確保糧食安全 端牢“中國飯碗”

策劃/本刊編輯部 文/本刊記者 張婷婷

在1996年發表《中國的糧食問題》白皮書20多年后，國務院新聞辦公室于10月14日發表《中國的糧食安全》白皮書，向國際社會全面介紹了中國的糧食自給能力、對世界糧食安全的影響和貢獻、糧食支持政策、糧食市場開放等問題。20多年過去，中國人依靠自身力量端牢了自己的飯碗，近14億人迎來從溫飽不足到全面小康的歷史性跨越。黨的十八大以來，我國穩步提升糧食生產能力，保護和調動種糧積極性，創新完善糧食市場體系，健全完善國家宏觀調控，大力發展糧食產業經濟，全面建立糧食科技創新體系，著力強化依法管理合規經營，走出了一條中國特色糧食安全之路，為世界貢獻了中國智慧和中國方案。

中國糧食安全取得成效

糧食安全指保證任何人在任何時候能買得到又能買得起為維持生存和健康所必需的足夠食品。作為人口大國，中國人口占世界的近1/5，糧食產量約占世界的1/4，中國依靠自身力量端牢自己的飯碗，實現了由“吃不飽”到“吃得飽”，并且“吃得好”的歷史性轉變。

糧食產量穩步增長

《中國的糧食安全》白皮書顯示，目前，中國人均糧食占有量達到470kg左右，比1996年的414kg增長了14%，比1949年新中國成立時的209kg增長了126%，中國人均占有量穩定在世界平均水平以上。

隨著農業技術的發展，我國糧食單產顯著提高。2010年平均每hm2糧食產量突破5000kg。2018年達到5621kg，比1996年的4483kg增加了1138kg，增長25%以上。與此同時，糧食的總產量連上新臺階。2010年突破5.5億t，2012年超過6億t，2015年達到6.6億t，連續4年穩定在6.5億t以上水平。2018年產量近6.6億t，比1996年的5億t增產30%以上，比1978年的3億t增產116%，是1949年1.1億t的近6倍。糧食產量波動幅度基本穩定在合理區間，除少數年份外，一般保持在±6%的范圍之內。

谷物供應基本自給

2018年，我國谷物產量6.1億t，占糧食總產量的90%以上，比1996年的4.5億t增加1.6億t。目前，我國谷物自給率超過95%，為保障國家糧食安全、促進經濟社會發展和國家長治久安奠定了堅實的物質基礎。此外，稻谷和小麥產需有余，完全能夠自給自足，進出口主要是品種調劑，中國將飯碗牢牢地端在了自己手上。數據顯示，2001年至2018年年均進口的糧食總量中，大豆占比為75.4%，稻谷和小麥兩大口糧品種合計占比不足6%，確保了口糧絕對安全。

糧食儲備能力顯著增強

隨著科學技術手段的發展，我國倉儲現代化水平明顯提高。2018年全國共有標準糧食倉房倉容6.7億t，簡易倉容2.4億t，有效倉容總量比1996年增長31.9%。食用油罐總罐容2800萬t，比1996年增長7倍。規劃建設了一批現代化新糧倉，維修改造了一批老糧庫，倉容規模進一步增加，設施功能不斷完善，安全儲糧能力持續增強，總體達到了世界較先進水平。同時，物流能力大幅提升。2017年，全國糧食物流總量達到4.8億t，其中跨省物流量2.3億t。糧食物流骨干通道全部打通，公路、鐵路、水路多形式聯運格局基本形成，原糧散糧運輸、成品糧集裝化運輸比重大幅提高，糧食物流效率穩步提升。

糧食儲備和應急體系逐步健全，政府糧食儲備數量充足，質量良好，儲存安全。在大中城市和價格易波動地區，建立了10～15d的應急成品糧儲備。應急儲備、加工和配送體系基本形成，應急供應網點遍布城鄉街道社區，在應對地震、雨雪冰凍、臺風等重大自然災害和公共突發事件等方面發揮了重要作用。

