務與職位和“錢”的出資與管制四個要件，劃分監察對象的不同類型，初步提供了較為規范性的制度供給，并提出對監察對象“沒有行為不監管，凡有資金必監管”的判定標準。(2)詳見常保國、劉思涵：“《監察法》中監察對象范圍的認定標準”，載《人民論壇·學術前沿》2019年第7期，第64～67頁。

從學理層面的分析，僅是提供了監察機關對監察對象范圍確定的理論依據，提升了監察部門的權威性，確保了監察全覆蓋的程序正義。但在實踐中不可忽略的是，將監察對象的范圍擴大至廣義上行使公權力的人員，會使監察成本上升，造成監察力量的彌散。據統計，全國各級檢察院反貪系統人員轉隸至監委后，紀檢監察機關的人員只增加了10%，而工作對象卻增加200%以上，北京、四川等地甚至增長了三到四倍。(3)參見石艷紅：“‘全覆蓋’不是‘啥都管’”，載《中國紀檢監察》2018第14期，第52～53頁。.同時，隨之十八大后的強力反腐，職務犯罪案件和司法判刑的數量都呈逐年上升態勢。(4)參見過勇：“‘十八大’以來我國紀檢監察機關的改革路徑及成效分析”，載《廉政文化研究》2018第6期，第91頁。換言之，反腐敗所投入的社會成本也隨之逐年攀升。特別是國家在反腐斗爭進入“深水區”后，從之前對巨大腐敗存量的粗放式打擊和“應激式”反腐模式，轉變到目前對于特定、專業領域的精準監察和“靶向治療”(5)辛士紅：“以‘靶向治療’思維精準正風反腐”，載《解放軍報》2019年2月14日。，在這個轉變的背后，最大挑戰是如何在控制監察成本和精確打擊腐敗之間尋求到有機的平衡。所以，在確定監察對象范圍確定的問題上，找出監察對象的被監察邏輯依據不難，難的是如何確立所謂的“關鍵少數”？如何將監督力量集中在真正該監督、需要監督的領域？從而在真實世界中能夠有效的提升社會總收益。需要強調的是，任何事情都有成本，反腐也不能例外，反腐斗爭的監督、調查、處置的各環節都要投入大量經濟和時間成本，這些成本放棄的代價是國家把這些資金、時間特別是人力投入到其他行為中的最大產出，所以只有將監督具體的環境和背景等約束條件綜合考量后，所得出的結論才可能逼近準確的權責劃分。而在實踐中，確立監察對象范圍的問題上，關鍵在于如何衡量監察行為的邊際成本(效用)？如果監察的邊際成本不能確立，監察的有效性就無法保證，應該認識到監察不能也不應追求行為的最大化，而是要使社會損失的最小化，對某一專業單位的監察，不僅會消耗監察人員的精力并導致監察時效性的不足，(6)在訪談中，監察人員表示在面對醫院、國企、科研機構等特定監察對象所處的專業領域時，前期要花大把時間和精力投入到該領域的學習中，且掌握的內容不一定符合實際。也是對資源的另一種損失。在這種情況下，如果不分主次、輕重地“眉毛胡子一把抓”，就可能誰也抓不住、管不好。

二、有效監察的必要性

在反腐敗斗爭壓倒性態勢已經形成的同時，也不難看出，監督的力量來源主要是自上而下的壓力傳導，這種單向傳導最突出的問題就是要付出高昂監督邊際成本，監督主體的單一性致使無法使用多種監督方式進行精準監察，造成用“高射炮打蚊子”的兩難處境；因此，在實踐中對監察對象的確定要把“有效監察”作為第一要務。換言之，雖然從理論上應監察所有行使公權力的公職人員，但現實不得不選擇重點監察對象，并加以“區別對待”。

