從學術共和國到社會的“發動機”

王弘　余承海　陳赪

摘 要：丹麥高等教育從學術共和國轉變為社會的“發動機”肇始于20世紀70年代。在近半個世紀的時間里，丹麥高等教育進行了三次較大的變革，即20世紀70年代的民主化變革，20世紀90年代的新管理主義變革，21世紀初期的內外利益平衡變革。經過近半個世紀的變革，丹麥高等教育從原來的學術共和國轉變為社會的“發動機”。丹麥高等教育變革與其在全球經濟中的整體戰略密切相關，是丹麥知識與創新系統綜合改革的核心要素。在丹麥，知識是國家、商業、公眾的戰略資產，高等教育是達到社會目標的關鍵工具。

關鍵詞：學術共和國;社會的“發動機”;丹麥;高等教育變革

歷史上，丹麥高等教育在相對獨立于歐洲和全球高等教育的背景下運行。隨著日益增加的對效率、效益、競爭的需求，高等教育大眾化、國際化、全球化、市場化，知識經濟的出現，丹麥高等教育面臨重大變革，傳統的學術共和國難以為繼。歐盟和其他跨國組織如經合組織和世界銀行在促進丹麥高等教育革新方面扮演了重要角色。通過強調投資更多更好的大學是未來丹麥的直接投資這一點，大學提供更多更好的知識、教育、創新的角色得以凸顯。大學比以前更加重要了，國家干預高等教育的動機比以前更強了。根據大學在開放社會主要扮演解放角色，大學從文化轉向實用，其主要任務是以科研和熟練的勞動力供給社會，助力財富增長。

一、20世紀晚期的丹麥高等教育變革

20世紀60年代晚期以來，丹麥大學數量一直在增長，教師增加，學生來源出現多樣化。丹麥啟動了影響高等教育機會的改革，包括提升職業教育的地位，發展更多的學士學位專業。[1]在隨后的20世紀70年代和90年代，丹麥又相繼實施了高等教育民主化變革和新管理主義變革。丹麥政府竭力強調大學的經濟與管理效能，鼓勵大學圍繞國家戰略，實現特定的大學使命。

（一）邁向民主化的高等教育變革

歷史上，丹麥遵循大學教師管理大學的古老原則，大學教師選出最有能力的教師充當他們的校長、系主任及部門負責人。在丹麥最古老的哥本哈根大學和奧胡斯大學，均由教師組織決定由誰、如何運行大學。治理權力掌握在大學教授和部分副教授手里，由他們在同伴中選擇大學的領導，如校長、系主任。

這種教授掌控學校的規則被1970年的行政管理法案所終止，它或多或少是1968年學生抗議的直接結果。20世紀70年代開始的激進民主化改革在丹麥大學中引入了強大的參與性民主。[2]1970年法案允許其他全職學術人員和學生參與大學領導的選舉。在大學的所有治理群體中學生都擁有席位，在教師委員會和課程委員會中學生代表有權選舉校長和副校長。1970年法案還賦予副教授和其他全職學術人員主政辦公室的權利，當時只有校長和副校長職位依然是教授的特權。技術和管理人員也獲得了影響力。大學治理主體出現了多元化。然而，這種治理主體的多元化依然局限于內部利益相關者，各種外部利益相關者依然被大學拒之門外。

1970年法案導致大學領導人選舉方式的重要變化，但丹麥大學依然是自我管理的機構。大學治理受內部一致同意的規則與程序指導，沒有外部干預。1970年改革確立的自治原則，即建立在內部邏輯與規則之上的管理在1993年的改革中幸存下來。1993年改革的主要特征是強化部門首腦的功能，他們被賦予了更多的權力，有權要求學術人員承擔特別的任務，即所謂的“命令權”。有批評家認為，大學法案的這一變更是2003年大學法案頒布以來對學術自由的侵犯以及邁向管理權力的第一步。

1970年之前，丹麥大學是學者社區，現在丹麥大學具有工具性和實用性。學者社區和大學的工具性、實用性并不相互排斥，而是在不斷變化著的觀念和權力平衡中共存。這意味著相對于以前學術共和國的主導觀念，在20世紀70年代的時候，丹麥的高等教育政策更有利于代議民主的觀念，為高等教育政策深受民主、協商利益等觀念影響拉開了序幕。

