國外藥材消費者知情權保護體系對我國的啟示與借鑒

鐘慧瑩 彭光天

[摘 要]中醫藥大省廣東省對道地藥材消費者知情權保護立法進行構建與完善，并取得一定成效。有鑒于此，筆者以該省著名道地藥材——新會陳皮與化橘紅的權利保護相關問題為例，借鑒外國的經驗，并結合2017年3月1日開始實施的《廣東省嶺南中藥材保護條例》的部分條文提出立法建議，再尋我國相類似立法論題的新路徑。

[關鍵詞] 國外藥材;消費者知情權保護;中醫藥大省

[中圖分類號]D923.8

1 引 言

我國消費者往往都會選擇利用自身積累的知識與經驗來選擇藥材進行治病或者養生，而養生就需要選取優質藥材，也就是文章所提出的道地藥材。著名本草生藥學家謝宗萬認為：“道地藥材就是指在一特定自然條件、生態環境的地域內所產的藥材，且生產較為集中，栽培技術、采收加工也都有一定的講究，以致較同種藥材在其他地區所產者品質佳、療效好、為世所公認而久負盛名者稱之”。

產于我國廣東地區的陳皮與化橘紅道地藥材，是我國中藥中止咳藥的重要藥材，兩種藥材均有著良好的市場反映與銷量，比如，新會的陳皮8年的價格在逐年遞增，而普通的陳皮價格也在不斷地提升。陳皮與化橘紅良好的聲譽及銷量主要是源于消費者對于這兩種道地藥材的知情權較好行使。消費者知情權是消費者的基本權利，消費者只有在有效行使的情況下才有能力行使對商品或者服務的選擇權、公平交易權等其他消費者權利。

根據我國《消費者權益保護法》的規定，消費者的知情權包括對產品的基本狀況、技術情況與經營服務信息的掌握。其第20條規定：“經營者向消費者提供有關商品或者服務的質量、性能、用途、有效期限等信息，應當真實、全面，不得作虛假或者引人誤解的宣傳。經營者對消費者就其提供的商品或者服務的質量和使用方法等問題提出的詢問，應當作出真實、明確的答復。經營者提供的商品或者服務應當明碼標價”。第21條規定，經營者應當標明其真實名稱和標記。以新會陳皮為例，其消費者知情權主要是指消費者對其功能主治、用藥注意事項、品種、等級、陳化年份等技術信息的及時、準確掌握。

隨著我國經濟與社會生活水平的不斷提升，立法機構也在逐步完善法律體系對于道地藥材的消費權益進行了詳細的規定，并逐步發揮了法律的作用。如《消費者權益保護法》《產品質量法》等法律中都涉及了道地藥材的相關規定，共同構建完善的消費者權益保護體系。但是隨著市場經濟的發展，道地藥材交易模式也在逐步的更新，傳統的法律法規對于現代侵權行為無法有效的約束與管理，消費者的權益屢受侵犯。要徹底的提升法律效力，保護消費者的權益，就需要國家相關部門發揮主導作用，根據市場形式的變化逐步完善法律法規，構建完善的法律體系。值得關注的是，《廣東省嶺南中藥材保護條例》已于2017年3月1日起施行。《條例》第2條第2款規定，化橘紅與廣陳皮（新會陳皮）為第一批保護的嶺南中藥材種類。《條例》的第六章品牌保護的相關條文對于保護包括兩種道地藥材在內的8種藥材消費者知情權起到一定的指引作用。

2 我國道地藥材消費者保護體系面臨的問題

2.1 關于政府信息公開義務

《消費者權益保護法》中明確規定消費者具有對于所購商品具有知情權。同時，我國政府監管部門也一直注重道地藥材質量標準以及外觀標準相關信息的完善工作，并且取得了較大的成績;通過道地藥材的外觀信息消費者可以獲取到產品的詳細信息與參數。上文提到，我國政府已經初步建立了政府信息公開制度，但目前仍面臨著三個問題需予以立法完善。

第一，信息公開范圍待定。目前，我國對公民可以查閱的藥材信息范圍是沒有明文規定的。筆者曾打開某政府公開信息欄，發現該地道地藥材的地理標志保護管理辦法并不能打開。于是，筆者嘗試直接聯系相關知情人員借閱該部門草擬的以上管理辦法，但沒有得到對方回應。