居民健康營養狀況明顯改善

中國人從“吃不飽”到“吃得好”實現了跨越式發展。第一，膳食品種豐富多樣。2018年我國居民油料、豬牛羊肉、水產品、牛奶、蔬菜和水果人均占有量，比1996年增長30%以上至300%以上，體現營養健康的蔬菜、水果、牛奶人均占有量，分別增長100%以上至333%以上。居民人均直接消費口糧減少，動物性食品、木本食物及蔬菜、瓜果等非糧食食物消費增加，食物更加多樣，飲食更加健康。第二，我國城鄉居民營養水平不斷改善，城鄉居民膳食能量得到充足供給，蛋白質、脂肪、碳水化合物三大營養素供能充足。

貧困人口吃飯問題有效解決

中國高度重視消除饑餓和貧困問題，特別是黨的十八大以來，探索出了一條發展農村經濟、提高農民收入、消除饑餓和貧困的成功道路，精準扶貧、精準脫貧成效卓著。按世界銀行每人每天1.9美元的國際貧困標準，中國對全球減貧的貢獻率超過70%，是世界上減貧人口最多的國家，也是世界上率先完成聯合國千年發展目標中減貧目標的國家，貧困人口“不愁吃”的問題已基本解決。重點貧困群體健康營養狀況也得到明顯改善。2018年，貧困地區農村居民人均可支配收入達10371元人民幣，實際增速高于全國農村1.7個百分點。收入水平的提高，增強了貧困地區的糧食獲取能力，貧困人口糧谷類食物攝入量穩定增加。貧困地區青少年學生營養改善計劃廣泛實施，嬰幼兒營養改善及老年營養健康試點項目效果顯著，兒童、孕婦和老年人等重點人群營養水平明顯提高，健康狀況顯著改善。

中國特色糧食安全之路

糧食安全在不同社會經濟發展階段具有不同的內涵。傳統的糧食安全觀，即狹義的糧食安全觀認為要確保糧食安全就要做到生產自給自足，通過高投入、高耗能提高糧食產量，盡可能多地儲備糧食以保障糧食安全，更注重糧食數量安全。新時代糧食安全觀，即廣義的糧食安全觀更加開放，認為糧食安全在確保產能的基礎上，要實現糧食的營養、綠色、多元、開放。從生產上要摒棄過去通過要素投入提高糧食產量的做法，進而采用綠色生產的手段，既要實現糧食數量安全，又要實現糧食質量安全，還要對資源環境友好，保障糧食生態環境安全和資源安全。在糧食流通領域要做到市場主導、政府監管，提高糧食生產的經濟效率安全。我國進入新時代以來，糧食安全的國內外環境發生根本變化，糧食安全已被賦予新內涵、新目標，通過落實高質量發展要求，實施新時期國家糧食安全戰略，走出了一條中國特色糧食安全之路。

穩步提升糧食生產能力

耕地資源和水資源的匱乏是我國糧食數量安全的剛性約束。隨著城市化和工業化進程的加快，我國耕地減少的趨勢不可逆轉。據統計，2017年我國人均耕地面積僅有0.1hm2/人，比世界人均耕地面積（0.2hm2畝/人）少了0.1hm2/人。而生產相同數量的糧食，我國農業用水比美國多一倍。淡水資源的匱乏以及水資源的低效利用無法保障穩定的糧食供給。盡管我國農業高投入的生產方式在一定程度上保障了糧食數量安全，但對糧食生態環境安全和質量安全形成威脅。作為世界上最大的化肥生產國和消費國，過度使用農藥導致的化學污染會在農作物中殘留，在食物鏈中積累，對我國糧食質量安全也構成威脅。

因此要嚴守耕地保護紅線，從嚴管控各項建設占用耕地，特別是優質耕地，健全建設用地“增存掛鉤”機制，實行耕地占補平衡政策，嚴守耕地紅線，全面落實永久基本農田特殊保護制度。

