我國保安服務業海外發展問題研究

宋海永

（中國人民公安大學 治安學院，北京 100038）

一、我國保安服務業海外發展概述

（一）我國保安服務業海外發展歷程

我國保安服務業海外發展大致始于2004 年，在此之前只是有限、零星的海外安保活動。2004年6 月10 日，一伙恐怖分子持槍潛入中國工人在阿富汗的一處工地瘋狂掃射，造成中方人員死傷慘重。事件發生后，黨和國家高度重視，立即啟動應急響應機制處理善后工作，同時出臺一系列政策文件要求做好安全保護工作，自此我國保安企業開始走出國門保護中資企業，經過多年的發展取得了一定的效益。

2010 年《保安服務管理條例》實施，結束了30多年全國保安服務業管理沒有統一專門立法的局面，改變了長期以來由公安機關創辦保安服務公司的歷史，保安行業開始進入市場化、職業化階段。隨著近幾年國家對于海外利益保護的重視，我國保安服務業抓住機遇快速發展，業務范圍遍及全球多個國家和地區，一批具有創新精神的私營保安公司開始探索開辟海外安保市場，但相對于國際安保市場，我國海外保安服務業所占市場份額較小。

（二）我國保安服務業海外發展的困境

1.我國保安服務業海外發展缺乏法律監管。2009 年國務院通過的《保安服務管理條例》是我國保安服務業發展的第一部行政法規。這標志著我國首次嘗試對保安服務業建立一套完善的監管框架，明確規定了保安服務的范圍、行業準入制度、保安服務行為、保安服務的監管管理等內容，極大地促進我國保安服務業的發展。但《條例》僅適用于國內保安服務業，對于海外發展沒有具體明確的規定，缺乏海外法律監管。同時缺乏監管也延伸到使用槍支方面，保安人員在中國境內使用槍支受到法律法規的嚴格管制，其中包括《中華人民共和國槍支管理法》《專職守護押運人員槍支使用管理條例》都沒有關于在海外使用槍支的規定。由于國際法允許使用槍支，那么只要取得東道國允許就可以使用槍支，但我國法律有屬人管轄的權利，如何協調適用法律也是不明確的。

在國際法層面，規制保安服務業的規范性文件主要包括國際人道法、《蒙特勒文件》以及《私營安保服務提供商國際行為守則》。國際人道法主要集中于雇傭軍的作用，并沒有涉及到私營保安業。例如1949 年《日內瓦公約第一附加議定書》第47 條通過的規定禁止招募、訓練、使用和資助雇傭軍，并明確指出雇傭軍不享有作為戰斗人員或戰俘的權利。《蒙特勒文件》是不具有法律約束力的文件，內容涵蓋私營軍事和安保公司在沖突地區的活動。《私營安保服務提供商國際行為守則》是瑞士政府以多方利益相關者的方式提出的一套針對私營安保公司的不具有強制拘束力的原則和標準。因此，如何進行有效的監管是各國面臨的難題。

2.海外發展缺乏高素質安保人才。高素質安保人才是影響我國保安服務業海外發展能否成功的關鍵因素。國際安保市場競爭激烈，歸根到底是科技的競爭，科技的競爭關鍵在于人才。我國保安服務業業務模式單一，服務水平比較低，普遍缺乏競爭力，與國際大型安保企業差距巨大，主要是因為缺乏高素質的技術和管理人才，這已成為業界的共識。我國保安行業人才的選拔、培養、考核等法律法規不健全，沒有相應的海外安保人才國家標準及招聘、培養制度，這是嚴重制約我國保安服務業海外發展的瓶頸。海外安保工作的特殊性需要有作戰經驗豐富、熟悉法律法規、精通語言等方面的高素質復合型安保人才。從具體實踐來看，目前我國保安業普遍招募退役軍人，他們雖然具有一定的技戰術素養，但是在諸多方面與海外安保人才需求不相匹配。在教育方面，許多退伍軍人文化程度不高，有些甚至只有高中教育水平，缺乏外語能力導致與當地人溝通面臨困難，專業素質過硬的安保人員無法高質量地提供安保服務，加之中國目前缺乏幫助退伍軍人進入私營安保行業前接受急需的培訓和教育的項目，導致人員素質普遍較低。在經驗方面，國外發達國家和地區的安保人員中很多是從特種部隊退役的，經歷過槍林彈雨，有著豐富的作戰經驗，而國內的一些保安人員，雖然也聲稱是從特種部隊退役的，但大多并不具備作戰經驗，或者經驗并不豐富。最根本的問題還在于思想觀念方面，由于我國保安行業福利待遇偏低，保安人員流失率嚴重，社會地位不高，退役后似乎更愿意謀求一份好的職業，發揮特長進入安保行業，并不是他們的主流選擇。“能文能武”是當前海外安保行業用人的理想標準。但是，要找到現成的理想人才并不容易。可以說我國海外高素質安保人才全面匱乏。