（二）基于新管理主義的高等教育變革

1990年以來，全球市場的挑戰，加上稀少的資源以及日益增長的教育與業界需求對高等教育的重構產生了重要影響。眾多的利益相關者表達他們的訴求，強調高等教育對于社會增長的重要性。工業和其他公私立機構要求訓練有素的勞動力和便于應用的研究成果，以使他們能夠參與國際競爭。此外，知識生產理論對包括丹麥在內的各國政策辯論產生了強大的影響。幾乎所有的政黨都將高等教育看作是實現知識經濟社會目標的核心力量。政策制定者、管理者、領導者都在尋找治理工具以使他們能夠在變化的環境中進行機會與風險管理。

盡管在新公共管理文獻中丹麥和其他斯堪的納維亞國家被描述為被動的改革者，但其高等教育改革依然巨大。本次高等教育改革是丹麥重組國家官僚系統的一部分，也是新公共管理改革的產物。20世紀80年代以來，財政部一直在推動這一重組。大學作為獨立機構的新身份、大學自治、治理結構專業化、以發展合同作為治理工具得以強化，這與新公共管理理論不謀而合。政府相信擁有獨立身份的大學在日益加劇的競爭市場上更善于也更易于戰略性地行動，有助于提高公私資金的使用效率。

20世紀90年代，丹麥的大學治理發生了急劇的變化，出現了權力從教授向所有雇員和學生的轉移，校長、系主任及部門管理者在副教授、教授中由副教授和教授選舉。部門管理者有權決定教師教學、研究與管理的時間分配。首次引入研究規劃，管理者有權要求學者從事特定領域的研究。行政管理人員接受管理課程培訓，大學領導人開始使用政府管理人員使用的諸如“員工發展咨詢”（staff development consultation）管理工具。后來，隨著變化了的工作任務和工作條件以及聚焦產出、結果與效益，出現了教職員工的邊緣化。強化責任與競爭的高等教育政策已經弱化了學術權力，削弱了學術精英的力量，各種利益相關者進入大學董事會。丹麥及歐洲各國近期的發展顯示了權力與影響從教師向全職管理人員的轉移。

基于新公共管理模式，丹麥運用了公司概念與管理工具、基于結果的領導與監管、行動優先的發展戰略、績效協議、機構之間的競爭，以提升公共管理的效率與效益。通過提升大學自治強化大學的戰略能力和競爭力，賦予大學自治地位，并建立大學董事會使決策分散化。在丹麥，董事會的權力和義務是巨大的，他們既對高校的資源負責，又通過發展合同對教育部負責，發展合同規定了大學的績效目標。

新的大學法實施進程緩慢，在許多部門沒有實質性變化，主要是因為部門領導人是在教師中由教師選舉。學術群體從決策向咨詢角色的轉變、管理結構向職業化的轉變、領導人任命制急劇地背離了傳統的學術治理結構。改革觸發了對以下問題的辯論：強化的自治是否僅僅是國家強化對大學宏觀管理的煙幕。批評意見認為，改革使大學自治和學者自治減少了，支持者卻認為改革是丹麥加入國際高等教育行列的必由之路。

二、21世紀初期的丹麥高等教育變革

21世紀以來，丹麥高等教育面臨前所未有的挑戰。融入歐洲、高等教育國際化及市場的全球化對丹麥高等教育變革施加了壓力。內部壓力包括學生數的暴增，科研量及其復雜性;外部壓力包括對于高等教育日益增加的社會需求，不同利益相關者如工業向高等教育變革施加了壓力，研究在塑造知識經濟社會及解決社會經濟問題方面發揮重要作用。像歐洲其他國家一樣，在丹麥，高等教育被看作是達到社會目標的關鍵工具。

（一）由內向外的高等教育變革

2003年改革是丹麥近50年高等教育改革歷程的一個重要里程碑和分水嶺，因為它全面確立了外部利益相關者在高等教育中的主導地位。此前，丹麥高等教育改革雖持續不斷，但基本上是一些由內部利益相關者主導的改革。這次變革意味著重點朝向外部的轉變，暗示著一種全新的認知大學的方式，即一種更具工具性的觀點，政府與大學關系合同化，發展合同是指引大學各項活動的框架，成為國家控制大學的重要工具。變革反映了對于績效和成本的持續關注。競爭、責任與效率已經成為高等教育治理的核心要素。2003年改革的目標是強化大學的行政管理和經濟自治。改革要求大學對外開放，規范管理與資助程序，更好地滿足勞動力市場的需求，成為促進丹麥經濟發展的關鍵推動力量。