第二，技術性信息待通俗化。國家與地方相關部門對兩種道地藥材公開的標準如化橘紅品質標準等均是用專業術語表述的，不夠通俗，較難為普通消費者所理解。目前，包括新會區政府和化州市政府在內的相關政府部門尚沒有頒布相應通俗化解釋供消費者參考。

第三，政府與行業協會對信息公開義務的管理職權需要細化。《廣東省嶺南中藥材保護條例》第4條第3款規定，各級政府、工商管理局要對本區域內的嶺南中藥材品牌進行保護與監督管理。同時還鼓勵行業內的組織機構進行自我管理，發揮自律作用，積極地參與到藥材保護工作中，提供關于藥材的一切信息等相關服務。

然而目前，新會區政府授權新會陳皮協會管理新會陳皮地理標志證明商標，但未明確其對外信息發布的具體職責;化州市則對化橘紅協會管理化橘紅地理標志工作的相關職責需要細化。兩個道地藥材法律保護體系中，消費者保護職能只是散見于協會章程，知情權保護條文更是罕見。隨著人們生活水平的提高，像“柑普茶”等化橘紅功能飲料等新產品應保健潮流適時推出了。如何使新會陳皮與化橘紅的新產品不失去傳統產品原有的道地性品質，需要增加定位政府、行業協會與經營者的信息公開職能的立法，使消費者能及時、準確獲取相應產品信息，更好維護自己的知情權。

2.2 關于經營者違法披露情形及后果

通過對我國道地藥材的主產地以及較大的藥材交易市場調查發現部分商家為了提升藥材價格獲取更大的經濟效益，往往會夸大陳皮曬制時間，或者存在以次充好的現象，消費者的權益受到極大的侵害。目前我國對于陳皮與化橘紅等藥材的生產、經營都有了相關的法律規定，形成了明文規定，兩種道地藥材都有了違法生產、經營假冒偽劣藥材的責任條款，但仍面臨兩個主要問題需要解決：第一，技術信息披露不當的情形有待細化。兩種藥材均有越陳越香的特質，而品種、規格、年份信息披露不當的情形是不盡相同的。如品種披露不當包括用其他種的柑冒充新會柑。因此，立法完善其違法具體情形實有必要。第二，相關責任有待完善。目前侵犯道地藥材消費者知情權責任的條文比較粗略，如沒有根據披露不當情形輕重列示相應程度的懲治措施，給相關機構執法造成不確定性。第三，經營者信息披露不當行為的內部約束機制待定。例如，新會區政府頒布的《“新會陳皮”地理標志證明商標管理實施細則》中詳細列明5種信息披露不當的行為與其相應的內部違約責任。但具體該如何落實還需要相關政府部門通過立法提升行業協會的執行力。第四，《廣東省嶺南中藥材保護條例》64條規定，對于違反法律法規，侵害其他商品的商品以及域名、違反藥材商標管理規定，或者是未經相關部門授權使用地理標志或者相近的表識的，都應該承當相關的法律責任;構成犯罪的，將依法追究刑事責任。這個條款規定了違法經營者侵權法律責任問題。 但未提及違反經營者與行業協會約定的責任問題。

2.3 關于媒體等主體的信息監督職能

道地藥材社會信息監督體系的構建是需要依靠新聞媒體、消費者協會和消費者等主體合力構建與完善。目前，新會陳皮與化橘紅社會信息監督現有規定面臨以下問題需要解決：第一，媒體發布道地藥材信息的消費者保護目標需完善。第二，消費者委員會信息監督職能需要完善。根據《消費者權益保護法》的規定，消費者委員會主要處理消費者的投訴，也就是主要履行糾紛解決職能。面對接二連三的假冒偽劣道地藥材事件給消費者帶來的消極影響，如何重新定位消費者委員會信息職能需要法律的規制。第三，消費者與消費者協會的藥材信息監督的職權需要予以立法定位。《消費者權益保護法》第15條和第32條分別規定了消費者以及消費者協會對于商品銷售與服務都具有知情權與監督權。但具體如何監督還需要結合藥材產品與地方實際予以完善相關條文。

