港澳與內(nèi)地促進(jìn)殘疾人就業(yè)工作比較及其啟示

董文琛 蔡嘉偉 翁楚歆

摘要：殘疾人是社會的重要組成部分，也是特性突出、極需幫助的弱勢群體，如何更好幫助殘疾人走出困境是目前社會所面臨的一個難題。較之香港和澳門地區(qū)，內(nèi)地的助殘服務(wù)體系尚不成熟，助殘就業(yè)力量方面缺乏社會參與，助殘就業(yè)政策不夠完善。目前，內(nèi)地應(yīng)借鑒港澳地區(qū)加強(qiáng)引導(dǎo)，發(fā)揮社會力量的作法，學(xué)習(xí)調(diào)控稅收，減輕家庭供養(yǎng)負(fù)擔(dān)的作法，借鑒扶持社會助殘康復(fù)組織以及設(shè)立助殘?jiān)圏c(diǎn)中心的作法。

關(guān)鍵詞：殘疾人;粵港澳大灣區(qū);社會福利

中圖分類號：D669.69 ???文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：CN61-1487-（2019）14-0128-03

一、前言

據(jù)第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，我國內(nèi)地有8296萬殘疾人群體，其中2266萬人實(shí)現(xiàn)就業(yè)，達(dá)到就業(yè)年齡且具備勞動能力而未能實(shí)現(xiàn)就業(yè)的殘疾人有858萬，同時殘疾人勞動力以每年約30萬人的數(shù)量不斷增長[1]。殘疾人受自身?xiàng)l件限制，職業(yè)能力總體較弱，可供其選擇的就業(yè)領(lǐng)域有限，就業(yè)難度大。在此，如何促進(jìn)殘疾人群體就業(yè)是我國全面建成小康社會道路上一個十分值得探討的問題。

相對于起步較晚的內(nèi)地，港澳兩地在助殘事業(yè)方面背靠祖國，放眼世界，擁有豐富的經(jīng)驗(yàn)和先進(jìn)的理念。對香港、澳門地區(qū)的殘疾人就業(yè)政策和社會支持力量等多方面的交流、對比、學(xué)習(xí)，可為內(nèi)地深化助殘事業(yè)改革，進(jìn)一步發(fā)展殘疾人就業(yè)工作提供啟示與參考。

2016年，國家在十三五規(guī)劃綱要中正式提出了建設(shè)粵港澳大灣區(qū)項(xiàng)目，大灣區(qū)由廣州、深圳、珠海、肇慶、佛山、惠州、東莞、中山、江門九個城市與香港、澳門兩個特別行政區(qū)組成。這一國家戰(zhàn)略力圖將粵港澳大灣區(qū)打造為世界級城市群、世界一流灣區(qū)?；浉郯拇鬄硡^(qū)的建設(shè)，有利于深化內(nèi)地和港澳地區(qū)交流合作，促進(jìn)內(nèi)地與港澳地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，創(chuàng)造出更多的就業(yè)機(jī)會。以此為契機(jī)，本文將通過分析對比香港、澳門、內(nèi)地的助殘體系，探討港澳地區(qū)促進(jìn)殘疾人就業(yè)工作做法對內(nèi)地的啟示，以期為解決殘疾人士的待遇、就業(yè)等問題及推進(jìn)我國殘疾人幫扶體系發(fā)展提供一定的參考。

二、內(nèi)地與港澳地區(qū)殘疾人就業(yè)政策的基本情況

（一）內(nèi)地做法

2015年，為更好推進(jìn)殘疾人就業(yè)事業(yè)的發(fā)展，我國財政部與國稅局發(fā)布了《殘疾人就業(yè)保障金征收使用管理辦法》，規(guī)定招聘殘疾人員工數(shù)量達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)的用人單位，將被收取一定金額的保障金，用于促進(jìn)殘疾人就業(yè)工作與社會保障工作。2018年，國家稅務(wù)總局發(fā)布了關(guān)于殘疾人創(chuàng)業(yè)免征增值稅和安置殘疾人就業(yè)的單位減免城鎮(zhèn)土地使用稅等多項(xiàng)相關(guān)政策，對殘疾人就業(yè)與創(chuàng)業(yè)提供稅收減免，促進(jìn)殘疾人自主就業(yè)、自主創(chuàng)業(yè);對安置殘疾人就業(yè)達(dá)到一定比例的企業(yè)提供稅收優(yōu)惠，鼓勵企業(yè)聘用、安置殘疾人。