耕地質量是糧食增產的重要突破口，要在提升耕地質量的同時保護好生態環境。繼續實施全國高標準農田建設總體規劃，推進耕地數量、質量、生態“三位一體”保護，改造中低產田，建設集中連片、旱澇保收、穩產高產、生態友好的高標準農田。同時實行測土配方施肥，推廣秸稈還田、綠肥種植、增施有機肥、地力培肥土壤改良等綜合配套技術，穩步提升耕地質量。實施耕地休養生息規劃，開展耕地輪作休耕制度試點。持續控制化肥、農藥施用量，逐步消除面源污染，保護生態環境。

要建立糧食生產功能區和重要農產品生產保護區。以主體功能區規劃和優勢農產品布局規劃為依托，以永久基本農田為基礎，建立糧食生產功能區和重要農產品生產保護區。劃定水稻、小麥、玉米等糧食生產功能區，大豆、油菜籽等重要農產品生產保護區。加強建設東北稻谷、玉米、大豆優勢產業帶，形成黃淮海平原小麥、專用玉米和高蛋白大豆規模生產優勢區；打造長江經濟帶雙季稻和優質專用小麥生產核心區；提高西北優質小麥、玉米和馬鈴薯生產規模和質量；重點發展西南稻谷、小麥、玉米和馬鈴薯種植；擴大東南和華南優質雙季稻和馬鈴薯產量規模。優化區域布局和要素組合，促進農業結構調整，提升農產品質量效益和市場競爭力，保障重要農產品特別是糧食的有效供給。

提高水資源利用效率，規劃建設一批節水供水重大水利工程，開發種類齊全、系列配套、性能可靠的節水灌溉技術和產品，大力普及管灌、噴灌、微灌等節水灌溉技術，加大水肥一體化等農藝節水推廣力度。加快灌區續建配套與現代化高效節水改造，推進小型農田水利設施達標提質，實現農業生產水資源科學高效利用。

保護和調動糧食種植積極性

糧食生產不僅能解決糧食需求問題，更是解決農民就業問題的重要途徑和手段。但是糧食生產成本“地板”不斷上升，糧食價格“天花板”不斷下降，種糧收益逐年降低。在這一形勢下要保障種糧農民的收益，調動農民積極性，保證糧食安全。為全面促進農村經濟社會的發展，我國相繼取消了牧業稅、生豬屠宰稅和農林特產稅，特別是在2006年全面取消了存在2600年的農業稅，從根本上減輕了農民負擔，增加了農民收益。此外，通過逐步調整完善糧食價格形成機制和農業支持保護政策，實施耕地地力保護補貼和農機具購置補貼等措施，不僅提高了農民抵御自然風險和市場風險的能力，也保障了種糧基本收益，保護了農民種糧積極性，促進了農業的可持續發展。

多年來，隨著種糧效益低，農村勞動力就業轉移，以及現代農業生產中不斷引入新技術和新理念等，“誰種地”“怎么種地”成為影響糧食安全的重要問題。對此，我國堅持以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，調動了億萬農民糧食生產的積極性。并著力培育新型農業經營主體和社會化服務組織，促進適度規模經營，把小農戶引入現代農業發展軌道，逐步形成了以家庭經營為基礎、合作與聯合為紐帶、社會化服務為支撐的立體式復合型農業經營體系。黑龍江省孫吳縣沿江滿族達斡爾族鄉大樺樹林子村村民吳德顯的經歷，正是我國新型農業經營主體迅速發展的一個縮影。20世紀80年代開始，家庭承包經營的模式調動了農民積極性，但隨著現代農業發展，分散經營的劣勢開始凸顯。2006年，種了30年地的吳德顯在當地率先建起樺林現代農機專業合作社，從最初的15戶村民、70萬元資產，發展到固定資產近億元，200多戶村民帶地入社，規模經營面積近6667hm2，糧食生產連年豐收。