3.我國保安服務業開展海外業務的準入限制。由于保安服務行業的特殊性，可能對東道國的國家安全和穩定產生影響，有時難以控制，國際社會對此持比較謹慎的態度，因此一國保安服務行業的存在對于東道國來說是一個復雜的問題。不少國家對于其入境開展業務都有不同程度的準入限制，對保安企業都會進行嚴格的背景調查，國有的保安企業往往被認為帶有政府背景而遭到淘汰，從而增加了保安行業海外發展的難度。例如在巴基斯坦外資保安公司曾活躍于為本國提供安全服務，彌補政府安保力量的不足。但是在2011年服務于美國中情局的私人安保人員雷蒙德·戴維斯在拉合爾打死2 名巴基斯坦平民，導致巴基斯坦內政部在2012 年發表一項聲明禁止外資保安公司在巴基斯坦開展業務。這使得一些領先的國際保安公司如G4S 從巴基斯坦撤回了業務。巴基斯坦內政部在2018 年通過了《關于設立和運作私人保安公司的條例》禁止外國保安公司在巴基斯坦境內獨立或與巴基斯坦保安公司合伙經營，任何保安公司不得雇傭外籍人士。同時，還必須接受由巴基斯坦聯邦調查局（FIA）、三軍情報局（ISI）、巴基斯坦情報局（IB）、軍事情報局（MI）等部門成員組成的審查委員會的安全審查。對此，我國保安服務業想要在巴基斯坦開展海外業務無疑挑戰重重。

二、我國保安服務業海外發展的動因

（一）海外安全需求上升

隨著“一帶一路”倡議的推進，我國海外利益規模不斷擴大。對外貿易、對外投資合作快速發展，中國公民出境旅游、務工、出差人數逐年增加。2018 年中國非金融類對外直接投資7 974 億元，中國公民出境16 199 萬人次，與此同時，海外中資企業和公民的安全問題成為不可回避的話題。“一帶一路”涵蓋了東南亞、南亞、西亞、中東、北非等國家和地區，其中以新興經濟體和發展中國家為主，上述地區是當今世界安全熱點問題較為集中的地區，安全形勢復雜嚴峻，傳統與非傳統安全威脅交織。恐怖主義襲擊、政治動蕩、民族宗教極端勢力猖獗給我國海外企業、公民和機構安全構成巨大威脅。針對我國企業、機構和公民的襲擊時有發生（見表1）。2018 年11 月23 日，我國駐巴基斯坦卡拉奇總領館遭遇恐怖襲擊，造成包括巴基斯坦警察在內的7 人死亡，再次引起國人的強烈關注。早在2015 年11 月，中鐵建三名高管在馬里麗笙酒店遭恐怖組織槍殺事件發生后，習近平總書記就作出重要批示，要求加強境外安全保護工作，確保我國公民和機構的安全。李克強總理在2016 年《政府工作報告》中明確提出，“加快海外利益保護能力建設，切實保護我國公民和法人安全”。海外利益保護迫在眉睫。