（二）香港地區(qū)做法

2014年，在香港地區(qū)，香港政府開展自力更生支援計劃，殘疾人進(jìn)行工作達(dá)到一定時長與收入時，可積累獎勵金，達(dá)到累計要求即可獲得獎勵金，以此鼓勵殘疾人就業(yè)與工作。2018年香港政府勞工處推出“就業(yè)展才能計劃”，為殘疾人提供一定程度的就業(yè)入職培訓(xùn)，以及為參與計劃的雇主發(fā)放一定數(shù)額的津貼，雇主按該計劃要求聘請殘疾人，可獲得一定金額的津貼獎勵，通過此項(xiàng)政策激勵雇主聘用殘疾人士，且提高殘疾人的就業(yè)能力與適應(yīng)能力。除此之外，香港政府還開展了豁免計算入息、傷殘人士免征額、傷殘受養(yǎng)人免征額等相關(guān)政策，為殘疾人與殘疾人家庭減少一定的稅收壓力，促進(jìn)殘疾人的就業(yè)。

（三）澳門地區(qū)做法

2018年1月1日，澳門政府為響應(yīng)《澳門特別行政區(qū)2016年至2025年康復(fù)服務(wù)十年規(guī)劃》政策，施行鼓勵殘疾金受益人就業(yè)計劃，激勵殘疾人嘗試就業(yè)，設(shè)置合理退出機(jī)制，幫助殘疾人參與社會生活，提升就業(yè)自信，此外還開展了聘用殘疾人稅收優(yōu)惠法案等相關(guān)政策，通過為用人單位提供稅收優(yōu)惠，鼓勵用人單位招聘殘疾人。

（四）政策對比

地區(qū)

促進(jìn)殘疾人就業(yè)相關(guān)政策

內(nèi)地

1.殘疾人就業(yè)減征個人所得稅;2.殘疾人創(chuàng)業(yè)免征增值稅;3.安置殘疾人就業(yè)的單位減免城鎮(zhèn)土地使用稅;4.安置殘疾人就業(yè)的單位的企業(yè)所得稅額加倍扣除;5.殘疾人就業(yè)保障金制度;6.特殊校辦企業(yè)安置殘疾人就業(yè)增值稅即征即退;7.安置殘疾人就業(yè)的單位和個體戶增值稅即征即退

香港

1.豁免計算入息政策;2.自力更生支援計劃;3.傷殘人士免征額;4.傷殘受養(yǎng)人免征額;5.就業(yè)展才能計劃;6.供養(yǎng)父母及供養(yǎng)祖父母或外祖父母免征額

澳門

1.社會融和計劃;2.社會保障基金鼓勵殘疾金受益人就業(yè)計劃;3、聘用殘疾人稅收優(yōu)惠法案

三、內(nèi)地與港澳地區(qū)殘疾人就業(yè)社會支持主體的基本情況

社會支持是指在社會網(wǎng)絡(luò)中，利用物質(zhì)和精神手段，為社會弱勢群體進(jìn)行無償幫助的行為。本文所表述的殘疾人就業(yè)社會支持主體即在社會中推動殘疾人就業(yè)的主要支持力量，殘疾人就業(yè)的社會支持主體包括政府、非政府組織，充分發(fā)揮這些主體的作用是提升殘疾人就業(yè)社會支持力量的關(guān)鍵。

在內(nèi)地，為殘疾人提供幫助、支持的最基本的主體是政府。長期以來，政府是負(fù)責(zé)推行大部分福利性、公益性以及服務(wù)型的活動和殘疾人就業(yè)事業(yè)的主要推動力量?[2]。除政府外，內(nèi)地殘疾人就業(yè)的重要社會支持力量還包括中國殘疾人聯(lián)合會（以下簡稱殘聯(lián)）與社區(qū)居委會。殘聯(lián)是政府主導(dǎo)的工作模式下的全國性殘疾人事業(yè)團(tuán)體，為殘疾人提供救助幫扶服務(wù)，具有慈善救助性質(zhì)[3]。社區(qū)居委會是基層群眾性自治組織，在解決殘疾人就業(yè)問題中，社區(qū)居委會往往扮演著一線執(zhí)行者的角色。由于殘聯(lián)的工作運(yùn)行由政府主導(dǎo)（殘聯(lián)管理者擁有行政級別），居委會工作接受政府指導(dǎo)，所以政府在殘疾人就業(yè)幫扶中發(fā)揮著決定性的作用。

