PPP項目再談判之財務定位

文亮

摘要：隨著國家政策、金融環境的不斷變化，尤其是近期國家各部委及地方政府下發的PPP項目清理、整改、協商等各類文件，對PPP項目合法合規性、項目融資、央企參與提出了更高要求，并需要社會資本方與政府方重新回到談判桌，進行再談判。本文結合目前PPP項目合同再談判趨勢，明確其財務的定位。

關鍵詞：PPP模式;合同再談判;財務定位

一、PPP再談判財務定位的必要性

目前，大多數PPP項目合同再談判中缺乏正確的財務定位，基本上還是采用“頭痛醫頭腳痛醫腳”的方針，再談判全過程財務定位比較模糊，似有似無，也直接造成了項目合同未來執行困難。現我們就以下幾方面說明PPP合同再談判財務定位的必要性。

（一）項目合法合性完善需要

依據《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》等文件，財政部嚴格劃出7條紅線以保障項目合法合規性。在此之前社會資本方投標的PPP項目，很多觸碰了7條紅線，其中關于未按規定開展“兩個論證”及構成違法違規舉債擔保最為明顯。上述均牽涉到大量的財務信息內容，需要財務合理定位。

（二）推動項目融資落地需要

一個PPP項目成敗的關鍵在于項目的可融性及外部融資機構支持，根據目前已落地的PPP項目融資落地數據，實際項目落地率不足15%，項目融資已然成為PPP項目執行的攔路虎。在國家出臺PPP項目新政之后，銀行融資方向及相關要求也普遍趨緊趨嚴，感受最為深刻的就是財務投融資，若項目合同再談判未能有效客觀反映銀行等金融機構要求，則項目未來融資將是困難重重。

（三）項目各方財務收益調整需要

PPP項目合同再談判勢必會牽涉到原PPP合同核心條款的變動，例如：年限調整、回報方式調整、支付方式變化、新增績效考核等。此時社會資本方需要財務投融資人員對核心條款的變化進行重新測算和敏感性分析，同樣政府方也需要咨詢機構重新測算政府支出責任。依據雙方計算結果，雙方可以提出解決方案，若社會資本方的確是暴利，則可以適當降低回報;若社會資本方非暴利，則應通過合同邊界調整至中標時合理收益。

二、PPP再談判財務定位的現狀

根據我們參與PPP項目合同再談判的經歷以及調研情況來看，在合同再談判中的財務定位嚴重缺失，“為保住項目而再談判”比“為執行項目而再談判”的案例更多，合同再談判主要內容還是基于“保項目（不被清庫）”，未能全面考慮銀行融資等外部條件變化對項目的影響。以下將分析目前PPP合同再談判財務定位的現狀。

（一）財務專業參與力度不深

從我們調研的幾家大型建筑央企主導的PPP合同再談判人員組成情況來看，財務投融資人員參與比例普遍不高，談判主力軍仍然以市場人員為主導。雖然，市場人員前期對項目跟蹤、投標、簽約有很大的促進作用，但是PPP合同簽訂后一般代表項目進入了執行階段，執行階段所遇到的各類問題理應以財務投融資為主。另外，各企業的財務投融資人才儲備也不盡人意，思想意識還停留在施工業務階段，專業功底不扎實，經常與政府方咨詢機構對接答非所問。

（二）項目財務內部收益率普遍下降

經過我們對PPP項目合同再談判后的財務內部收益率分析，大部分項目再談判后財務內部收益率呈普遍下降趨勢。主要原因在于：第一，項目合法合規性欠缺導致融資未落地，項目資本金提前到位;第二，項目征地拆遷影響，工期延長;第三，外部市場融資利率上升（影響資本金收益率最大因素），而央行基準利率未變動（政府回報掛鉤）;第四，政府財政承受有限，要求延長運營期年限;第五，取消PPP項目包中的子項目，導致資本金占比過高等。上述一系列合同、非合同原因造成了項目整體收益率下滑。

（三）調整后的合同可執行性較差

通過多輪談判調整的PPP合同協議，理應得到社會資本方、政府方及外部項目融資機構等認可，但是在實際情況中，往往事與愿違。修訂后的PPP合同或補充協議往往只能滿足一方需求，無法滿足其他各方需求及金融機構要求，導致無法有效執行及項目融資推進。另外，社會資本方與政府方為保證既得利益，互不相讓，導致未能有效在PPP合同中設置、調整相關風險分配機制和合理退出方案，最終權責利還是分不清。

三、PPP再談判財務定位的原則

在PPP項目再談判過程中，需要財務投融資專業指導，財務人員必須發表專業意見，談判各方應充分尊重財務投融資意見，以便項目能更有效執行下去，既符合社會資本方又符合政府方等各方利益。主要定位原則如下：

（一）合法合規性原則

項目合法合規性是整體性原則，所有的PPP業務必須基于合法合規性原則下開展。PPP項目再談判中財務的定位首先應確保項目的合法合規性，若項目合法合規性存在先天性不足并無法彌補，社會資本方與政府方需要考慮退出，PPP項目的退出是一種正常合同行為，并非就一定屬于合同違約。

（二）社會資本利益與社會效益相結合原則

PPP模式是全新的公共服務提供方式，既涉及政府方和社會資本方的經濟效益，又涉及政府方和公眾的社會效益，既要避免社會資本方利潤超出合理區間，又要保障社會資本方長期合理回報，確保項目運營可持續。總結起來PPP項目目標：是尋求公共利益最大化與社會資本合理利潤最大化二者之間的平衡，不斷提高基礎設施和公共服務產出的標準和運營效率，從而有效提升其對公眾服務能力與服務水平。

（三）項目合同推進原則（可執行性原則）

依托現有PPP項目合同協議，集合各方意見，尤其在項目建設期階段要統籌考慮項目融資機構意見，爭取把項目合同調整為可推進、可執行的合同，防止出現連續性修改或者隨意修改現象。另外，在合同修訂時要充分考慮法務意見（律師意見），全面分析法律變更風險。PPP項目合同推進，關鍵在于解決融資和合理的風險分配機制。