以外部成員為主的董事會取代了先前大學的最高權力機構——評議會。原來的評議會由15個成員構成，其中只有2個來自外部，其余由師生從學術人員、技術人員、學生中選出。董事會則以外部成員為主，原來的評議會主席是校長，現在的董事會主席必須是大學外部人士。校長不是董事會成員，但師生依然擁有代表權。[3]2003年法案確立的治理模式意味著大學權力的平衡被顛覆了。外部利益相關者在大學治理結構中占據著關鍵位置，丹麥的高等教育治理模式從自下而上轉向了自上而下。校長不再由師生選舉，而是由董事會任命。系主任和部門領導不再由師生選舉，而是分別由校長和系主任任命。系主任的權力通過2003年法案得以加強，系主任有權雇用和解雇部門領導，決定學習委員會如何建立。

2003年大學法案最重要的變革是治理結構的重構：決策程序已經通過建立董事會得到改革，每個大學都有一個指定的由代表外部利益的多數派組成的董事會。董事會是戰略性地建立以應對快速變革的團隊，直接對教育部負責，保證大學成功運行，其首要工作是建立章程和議事規則、與教育部簽訂發展合同、任命校長。所有的管理者都是指定的，包括校長、系主任、部門領導人。這種指定董事和管理者的新規成為丹麥高等教育機構標準的治理制度。

丹麥大學的決策機構、行政領導和問責機制發生了急劇的變革。董事會制度明顯不同于先前的管理制度，大學決策脫離了研究者、教師、學生的關切。董事會制定管理框架，對于大學預算和發展合同負有最終的責任。董事會有權規范校長的工作，校長現在是首席行政官，是大學日常管理的核心人物，擁有除房地產之外的一切權力，被賦予了“教練”與“變革代理人”的角色。丹麥的慣例是董事會不干預大學校長的日常管理，董事會的決策通常建立在校長的建議之上。董事會外部成員承認他們的局限與不足，公開聲稱他們缺乏深度介入的知識。盡管他們先前作為學術人員有在高等教育機構工作的經歷，但董事會重視校長提出的建議與觀點尤其重要。很少有董事會成員聲稱他們在校園擁有積極的角色，有些董事會成員甚至認為在校園里擁有積極的角色是不合適的。[4]因此，絕大多數董事會成員認為他們最重要的工作是任命校長。新的問責機制粉碎了集體的組織形式，形塑丹麥高等教育文化的分享感。

2003年法案實施后，丹麥高等教育為一種更富效率、不透明的行政群體所取代。大學在以一種私營且競爭性公司的方式履行自己公共產品和服務提供者的角色，以一種相當矛盾的方式重組自己。一方面，行政人員負責決策，以一種敷衍的態度對待教職工多元的觀點。另一方面，行政人員要求教職工對于大學的生存與發展有史無前例的忠誠。丹麥大學不僅面臨競爭壓力，而且非連貫性的政策建議持續不斷地出現。這些意味著被任命的領導必須在壓力之下就影響學校競爭地位的戰略性決策快速地進行協商，同時還要適當地認可學術共和國的運行邏輯。在很大程度上，當前的政治背景使大學領導人少有選擇，而只能以一種激烈的方式在各種利益需求之間周旋。

2003年大學法案在學術界觸發了強烈抗議，因為師生的影響急劇地縮減了。師生有權在董事會中擁有代表，但只是作為少數派。先前強有力的評議會和教師委員會為學術委員會所取代。學術委員會被賦予權力評論所有學術事務對于教師或大學的重要性，比如資金的內部分配。但是系主任或校長最終決定如何分配資金。負有咨詢角色的學術委員會如今被董事會、校長及其高級管理團隊用作橡皮章以合法化其決策，出現了權力向校長的集中。先前的教師委員會剩下的權力僅有博士招生的權力。

（二）內外兼顧的高等教育變革

2011年改革法案對2003年法案過于聚焦外部利益進行了適度修正，試圖在大學自治與國家控制之間取得平衡。2011年法案強調了自治與控制，由于擁有了更多的自治，大學現在自由決定它們的內部結構與組織，有權制訂自己的章程、確立戰略目標，但要負責控制其活動的結果，將它們引向正確的發展方向，最終確保大學對丹麥的經濟競爭力有所貢獻。教育部部長有權在發展合同中設定特別的目標，研究經費依然遵從競爭邏輯，且日趨以戰略研究為導向，控制成分依然強大。

2011年法案的目標是建立高度自治的大學。自治使大學能夠更好地實現其在發展合同中所定下的目標并將大學轉變成全球教育和知識市場的戰略行動者。這種描述大學的方式建立在對大學工具或實用主義的理解之上。然而，批評意見認為政府控制在加強，政府試圖通過將大學引向一些特殊的方向來控制大學的發展。批評家的反對意見建立在對大學的文化理解之上。