在香港地區(qū)，殘疾人就業(yè)的社會支持力量主要分為官方的政府組織與民間的社會組織兩個部分。促進(jìn)香港殘疾人就業(yè)的官方組織管理部門主要為接受政府支持的殘疾人社會福利專業(yè)群體，例如香港康復(fù)咨詢委員會（隸屬于香港勞工及福利局）、香港復(fù)康會（1959年成立）等[4]。而民間的社會組織主要為非營利組織與社會企業(yè)，非營利組織是不以盈利為目標(biāo)的社會組織，具有慈善性、民間性等重要特征。而社會企業(yè)是介于企業(yè)和非營利組織之間的民間社會組織，以社會責(zé)任感而非利潤驅(qū)動，以商業(yè)模式進(jìn)行運(yùn)作，自負(fù)盈虧。且在香港，主要通過購買服務(wù)實(shí)現(xiàn)對殘疾人提供社會服務(wù)，保證服務(wù)供給的專業(yè)性與多元性。由此也可看出，在香港地區(qū)，政府在殘疾人就業(yè)社會支持中起主導(dǎo)作用，而非政府組織則在其中發(fā)揮主力軍的作用。

在澳門地區(qū)，澳門政府與非政府組織在殘疾人就業(yè)中發(fā)揮著重要的作用。在實(shí)踐中，政府發(fā)揮著主導(dǎo)作用，委托專業(yè)的研究機(jī)構(gòu)開展專項(xiàng)研究，加強(qiáng)分析與評估，提高社會服務(wù)的專業(yè)化。其次，澳門政府采用政府資助的形式，來推動社會非政府殘疾服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展，其中，最早的非政府殘疾人服務(wù)機(jī)構(gòu)已成立了40年，且此類服務(wù)機(jī)構(gòu)不僅僅只對殘疾人直接服務(wù)，而是更多地結(jié)合實(shí)際情況去探討立法及政策，促進(jìn)政府的相關(guān)法律條文的出臺[5]。截至2010年，澳門地區(qū)共有191家非政府服務(wù)機(jī)構(gòu)，工作人員超過2000人。

內(nèi)容分析與比較項(xiàng)目

內(nèi)地

香港

澳門

殘疾人就業(yè)主要社會支持主體

政府、殘疾人聯(lián)合會、社區(qū)力量

政府、非政府組織、社區(qū)力量

政府、非政府組織

四、港澳地區(qū)殘疾人就業(yè)現(xiàn)狀對內(nèi)地的啟示

（一）加強(qiáng)引導(dǎo)，發(fā)揮社會支持力量

澳門、香港的促殘疾人工作模式表明，政府資助在占據(jù)助殘事業(yè)主導(dǎo)地位的同時也推動了非政府殘疾人服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展，后者在發(fā)展的同時也促進(jìn)了政府助殘工作的進(jìn)步，社會力量得到較好的發(fā)揮。在內(nèi)地，助殘工作以政府為決定性推動因素，《關(guān)于做好政府購買殘疾人服務(wù)試點(diǎn)工作的意見》明確規(guī)定將殘疾人服務(wù)納入政府購買服務(wù)范疇，但目前由于所規(guī)劃范圍比較小，社會非政府助殘服務(wù)機(jī)構(gòu)在力量和工作程度上的不熟練等因素，易導(dǎo)致承接主體依舊是以殘聯(lián)或殘聯(lián)的下屬機(jī)構(gòu)為主，出現(xiàn)了購買的主體是政府，而承接的主體也是政府的尷尬局面，在這個過程中，購買殘疾人服務(wù)政策的力度和作用得不到很好的落實(shí)，對于非政府助殘組織力量的推動也沒有辦法得到良好的體現(xiàn)?；诖?，內(nèi)地可參考港澳兩地政府對于民間助殘力量的引導(dǎo)方法，加大對民間助殘組織的扶持力度，擴(kuò)大政府購買服務(wù)的范圍，引導(dǎo)社會力量參與殘疾人就業(yè)體系中，逐步將殘疾人就業(yè)指導(dǎo)、就業(yè)培訓(xùn)等公共服務(wù)事項(xiàng)交由具備條件的社會力量承擔(dān)，政府在此基礎(chǔ)上加強(qiáng)法律法規(guī)保障，建立監(jiān)督體系與評價制度，確保服務(wù)質(zhì)量，形成政府主導(dǎo)，社會參與的殘疾人幫扶體系。

（二）調(diào)控稅收，減輕家庭供養(yǎng)負(fù)擔(dān)