3 我國道地藥材消費者知情權保護立法實現的路徑

3.1 完善道地藥材標準化法規體系

道地藥材產品的標準化法規體系主要是指道地藥材的外觀標準化以及質量標準化，將兩者有效地貫徹到市場經營管理中，可以保證道地藥材產品的質量，切實地保護消費者的產品知情權。其中，外觀標準化可以保證消費者知曉道地藥材的產地以及藥材的成分;而質量標準化可以使消費者明確的獲取藥材的性狀以及功能是否符合道地藥材的相關要求與規定。因此，筆者認為可以以消費者權益保護法規體系為基礎，在道地藥材產業發達地區GAP、GSP、GMP等相關的藥材標準，實現標準化與規模化管理，有效帶動道地藥材生產、銷售規范化，推動我國道地藥材市場標準化法律體系的建設與完善。

3.2 完善政府信息公開義務法規體系

完善政府信息公開義務法規體系可以從以下幾點出發：首先，在完善法律法規時要明確以維護消費者權益的角度開展工作，將法律法規作為政府部門及監管部門工作人員的行為準則，同時監管部門要將保護我國名貴道地藥材作為目標結合其他類型的道地藥材進行藥材功效的細化管理，并且做出科學性的信息公開范疇。例如，化橘紅道地藥材中柚皮甙成分含量是其藥用價值重要的標準，這個信息必須詳細公開。其次，市場監管職能部門以及藥材管理組織定期在醫院、藥店與中藥材市場進行道地藥材技術類信息通俗化解釋的公開。最后，要對監管職能部門與藥材協會的職能進行明確的劃分，以便做好信息公開工作。

筆者建議將涉及具有安全信息的藥材信息由監管職能部門根據信息情況進行公開，而具有較高技術性要求的道地藥材信息則是由專業的行業協會進行公開。政府信息公開義務也包括了出臺相應的通俗化部門解釋幫助消費者提高對道地藥材更充分、全面、準確的認識。消費者要求經營者告知如新會陳皮陳化年限等相關信息，政府相關部門應引導經營者協助消費者理解“新會陳皮越陳越香”等道地藥材相關專業知識的含義。規范經營者對相關員工的專業培訓也是相關部門的重要職責。新會陳皮行業協會提供的信息表明，2012年新會的新會陳皮鑒別師的產生，為新會陳皮相關專業信息的正確傳播打下了基礎。這個做法不僅激勵了經營者合法經營的信心，同時對于保護消費者相關產品知情權起到較好的促進作用。由此可見，立法鼓勵行業積極行使組織專業培訓的職責，對于擴大消費者知情權無疑是一個大膽的嘗試。

3.3 明確經營者信息披露違法情形與責任

道地藥材經銷商發布虛假不實信息會對消費者的知情權造成侵犯，嚴重侵害消費者的利益，所以，要對經營者的責任進行細分，在對經營者行為侵權行為進行細分時要嚴格按照《新會陳皮證明商標實施細則》進行劃分，從而確定商標使用者的違法行為，對于違法行為進行法律追責。但是，消費者要明確簡單形式的內部約定是不被法律保護的，所以，根據實際情況不斷完善侵權情形也是完善法律法規體系重要的一部分。首先，對于被職能部門立案查處比較多的經營者，僅僅施以財產減損的法律責任未必奏效，限制或剝奪其經營權力、降低信用等級等措施社會效果可能更好。其次，財產減損法律責任的規定應予以細化。可以根據違法輕重的不同給予不同程度的財產減損。緊急情況下應采取封存產品等措施。再次，應根據違法的輕重程度分別規定相應的行政、民事、刑事法律責任。最后，對于經營者內部工作人員法律責任的追究應結合具體不同的違法情形予以細化。

《廣東省嶺南中藥材保護條例》第53～55條對生產銷售偽劣嶺南中藥材、商標不當使用、地理標志不當使用的具體歸口部門的職權予以明晰分工，值得肯定。但是，面對綜合性違法情形，條文并無明確規定相關措施。而條例的第5條又規定，縣級以上人民政府根據需要建立嶺南中藥材保護聯席會議制度，統籌協調保護工作。為此，筆者建議在該條例的55條后增加一個條款：“根據地方與產業發展需要建立嶺南中藥材信息綜合治理平臺，實時公布相關違法案件的查處情況。有關部門發現不屬于自己職責范圍的違法情形時，應及時轉送有權機關處理。”