自治的增強能夠賦予大學更多的戰略決策空間，使大學更好地規劃它們的專業、人事任命、研究與財務。不過，自治并不等同于教師的學術自治，教師已經失去了一些權力，這些權力為其他利益相關者和外部利益相關者所接管。教授的權力已經因為同行選舉的廢除、戰略目標的引入、優先行動以及更多社會所需研究而被削弱。大學發展合同繼續作為大學的規劃工具和管理部門的監督工具。發展合同的目標是績效最大化，績效指標必須能夠直接測量并與輸入輸出相關。大學依然在教育部長的監控下，部長可能干預董事會的決策，以防止董事不履行其職責，甚至要求董事會要得到財政部的批準。這些限制弱化了董事會的權力，阻礙了其制定戰略決策，阻礙了其提升效率與生產力以及機構競爭力的能力。

丹麥高等教育雖然朝著市場化的方向挺進，但市場力量對丹麥高等教育的影響有限，丹麥高等教育并未徹底市場化。雖然高等教育治理機制出現了變化，但政府并未從監管中撤出。比如政府通過認證程序依然部分地決定大學可以售賣哪些產品。政府依然是大學關鍵的利益相關者，甚至是最重要的利益相關者。基于對大學有能力以政府期望的方式利用自治的高度信任，政府從事無巨細的規制轉向間接控制。大學要成為戰略行動者，通過參與全球知識競爭，提升丹麥在全球競爭中的經濟地位。

2011改革繼續2003年實施的自上而下的大學治理模式，努力使大學治理現代化，實現高等教育治理的去規則化。以增加目標管理的形式取代高度的微觀管理，這一直是發展合同意欲達到的真正效果。與2003年法案相比，2011年法案的一個重要變化是在犧牲部門領導尤其是系主任權力的情況下，校長的權力得到了加強。2003年法案決定了部門領導與系主任的功能，尤其是給予了系主任相當的權力。根據2011年法案，由校長和董事會決定大學如何被組織以及大學其他領導的功能與權力。

校長和系主任將大學塑造為積極的、創業性機構的責任不斷增加，戰略管理者的角色不斷凸顯。對于許多管理者而言，這一角色不僅是新的，而且日趨復雜化，這一方面是由于改革顛覆了原有的學術治理結構，另一方面還要保護學術治理結構。雖然傳統的學術規范與價值觀依然影響巨大，關于責任、戰略、透明性新觀念無疑也融進了丹麥高等教育的目標設定與特色建構。[5]大學管理者在內外需求的夾擊中穿行，試圖在高度制度化的組織中實施戰略變革，以實現外部利益相關者設定的目標，同時維持內部的學術訴求。

三、小結與啟示

近50年來，丹麥采用極具活力的高等教育政策，實施了大量激進的變革以回應高度競爭和苛求的國際環境。丹麥高等教育變革要放在全球發展、歐洲高等教育新政、建立新的治理文化以提升治理水平、建立成功標準的背景下來看。這些概念是分析丹麥高等教育變革的基礎。

（一）小結

丹麥高等教育改革與其在全球經濟中的整體戰略密切相關。高等教育變革是丹麥知識與創新系統綜合改革的核心要素。2006年4月出版的《全球經濟中丹麥的進步、創新與凝聚力戰略》報告的目標是使丹麥維持世界富裕國家的地位。該戰略涵蓋350項具體的倡議，包括教育與研究的重大改革，在社會所有領域就增長與創新引入實質性變革。[6]

歐洲化、國際化、全球化成為丹麥高等教育的核心觀念。丹麥聚焦高等教育全球化戰略與歐盟委員會關于歐洲大學現代化的建議一脈相承。全球市場觀念驅動的政策已經重新定位了高等教育。波隆那宣言的影響超出了歐盟和歐洲的范圍，它明確指出要提高歐洲高等教育的國際競爭力。隨著國際化和競爭的加劇，高等教育出現了從集權向分權、從直接的政府控制向更具企業性質身份轉變的傾向。像許多其他歐洲國家一樣，受不斷增加的市場壓力、減少的資助、增加的責任需求驅動，導致丹麥高等教育中競爭性經費不斷增加以及發展合同、報告、評估程序的引入。丹麥政府另一個優先事項，高等教育國際化的目標是確保丹麥能夠抓住國際合作所提供的機會，確保高等教育質量，保持和吸引丹麥最有才華的師生，尤其是國外師生。