導致無法進行“有效監察”最關鍵的原因，是大多數人在觀念上無法將監察主體和被監察對象視為一個整體進行分析，長期存在斗爭思維和所謂“講政治”的幌子，在根本上認為監察的主體和對象是此消彼長的關系，導致不能也不愿對監察成本進行有效的測量，使監察成本無限加大，自然就難以實現有效監察。在已有關于監督成本的研究中，總站在被監督對象的“不敢腐”角度，通過對腐敗付出的成本、腐敗程度及腐敗所產生的收益三者之間的關系進行分析，得出腐敗效益高，違法成本低是導致我國腐敗問題不斷滋生的重要因素；所以要通過提高腐敗成本(加大監督的力度和制度的約束力)的方式，從而降低監察對象的腐敗收益，同時得出其成本上升、收益下降，反腐敗成本也就隨之下降的結論。(7)參見曾凱：“腐敗與反腐敗的收益成本博弈及對策研究”，載《理論導刊》2006年第9期，第14～16頁；閆海燕：“腐敗與反腐敗的成本效益分析”，載《社科縱橫》2011年第1期，第73～75頁；李景華：“腐敗成本與反腐敗效益分析”，載《魯東大學學報(哲學社會科版)》2016第3期，第68～73頁。這種分析的最大問題是僅僅站在監察對象單向的角度分析問題，認為只要監察機關加大處罰力度，就能使腐敗行為變少從而降低監察的成本，這既無法達到不敢與不能、不想之間的有機銜接，更無法做到“有效監察”的立法初衷。而如果從社會總成本和總收益的角度考量，將監察人員和監察對象相統一，遵行兩弊相權取其輕的原則，就能實現所謂“最少數人的最小不幸”(8)[英]卡爾·波普爾：《開放社會及其敵人》，中國社會科學出版社1999年版，第67頁。，也能發揮監察權對社會資源進行優化配置的作用，并隨之降低社會總體的交易費用。

僅以《監察法》中對國有企業的監察對象為例，在15條第3款中規定“國有企業管理人員”屬監察對象范圍，(9)在《監察法釋義》中列舉了一系列按照職務和身份屬性界定的監察范圍，包括：設董事會的企業中由國有股權代表出任的董事長、副董事長、董事，總經理、副總經理，黨委書記、副書記、紀委書記，工會主席等；未設董事會的企業的總經理(總裁)、副總經理(副總裁)，黨委書記、副書記、紀委書記，工會主席等。此外，對國有資產負有經營管理責任的國有企業中層和基層管理人員，包括部門經理、部門副經理、總監、副總監、車間負責人等；在管理、監督國有財產等重要崗位上工作的人員，包括會計、出納人員等；國有企業所屬事業單位領導人員，國有資本參股企業和金融機構中對國有資產負有經營管理責任的人員，也應當理解為國有企業管理人員的范疇，涉嫌職務違法和職務犯罪的，監察機關可以依法調查。參見中央紀律檢查委員會、中華人民共和國國家監察委員會法規室編：《〈中華人民共和國監察法〉釋義》，中國方正出版社2018年版，第111～112頁。在現有法律下對“國有企業”的界定具體如下表所示(表一)：

表一 有關“國有企業”的現有規范界定

由此可見，在對“國有企業”進行界定時，目前各法條中是以企業中是否具有國資進行判定標準。此外，《監察法》第15條中將“管理、從事管理”作為認定監察對象的重要依據，按《管轄規定》對從領導、組織、監督、管理四個方面界定了《監察法》中管理的含義。國有出資企業中從事這四項職責的人員或在管理崗位上，或被臨時指定從事某項管理事務，即管理職位和管理職責兩種情形，不論國有獨資、控股或參股企業，從事管理的情形大致相同。因此，對《監察法》15條第3款監察對象范圍，按照法理分析應該遵守是否對國資負有保值增值責任的標準進行判定。具體監察對象見下表(表二)：

表二 “國有企業”類監察對象范圍

在實踐中，國企管理人員不僅有上級委派、任命的人員，還有大量的社會化招聘人員，如某東部沿海城市就國企的監察對象范圍、職位列出明細，對市屬國有企業重要崗位管理人員進行統一管理，延伸到三級企業。其中納入監察對象的包括：書記、董事2119人，總經理、副總經理1561人，其他的高管人員278人；工會主席有385，職能部門的正、副職有7068人；會計出納3193人；總計15550人。如按法理分析就需要對其全部監察，而這僅僅是《監察法》中第15條第3款一項的規定，在監察機關面對其余的幾項中，如對公辦科教文衛體等單位中從事管理的人員、基層群眾性自治組織等龐大的監察對象群體時，更要需要付出巨大的成本。因此需要根據不同的監督對象進行有效歸類，并使用差異化的監察方式對其進行有效監察，從而降低監察成本，提升監察的邊際收益。