截至2018年底，全國納入農業農村部門家庭農場名錄的家庭農場達到近60萬家，依法登記的農民合作社221.1萬家。在加大力度扶持規模化經營主體的同時，我國不斷加強面向小農戶的社會化服務，逐步建立起農業社會化服務體系，把小農戶引入現代農業發展軌道。全國開展農業生產托管服務的組織數量達到37萬個，有效解決了“誰來種地”“怎樣種地”等問題，大幅提高了農業生產效率。

創新完善糧食市場體系

改革開放以來，我國糧食市場體系不斷發展，取得了突出成績，但由于市場建設起步較晚，受計劃經濟體制的影響大，發育程度還比較低，在市場的目標模式、運行方法、政策法規、管理調控、外部環境、基礎設施建設等方面還存在一系列問題。針對這些問題，一方面，我國積極構建多元市場主體格局，不斷深化國有糧食企業改革，鼓勵發展混合所有制經濟，促進國有糧食企業跨區域整合，打造了一批骨干糧食企業集團。積極推動糧食產業轉型升級，培育大型跨國糧食集團，支持中小糧食企業發展，促進形成公平競爭的市場環境。引導多元主體入市，市場化收購比重不斷提高，糧食收購主體多元化格局逐步形成。

另一方面，不斷健全完善糧食交易體系。搭建了規范統一的國家糧食電子交易平臺，形成以國家糧食電子交易平臺為中心，省（區、市）糧食交易平臺為支撐的國家糧食交易體系，服務宏觀調控、服務糧食流通的功能不斷提升。全國糧食商流、物流市場達到500多家。糧食期貨交易品種豐富多樣，涵蓋了小麥、玉米、稻谷和大豆等主要糧食品種，交易規模不斷擴大。

同時積極引導各地發展多種糧食零售方式，完善城鄉“放心糧油”供應網絡，糧食電子商務和新型零售業態發展態勢良好。搭建起糧食產銷合作平臺，鼓勵產銷區加強政府層面戰略合作。2018年我國組織各類糧食交易會3935場，成交糧食近13627萬t，成交金額2319億元。2018年和2019年，連續舉辦“中國糧食交易大會”，意向購銷糧食達6000余萬t，推動產銷合作水平邁上了新臺階。

健全完善國家宏觀調控

長期以來，我國從不同層面制定目標、明確措施，引領農業現代化、糧食產業以及食物營養的發展方向，多維度維護國家糧食安全。

首先，深化糧食收儲制度和價格形成機制改革。為保護農民種糧積極性，促進農民就業增收，防止出現“谷賤傷農”和“賣糧難”，在特定時段、按照特定價格、對特定區域的特定糧食品種，實施最低收購價收購、國家臨時收儲等政策性收購。收購價格則由國家根據生產成本和市場行情確定，收購的糧食按照市場價格銷售。隨著市場形勢發展變化，糧食供給更加充裕，按照分品種施策、漸進式推進的原則，積極穩妥推進糧食收儲制度和價格形成機制改革。2014年起先后取消了大豆、油菜籽、玉米等糧油品種國家臨時收儲政策，全面實行市場化收購。2016年起逐步完善了稻谷和小麥最低收購價格政策，進一步降低了政策性收購比例，實現了以市場化收購為主。

其次，發揮糧食儲備重要作用。合理確定中央和地方儲備功能定位，中央儲備糧主要用于全國范圍守底線、應大災、穩預期，是國家糧食安全的“壓艙石”；地方儲備糧主要用于區域市場保應急、穩糧價、保供應，是國家糧食安全的第一道防線。