3.4 完善符合產品與地方特色的道地藥材信息監督體系

完善的道地藥材信息監督體系，才能有效地保證信息義務公開的切實履行。因此，結合地方道地藥材的特點制定相關的監督體系有著重要的作用與意義，可以從以下兩方面實施：第一，要在法律明文中詳細對廣告媒體的廣告義務以及權力做出明確的規定。地方政府以地方主產藥材為特色，根據藥材的特征與功效做出科學詳細的公益宣傳細節與規范;第二，政府部門以及立法機構在進行消費者法律保護體系構建過程中要做好法律知識普及，明確消費者、消費者協會、消費者委員會等相關主體的監督責任與義務。行業協會作為重要的行業組織，要充分發揮其監督與監管職能，協助政府部門加強消費者權益的保護，為完善市場管理，構建和諧道地藥材交易管理發揮其重要的作用。

3.5 構建邏輯緊密聯系的品牌保護立法體系

《廣東省嶺南中藥材保護條例》對于保護品牌，提高消費者知情權保護的力度有專章規定。如第46條規定，鼓勵、支持嶺南中藥材生產經營者對企業品牌和產品注冊域名。依法保護生產經營者的合法權益。其第50條規定，支持開展嶺南中藥材標準，促進嶺南中藥材國際貿易便利化，鼓勵嶺南中藥材出口企業在境外申請商標注冊。企業要做大做強，需要政府部門切實保障其利益。為此，筆者建議46條改為“鼓勵、支持嶺南中藥材生產經營者對企業品牌和產品注冊域名。依法保護生產經營者的合法權益。相關費用予以減免。”50條則改為“支持開展嶺南中藥材標準，促進嶺南中藥材國際貿易便利化，鼓勵嶺南中藥材出口企業在境外申請商標注冊，并給予資金上的扶持。”

4 國外的借鑒

在完善我國道地藥材消費者權益保護法過程中，還可以根據我國國情以及道地藥材市場發展的實際狀況借鑒國外先進的管理辦法來完善我國的法律法規以及市場管理。其中日本和韓國等國是道地藥材的主要進口國家，他們將道地藥材的原材料進口，然后通過深加工，將成品藥材銷往周邊國家藥材市場，從而獲取高額的回報，對于我國道地藥材的原料也受到了周邊國家的青睞，近年來我國國內消費者對于我國道地藥材的消費趨勢明顯降低，而對于周邊國家成品藥材的消費有了明顯的增長，究其原因消費者可以在消費國外的藥材時能夠得到完善的消費權利保護，對于消費者權益有著完善的保護體系。

4.1 日本和韓國標準化體系的啟示

通過對日本與韓國的藥材市場及信息化體系的研究發現，要注重標準化體系與信息化體系的構建，是維護消費者知情權與權益的重要基礎保障。標準化體系與信息化體系構建必須是由政府部門為主導，相關產業、研究機構等為輔助，將它們科學地結合在一起對法律體系與消費者保護體系進行科學合理完善。如目前韓國的道地藥材進出口主要是依據《進出口醫藥品管理規定》中明確的規定，再由藥品行業協會直屬研究機構對藥品進行規范化檢測。隨著時代的發展與進步，在行業相關組織與機構的共同努力下，韓國的食品藥品職能部門也在逐年完善與修訂藥品管理規定中的標準與規范，以期能夠更加科學完善。

目前，《廣東省嶺南中藥材保護條例》第10條、第11條也初步規定了政府有關工作部門應研制藥材種類質量標準，但有待立法給予完善。如第10條第3款規定，鼓勵嶺南中藥材生產企業制定嚴于國家標準、地方標準的企業標準，在本企業適用。筆者認為，相關部門應根據地方與行業實際明確鼓勵措施。因此，建議該條款改為“根據地方或行業實際情況對于制定嚴于國家標準、地方標準的企業標準，在本企業適用的嶺南中藥材生產企業應給予適度的物質和精神獎勵。”同時在完善法律法規時要遵循科學原則與民主原則。科學原則簡而言之就是以道地藥材消費者權益保護的需要出發，突出相關產業的特色。立法機構要以消費者對于道地藥材認知程度與科學預見相結合，以行業內專家為主體進行法律體系的完善;而民主原則就是需要政府部門在立法完善過程中多采納民眾的意見與建議，可以通過網絡平臺、信箱、交流研討會等形式征集民眾的意見，并且保證程序的公開、公正與公平。如新會市政府曾邀請專家參與辨別真假新會陳皮講座的戶外活動，為相應的科學立法廣征民意。