三、監察的邊際收益

需要注意的是，監察的邊際成本和監察的邊際收益二者呈負相關關系，成本越高收益越小，所以在實踐中，想要達到有效監察的目標，就要將成本控制在一個有效的區間，根據不同的監察對象選擇不同監察主體和方式。其中有三個變量可以作為選擇不同監督方式的依據：監察的成本(C)、腐敗產生的損失(L)、腐敗的概率(P)。其中監察可分為在監督、調查、處置三個環節，所需的人、財、物力，分設為C1C2C3(在此為討論方便，僅在監察成本項中考慮監督的成本，下文計為：C)。產生的損失可分為經濟、人力和公信力三種損失，設為L1L2L3；損失項中經濟和人力資本的損失較容易理解，公信力損失是指腐敗行為對政府(黨)造成“負外部性”的行為。同時，腐敗的概率(P)和監督的難易程度呈正相關關系，總的來說被監督行業的技術專業性越強、監察對象的自由裁量權越大，監督的難度升高，腐敗的概率也就越大；反之，則腐敗的概率越小。

由此可得出監察邊際成本的計算公式：當C≤L×P的時候，監察所帶來的收益大于(等于)監察付出的成本，可以提升社會總收益，降低社會總成本，(10)之所以在監督收益在等于監督成本時，仍然能搞提升社會總收益；是考慮到政權公信力所占高權重的事實。因此在這種情況下監察機關應該對監察對象進行監督。反之，當C>L×P的時候，監察付出的成本大于監察所帶來的收益，就應該引入其他的監察方式，監察機關需要讓渡出一部分監察功能給其他的監督主體，使監察的成本降低，讓邊際成本恢復到小于(等于)邊際收益的狀態中，從而提升監察的邊際效用，以求達到有效監察，降低社會總成本。

根據監察的邊際成本計算原理，進一步可將不同監察的對象，分為事前、事后及事中的共同監督三種方式，以及依據監督主體的身份分為同體監督和異體監督。事前監督是在行政管理機構進行行政決策、開展行政行為之前進行監督，事中監督是指在行政管理機構決策與執行過程中所進行的監督，事后監督是指行政決策、行為作出之后，對相關監督主體進行的監督活動。區別在于：事前監管要求監督標準一致性、可行性并適用于一個行業內、特定職位中所有的參與者；而事后監督要求舉證，證明致害者(監管對象)和受害者(可能是人、財、物)之間存在一定的因果聯系，所以并不涉及到行業內、職位上其他參與活動的人。

當前，在事前異體監督中，主要包括合規性和準入性監督，如對國企、醫院、學校等公共資產和公共事務行業的合規性審查，對醫生、教師及其他專業人員行業準入資格的發放。而事中監督通常采用同體的內部監督，對監督行業、具體單位的運營情況和人事關系都比較了解，并且行政科層組織完善，只需要監督部門各司其職進行監督活動即可，因此監督成本較低，不需要投入額外的時間、財物和人力。但如果事前的合規性監管總能有效的監督，那么腐敗就不會發生，系統要素也不會出錯，而事實是“那些提倡在危機發生前加強監管的事前監管支持者，會遭遇到行業與公眾間強大的政治力量干擾。既得利益特殊集團會反對針對風險的過度約束，公眾既缺乏手段也沒有利益激勵與他們競爭?！?11)[美]伊曼·安納布塔維、斯蒂文·施瓦茨：“事后監管：法律如何應對金融市場失靈”，許多奇、桂儷寧譯，載《交大法學》2016年第1期，第123～161頁。因此，這種看似低成本的加強事前監管的監察方式，實則是對監督資源的巨大消耗；同時，由于事中異體監督的缺位，使腐敗行為不僅對經濟造成嚴重的損失，對政治生態也造成巨大的負外部性影響；而在事后監管中，由于雙方的信息不對稱，不易證明監察對象和腐敗行為之間的因果關系，需要花費極大的交易費用進行調查取證，監察機關為達到懲處犯罪的目標，往往不得不在證據不全面或僅有單方口供的情形下，對犯罪嫌疑人定罪，不僅不利法治化發展的進程，同樣還要付出極大的成本。

《監察法》立法的初衷，就是為打破同體監督的局限性，擴大監察權的影響范圍，通過巡查、派駐等多種監督方式讓監察機關介入事中異體監督，降低事后監督的成本。因此，當公權力異化所造成的經濟損失和政治影響范圍，超過了監察機關監督所需的成本時，就需要采用事中監督得方式，將行使公權力的公職人員納入監察對象范圍，如對單位中一把手，對管理、監督國有財產且專業性較強等重要崗位的從業人員，監察機關需要介入進行事中監督。同時，因為普通民眾和監察對象之間的地位差距，掌握的信息也存在巨大懸殊，不易感知到監察對象的異化，所以應對這類重點監察對象采用嚴格責任制的原則進行監察，也就是不考慮他們在行使公權力中是否有“注意”行為，只要監察機關能夠證明監察對象與腐敗之間存在因果關系，就可以進行處置。如對于重要崗位的管理人員利用影響力腐敗，雖然自身可能沒有參與受賄，但是“身邊人”利用與其之間的特殊關系貪贓枉法，那么應該按照嚴格責任制的原則，作為主要責任人的管理者也需要被處置。同時，在全面從嚴治黨的視闕下，監察對象所在單位的黨委負責人和同體監察部門也需要負相應的連帶責任。