大力發展糧食產業經濟

2019年中央一號文件提出，以“糧頭食尾”“農頭工尾”為抓手，支持主產區依托縣域形成農產品加工產業集群，盡可能把產業鏈留在縣域，改變農村賣原料、城市搞加工的格局。圍繞這一要求，各地發展糧食精深加工。增加專用米、專用粉、專用油、功能性淀粉糖、功能性蛋白等食品的有效供給，促進居民膳食多元化。順應飼料用糧需求快速增長趨勢，積極發展飼料加工和轉化，推動畜禽養殖發展，滿足居民對肉、蛋、奶等的營養需求。深入實施優質糧食工程，建立專業化的糧食產后服務中心，為種糧農民提供清理、干燥、儲存、加工、銷售等服務。

小麥精深加工成20多種專用面粉，后續產出饅頭、面條、速凍水餃、燒麥等80多個品種的食品，其中饅頭根據花色、口感等的不同就有10多個品種，成品通過冷鏈運輸進入省內外60多家零售企業進行銷售，這是河南麥佳食品取得的成績。

近年來，河南以“糧頭食尾”推進農業全產業鏈經營，促進糧食產業鏈條向精深加工的下游項目延伸，實現了農業提質增效，農民持續增收。據了解，河南糧食產量已連續13年穩定在650億kg，以全國7%的耕地貢獻了全國10%的糧食產量，每年調出200億kg原糧及糧食制品。然而，“大而不強、多而不優”的問題也日益凸顯，河南提出了推進農產品初加工、精深加工和主食加工協調發展，做大做強農產品加工業。

2018年，河南省優質專用小麥種植面積達到80萬hm2。面粉龍頭企業加快向小麥生產基地集聚，形成了豫北、豫東、豫南和中部加工集群，基本實現了小麥的就地生產和加工轉化。為促進農業經濟效益提高，河南一些糧食主產縣（市）積極謀劃建設精深加工項目，把農副產品深加工業打造成支柱產業，農業產業集群效應不斷顯現。

在全國食品工業強縣河南臨潁縣，該縣依托農副產品和農產品深加工的資源優勢，把休閑食品產業作為主導產業精心培育，擁有食品加工企業120多家，年糧食總加工量達到300萬t，不僅就地消化掉自身出產的糧食，還直接盤活了周邊20多個縣（市）的余糧市場，占據國內膨化、烘焙等休閑食品30%以上的市場份額。

全面建立糧食科技創新體系

我國農業自然條件有限，糧食生產基礎薄弱，糧食生產環節的科技投入不足，糧食服務體系薄弱，科學技術投入的貢獻率不高，建立完善的糧食安全科技支撐體系，對實現糧食產量大幅度增加，真正解決糧食安全問題具有重要意義。

為此，我國不斷強化糧食生產科技支撐、大力推廣應用農業科技。數據顯示，2018年，農業科技進步貢獻率達到58.3%，比1996年的15.5%提高了42.8個百分點。科學施肥、節水灌溉、綠色防控等技術大面積推廣，水稻、小麥、玉米三大糧食作物的農藥、化肥利用率分別達到38.8%、37.8%，病蟲草害損失率大幅降低。2004年以來實施糧食豐產科技工程，共建設豐產科技攻關田、核心區、示范區、輻射區1276個，累計增產糧食1.3億t，項目區單產增產量達到全國平均水平的2.3倍。農業科技的推廣應用，為糧食增產發揮了積極作用。

在糧食儲運技術方面，攻克了一系列糧食儲藏保鮮保質、蟲霉防治和減損降耗關鍵技術難題，系統性解決了中國“北糧南運”散糧集裝箱運輸成套應用技術難題。不斷擴大先進的倉儲設施規模，2018年實現機械通風、糧情測控和環流熏蒸系統的倉容分別達到7.5億t、6.6億t和2.8億t。安全綠色儲糧、質量安全、營養健康、加工轉化、現代物流、“智慧糧食”等領域科研成果得到廣泛應用。