丹麥近期的改革建立在以下觀念之上：知識是國家、商業、公眾的戰略資產。丹麥政府賦予大學作為知識增長提供者和推動者的新角色，以及與其他公私立機構合作以期建立知識經濟。密切的公司大學關系有助于研究結果向商業領域的快速轉化。丹麥全球化戰略的核心問題是加強公私立部門之間的合作。丹麥最大的私立研究部門是制藥工業。制藥工業需要和大學的醫藥研究進行有效合作。除了制藥，農業也是丹麥重要的產業部門。2007-2008年，最大的政府農業研究機構被合并進了奧胡斯大學，先前的農業大學被合并進了哥本哈根大學，哥本哈根大學有大量的傳統醫學研究。[7]合并引入了新的橫向合作模式，其目標是刺激工業與大學研究的合作以及學科內部和跨學科合作。

如表1所示，丹麥近半個世紀的高等教育改革基本上遵循著奧爾森（Olsen）所謂的學者社區、代議民主、社會工具、服務性企業這樣一種變革軌跡。[9]即從20世紀70年代之前的學者社區逐步轉變到之后的民主組織、社會工具、企業性大學，也就是從歷史上的學術共和國轉變為社會的“發動機”。實際上，這種變革軌跡在歐洲乃至全球都有一定的代表性，而不唯丹麥所獨有。正如萊斯·丹（Lise Degn）等人所言，丹麥高等教育變革是歐洲共同趨勢的一個范例，它提供了研究歐洲高等教育發展動態的機會。除了高等教育變革的時間節點與具體內容有所不同之外，丹麥當前的高等教育變革方向與全球高等教育的變革方向基本一致。

（二）丹麥高等教育變革的啟示

丹麥大學無疑獲得了更大的自治，但自治伴隨著來自政治系統的某些期待。當前，政府監督大學的方式已經發生了巨大的變化。在多數西方國家，高等教育已經轉向所謂的“管理主義”“聽證社會”或“評價政府”。從監督的視角來看，這意味著放松程序性控制和事前的權力監督，同時增加基于結果的事后監督。政府也承認，至少在一種不完全意義上而言，大學是一個自由的場所，大學是自由行動者，它能夠以各種各樣的方式行動和思考。自民族國家形成以來，政府一直在規制著大學的活動范圍，在這種意義上，政府試圖界定大學自治的權限。對于丹麥大學自治而言，發展合同應該成為大學戰略發展的工具，而不僅僅是國家的管理工具。

值得注意的是，伴隨著丹麥高等教育從學術共和國向社會“發動機”的轉變，其高等教育管理者的產生機制也從民主選舉轉變到任命制。面對劇烈的國際競爭，在民主與效率的利弊權衡中，丹麥最終倒向效率的一邊，意在避免過度的民主所導致的對民主的濫用。經合組織在1989年給予丹麥高等教育的建議就有改善“過分分享的體制，使大學管理變得更加行之有效”。[10]

大學從學術共和國向社會“發動機”的轉變代表了一種文化的轉向，這種轉向明顯體現了一種過于功利的價值觀。當今世界各國過度強調高等教育的經濟功能與政治功能，而對高等教育的文化功能似乎重視不足。獨立的、全面發展的、具有批判精神的公民的培養是否僅僅通過大學的經濟功能和政治功能即可完成？高等教育的個體價值和個體功能又該如何體現？人類的夢想不能僅被大學的經濟功能和政治功能所遮蔽。大學的功能應該體現多元化和開放性。

參考文獻：

[1]Stromquist? N? P，et al.The Contemporary Professoriate：Towards a Diversified or Segmented Profession？[J].Higher Education Quarterly，2007，61（2）：114-135.

[2]Rasmussen? P，Zou? Y H.The Development of Educational Accountability in China and Denmark[J]. Education Policy Analysis Archives，2014，22（121）：1-26.

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[4]Carney? S.Reform of Higher Education and the Return of ‘Heroic Leadership：The Case of Denmark[J].Management Revue，2007，18（2）：174-186.

[5]Degn? L.Sensemaking，Sensegiving and Strategic Management in Danish Higher Education[J].High Educ ation，2015，69：901-913.

[6][7]Langberg K，Schmidt E K.Local Diversity and Identity Versus Global Interactions——Changes in the Danish Higher Education System[J].European Education，2010，42（1）：37-60.

[10]范富格特.國際高等教育政策比較研究[M].王承緒，譯.杭州：浙江教育出版社，2001：124.

（責任編輯 賴佳）