目前內(nèi)地的殘疾人稅收優(yōu)惠政策主要面向殘疾人個體和企業(yè)，對于殘疾人家庭的稅收優(yōu)惠卻是空白。促進(jìn)殘疾人就業(yè)十分重要的一個環(huán)節(jié)便是讓殘疾人掌握一技之長，所以對殘疾人進(jìn)行培訓(xùn)顯得尤為重要。適當(dāng)調(diào)控稅收，減輕殘疾人家庭供養(yǎng)負(fù)擔(dān)，有利于殘疾人家庭支持殘疾人參與就業(yè)培訓(xùn)。參考香港地區(qū)的供養(yǎng)父母及供養(yǎng)祖父母或外祖父母免稅額政策和傷殘受養(yǎng)人免征額政策，例如，一個家庭既有無業(yè)青年殘疾人，又有老年人，而中年人收入是家庭唯一經(jīng)濟(jì)來源，那么根據(jù)政策，中年人可以享受青年殘疾人的殘疾受養(yǎng)人免征額政策和老年人的供養(yǎng)父母及供養(yǎng)祖父母或外祖父母免稅額政策，在雙重免征額下，可以有效減輕殘疾人家庭的供養(yǎng)負(fù)擔(dān)，改善殘疾人家庭的生活條件，促使殘疾人參與就業(yè)培訓(xùn)。

（三）加大支持力度，扶持社會助殘康復(fù)組織

殘疾人的康復(fù)程度和就業(yè)指導(dǎo)在助殘就業(yè)事業(yè)中占據(jù)重要的地位。目前，佛山地區(qū)主要是以社區(qū)康復(fù)中心和殘聯(lián)下屬的康復(fù)機(jī)構(gòu)為承載主體，對于就業(yè)指導(dǎo)方面的援助力度也比較薄弱，主要依賴于雇主所提供的就業(yè)培訓(xùn)。通過參照對比，可參考澳門的職業(yè)康復(fù)和職業(yè)安置相結(jié)合，例如澳門弱智人士服務(wù)協(xié)會在政府的支持下開設(shè)了心明治店，其店內(nèi)食品的制作皆由殘疾人完成，店員也由殘疾人擔(dān)任。澳門扶康會寶翠中心在政府的支持下，形成了康復(fù)、培訓(xùn)、就業(yè)“一站式”服務(wù)，對于達(dá)到康復(fù)標(biāo)準(zhǔn)的殘疾人會安排到外面的工作崗位就業(yè)，對于沒有辦法適應(yīng)外面工作的殘疾人，會讓其留在康復(fù)中心工作。內(nèi)地可以給予社會助殘康復(fù)組織更大的支持力度，不局限于停留在對就業(yè)培訓(xùn)學(xué)校的稅收優(yōu)惠政策上，可嘗試對部分社會殘疾人康復(fù)組織進(jìn)行行政補(bǔ)貼，物資資助、學(xué)費(fèi)補(bǔ)貼或者派遣專人指導(dǎo)等，扶持康復(fù)組織的發(fā)展，促進(jìn)康復(fù)和就業(yè)的相結(jié)合。

（四）把握粵港澳大灣區(qū)機(jī)遇，設(shè)立助殘?jiān)圏c(diǎn)中心

香港、澳門在助殘方面的優(yōu)勢在于，較之內(nèi)地具備更加成熟的助殘體系，更加先進(jìn)的管理理念，社會各界的配合力度比較大。而內(nèi)地在助殘方面的優(yōu)勢在于，比起香港、澳門擁有著更大的就業(yè)市場，政府經(jīng)濟(jì)實(shí)力更加雄厚，助殘的成本更低。依托著粵港澳大灣區(qū)的發(fā)展，未來內(nèi)地和香港、澳門的交流將更加密集，創(chuàng)造更多的經(jīng)濟(jì)效益，同時也會產(chǎn)生更多的就業(yè)崗位和創(chuàng)業(yè)機(jī)會。通過三地政府牽頭，三地民間康復(fù)機(jī)構(gòu)在內(nèi)地設(shè)立助殘?jiān)圏c(diǎn)中心，在資金、管理經(jīng)驗(yàn)及運(yùn)營模式上進(jìn)行互補(bǔ)合作試點(diǎn)，嘗試新的助殘模式，以期推廣。

參考文獻(xiàn)：

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作者簡介：董文?。?995—），男，漢族，廣東廣州人，單位為廣州商學(xué)院。研究方向?yàn)樯鐣ぷ髡摗?/p>

蔡嘉偉（1998—），男，漢族，廣東汕頭人，單位為廣州商學(xué)院。研究方向?yàn)樯鐣ぷ髡摗?/p>

翁楚歆（1984—），男，漢族，廣東汕頭人，廣州商學(xué)院團(tuán)委副書記，講師。研究方向?yàn)榻虒W(xué)論。

（責(zé)任編輯：李直）

基金項(xiàng)目：本文系攀登計劃省級重點(diǎn)項(xiàng)目《粵港澳大灣區(qū)建設(shè)背景下的城市智慧助殘就業(yè)服務(wù)平臺改進(jìn)研究——以佛山市為例》的研究成果