而當公權力異化所造成的經濟損失和政治影響范圍，不能覆蓋監督所需的成本時，應采用事后監督的方式，以行使行權者所在單位的監察部門以及公眾、媒體等作為主要監察主體。如對基層管理人員、普通工程師、醫生、教師和行業協會的工作人員等公職人員，出現行為失范或違紀(如收取紅包)等問題，應當先由其所在單位的監督機構進行處置；如果不能有效的履職盡責，則再由監察機關對該單位從事管理工作的有關人員和監督人員依法進行調查和處置。同時，對這類監察對象應該采用疏忽責任原則，判定致害人是否向受害者負責的關鍵，即致害人是否在行使公權力的過程中，或者說在導致事故的過程中執行了應有的“注意”，“如果致害人執行了應有的‘注意’(如退款或受到相應的處分)，那么就可以免除責任?！?12)張瑞綱、胡盛楠：“嚴格責任與疏忽責任：一個比較分析”，載《商業研究》2014年第4期，第175～180頁。這是因為致害人和受害人之間所掌握的信息較為對等，受害人能夠較為明確地感知到自己權益受損，且容易掌握切中致害人的關鍵證據，因果機制的建立較為容易，同時還要考慮到在特定的行業中，對專業人員(醫生、教師、會計等)培養的成本頗高，這些職業技能的練就都是隨著時間而逐漸上升，對于監察對象的過重處置不利于社會整體人力資本的積累，這同樣也造成社會總收益的下降。

四、結論和討論

由此可見，在對監察對象選擇監督方式的問題上因遵循“動態監察”的原則，其中重要的依據就是對信息獲取難易程度。如果對監察對象行使公權力的信息獲取渠道較為寬泛和通暢，就選擇以成本較低的內部監督和民眾、社會、輿論監督為主。反之，在信息相對封閉的行業內，監察機關獲得信息的途徑多、成本低且腐敗行為造成的損失大，應選擇對監察對象進行事中的監管方式。

因此監察機關要回歸到“監督的監督”位置，不必也不應代替行業主管部門進行“管理中的監督”，在監察的邊際成本大于邊際收益的情況下，監察機關關鍵是要為其他監督主體賦權并保護其安全。所以，在今后的反腐倡廉建設中有兩點需要特別關注：首先，要打破監督主體和對象之間的信息壁壘，加大信息公開力度。比如對于普通的教師、醫生和研究人員等，要充分向公眾和媒體公開其在工作中的行權點，如：審核審批權、采購計量權、財務資金權等關鍵公權力的行使信息。只有逐步建立起基于個人征信的公開監督平臺和相關的監督機制，打通監察的信息壁壘，在信息相對對等的前提下，綜合性大監督模式(紀檢+監察+審計+輿論監督+…)才能最大程度的發揮其功效，從而降低監察的邊際成本。其次，不能忽略的是要對紀檢監察機關監察的邊際收益、成本進行效用評估，這需要在一定范圍內適當的公開監察機關的監察信息，并引入第三方權威機構(如人大、大型科研機構)對其工作進行綜合考察，同時監察機關要根據評估結果動態調整監察策略的實施。

綜上所述，不同監督規則的設計和執行，對監察主體的選擇和監察對象的行為有著很大區別。但監察機關無論采用事前、事中或事后的哪種監督方式，目的是為了降低社會總成本，以求在反腐敗斗爭中，讓社會總收益大于監察的邊際成本。更需要注意的是，為保持動態的有效監察，離不開信息公開這項根本性的反腐制度，以及在此基礎上形成的紀檢、監察、巡(視)查、派駐等反腐敗方式的綜合應用和有機銜接。如果監察機關對所有監察對象都采用事中監督方式，機械地將《監察法》中監察對象全部納入直接監察的范圍內，難免浮皮潦草、掛一漏萬，不僅付出巨大的監察成本，分散有限的監察力量，同時造成監察的模式化和程序化，導致在不同級別的地區、單位“上下一邊粗”尷尬局面，忽略了真正需要監督的行業和對象，使監察的效果大打折扣。