今年農民豐收節，在中儲糧襄陽直屬庫內數臺空調、混流風機正在運轉，溫度可以根據需要進行遠程調控，為豐收的糧食創造了一個舒適的環境。中儲糧襄陽直屬庫中心庫2號倉負責人譚秋瑾介紹，湖北省地處中溫高濕儲糧區，夏季儲糧糧溫上升較快。糧食溫度過高，不僅品質下降快，而且害蟲大量繁殖，危害儲糧安全。“過去谷物冷卻機雖然能迅速降低局部糧溫，但使用成本高，不適合常態化保管應用。后來，我們開始大膽設想把糧食搬進‘空調房’，如今已成現實。”譚秋瑾說。

儲糧技術日新月異，為更好地應對夏季高溫高濕、冬季干燥寒冷，冬季可通過智能通風將糧溫降至5℃以下，在春季氣溫回升前做好倉房隔熱密閉工作，蓄積冷源，控制熱空氣對糧堆的影響。夏季則可采用空調、谷冷機對糧食進行控溫儲糧，糧食的住宿條件越來越舒適。

除了住宿條件越來越好，儲糧技術也更綠色。過去對付糧倉里的害蟲主要靠化學藥劑。如今氮氣儲糧技術登上了舞臺。氮氣儲糧的原理是通過采取物理方法從空氣中分離提純出高濃度氮氣，再將氮氣輸入倉內，使糧食處于低氧環境，達到防治害蟲目的。

氮氣儲糧是一種綠色、環保的儲糧方式。通過氮氣儲糧還可有效減少氧氣對糧食淀粉、蛋白質、脂肪等營養物質的氧化、消耗，保存糧食原有的色澤、氣味、食用品質。目前，僅襄陽直屬庫就已建成氮氣氣調倉21棟，氮氣儲糧規模占儲糧總量71.9%。

儲糧環境改善了，管理也更智能了。在襄陽直屬庫，每棟倉房內都安裝了高清攝像頭，可以放大20余倍。不僅在襄陽直屬庫，千里之外的監控室內同樣能夠非常清晰地看到。

這套智能化糧庫管理系統可以對倉內糧食數量、質量、儲存安全進行實時監測，對倉內作業是否規范、糧食儲存是否完好、溫度濕度是否正常進行監控，通過糧情遠程監控、糧情數據收集、糧情數據分析，及時跟進通風、谷冷、充氮等作業，確保庫存糧食數量真實、質量良好。有了這樣的智能化系統，千里糧情盡在掌中。

著力強化依法管理合規經營

要繼續完善糧食安全保障法律法規，加快推進糧食安全保障立法。持續推進簡政放權、放管結合、優化服務，切實強化市場意識和法治思維，牢固樹立依法管糧、依法治糧的意識，依法推進雙隨機監管機制及涉糧事項向社會公開。完善糧食庫存檢查方式方法和質量安全監管制度，構建糧油安全儲存責任體系和行為準則，確保糧食庫存數量真實、質量良好、儲存安全。建立以信用監管為基礎的新型監管機制，維護正常的糧食流通秩序。

保障糧食安全永遠在路上

糧食是國民經濟的重要基礎，古今中外都把糧食視為重要的戰略物資。當前，我國糧食連年豐收、庫存充裕、供應充足、市場穩定，糧食安全形勢持續向好，國家糧食安全保障政策體系基本成型。但農業供給側結構性改革還有很大空間，糧食科技進步、單產提高、減少損失浪費、利用非糧食食物等方面還有較大潛力可供挖掘。隨著經濟社會發展，糧食消費結構不斷升級，農業生產成本不斷攀升，資源環境承載能力趨緊，農業基礎設施相對薄弱，抗災減災能力有待提升。

在這一前提下，要繼續堅定不移地走中國特色糧食安全之路，全面貫徹新發展理念，落實“藏糧于地、藏糧于技”戰略，進一步加強糧食生產能力、儲備能力、流通能力建設，推動糧食產業高質量發展，提高國家糧食安全保障能力，把飯碗牢牢端在自己手上。