4.2 發達國家信息化體系完善的啟示

國外許多國家有著完善的信息化標準體系值得借鑒與學習。如韓國在法律中規定 “從事醫藥等的制造、進口或銷售活動的單位，可以為保障自己自由活動和共同利益以及為國民保健做出貢獻而組成各自的社團法人。”因此，韓國的藥品行業協會是以政府法律規定為依據的，其職能主要是負責藥品的進出口、藥品的宣傳與展覽、廣告宣傳、信息公開以及市場調研等，不僅具有拓展國際貿易市場的職能，還具備服務藥品進出口的功能。又如西方國家藥材行業標準的制定以及藥材信息公開等管理服務都是由行業內的專業組織與協會負責管理，而政府監督部門只負責監督管理工作。根據國外先進的管理經驗可以看出，行業協會在市場管理與發展中有著重要的地位與作用，可以切實有效地保障消費者的權益，因此，要注重放權行業協會的發展，使其發揮更重要的作用。

韓國在《消費者權益保護法》中對于消費者對于物品以及勞務所需的知情權有著明確的規定，為消費者提供了詳細的參考依據。而且也對政府的義務與責任進行了明確的規定，明確政府有義務向消費者公開產品的功能信息。這些完善的法律法規條文是我國在完善自身法律體系中重要的參考依據，立法機構要全面借鑒這些國家的先進經驗以及管理辦法，對于行業協會的責任與義務做出明確的規定，進行規范化管理;同時還要規定消費者委員會在行使監督權力的同時，有義務幫助被侵權的消費者進行證據的保存與備案;規定消費者協會富有與消費者面談等有效的溝通交流方式了解相關產品的功用信息義務。

此外，要將法律監督責任具體到人。對于違反相關管理工作規定的責任人追究其法律責任。而《廣東省嶺南中藥材保護條例》第56條規定，任何單位和個人有權檢舉和控告違反本條例的行為。有關部門發現違法行為或者收到檢舉和控告，應當依法處理。如何鼓勵大眾消費者積極地參與到行業監督管理工作中成為了目前社會中重要的話題，筆者認為，可以將法律規定中 “任何單位和個人有權檢舉和控告違反本條例的行為。有關部門發現違法行為或者收到檢舉和控告，應當依法處理。對于檢舉和控告屬實的單位與個人應給予適當物質和精神獎勵。”

4.3 日本構建邏輯體系嚴密的立法體系給我國的啟示

前文中提到，我國消費者權益保護的法律體系是由多部不同的法律法規構成，這樣的法律體系中存在較多漏洞，在實施階段也存在較多的困難。日本的《消費者基本法》是消費者權益保護的重要法律依據，這部法律中對于政府部門、相關職能部門、藥材協會以及藥材經銷商都進行了詳細的責任與義務劃分，將政府、各部門、各組織有機的融合在一起，為消費者提供全方位、多層次的保護體系。此外，日本消費者在法律維權方面還可以依據《防止不正當獎品和不正當表示法》《贈品表示法》等。這些法律之間形成了完整的消費者保護法律體系，為消費者提供了全面的權益保護，從而為廣大消費者提供了可靠的法律保護。這些先進的管理措施與法律規定值得我國借鑒學習。

5 結 論

隨著我國市場經濟全球化發展，我國道地藥材的貿易量也處于增長態勢，但是國際市場對于中藥材進口提煉的標準越來越嚴苛。因此，我國只有不斷提高道地藥材消費者保護權利的標準才能促進國內市場的發展，提升我國國內市場的藥材標準，更好地適應國際市場的變化，促進相關產業的持續發展，提升我國藥材在國際市場中的地位以及話語權。因此，完善道地藥材消費者知情權保護立法是提升藥材標準促進我國市場發展的重要途徑之一，各相關部門與人員應不斷完善溝通協調機制，增強立法工作的有效性。

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[作者簡介]鐘慧瑩（1975—），女，漢族，廣東河源人，經濟法學碩士，政治高級講師，研究方向：經濟法、技工教育、傳統文化;彭光天（1970—），男，漢族，江西泰和人，博士，講師，研究方向：中藥資源。