表1 近五年來中資企業、機構、公民海外遭受襲擊事件

（二）我國海外利益保護能力不足

目前，我國海外利益主要依靠政府的領事保護為主要方式。領事保護一般是指在堅持“以人為本、外交為民”的理念指導下，領事機關或者領事官員，根據本國的國家利益和外交政策，在國際法許可的范圍內，在接受國保護本國的國家利益、公民和法人的合法權益的行為。隨著近年來我國經濟的發展，尤其“一帶一路”倡議的提出，海外利益作為國家利益的一部分不斷向外延伸，海外利益面臨的風險日益加劇，領事保護需求持續增長，而政府在資金、人員等方面投入有限，無法滿足海外領事保護需求，“供需矛盾”越來越突出。與此同時，中國軍隊積極推動國際安全和軍事合作，完善海外利益保護機制，從亞丁灣護航到利比亞、也門撤僑等軍事行動彰顯了中國軍隊的實力，有效維護了我國公民、企業和機構的安全和權益。但目前中國軍隊的海外遠洋護航能力有限，無法保障每一艘船舶的安全。同時，長期以來我國堅持不干涉別國內政原則，利用軍隊保護我國海外利益有侵犯別國國家主權的嫌疑，因此受到比較大的制約。綜上所述，出于政治、外交、人力成本等諸多因素的考量，依靠中國軍隊或當地大使館來對當地中資企業、機構和公民進行安全保護并非有效途徑，若想更好地保護中國的海外利益，海外安全措施乃至戰略層面上的調整必不可少。

三、美國保安業發展概況

美國是保安業發展最早的國家，也是當今世界上保安業最發達的國家之一。縱觀其發展歷史，隨著工業化和城市化的發展，犯罪率不斷上升，專有的警察機構無法滿足日益增長的安全需求，私人保安業就在此背景下應運而生。1850 年，阿倫·平克頓創建了美國最早的私人保安公司-平克頓私人偵探公司，此后美國私人保安業快速發展。經過一百多年的發展，私人保安業也由單純的犯罪案件調查向綜合性安全防范業務轉變，規模化和專業化水平不斷加強，業務范圍滲透到社會的各個領域，呈現出“警察化”和“軍事化”趨向，保安業的社會地位進一步提升，人力、財力均已超過警察機構，日益顯示出其重要的作用。

（一）保安服務領域寬泛

美國保安一般分為專有制保安和合同制保安兩大類，服務范圍廣，滲透到社會各個領域，具體包括以下幾類：

1.保衛服務。提供保護人員和財產安全，諸如關鍵基礎設施、商業、機構、住宅、高級管理人員的安全，并被越來越多地用于輔助執法、應急救援以及美國在全球范圍內軍事基地的安全。

2.報警監控。主要是為住宅、商業、工廠等客戶安裝報警裝置。

3.調查服務。為政府、企業、公民提供私人調查和信息服務。

4.裝甲運輸服務。通過提供裝甲車輛和武裝人員來保護和運送貨幣、證券、債券、黃金、白銀和其他貴金屬，信用卡、珠寶和其他具有高內在價值的物品。

5.監獄管理。通過與政府簽訂外包合同來運營和管理監獄或者設立私營監獄。

6.系統集成與管理。通過整合現有系統，提供信息安全、物理安全、消防安全等服務。

7.安全咨詢。提供安全風險防范措施、安全培訓、測謊和心理壓力評估。

8.入職調查。對入職員工進行背景調查。

9.信息技術安全。通過技術手段保護公司的信息安全。

此外，美國保安業不斷拓展業務領域，積極搶占國際安保市場，在全球多個國家和地區已成立數千家保安公司。

（二）實施學歷教育

美國保安業非常重視對保安員的教育培訓，各州法律法規規定了對保安員的培訓、技能的要求。許多大學和學院都把安全教育列為學士課程，部分學校列為碩士課程，設置安全管理、犯罪學、信息安全和其他相關專業，課程包括應急管理、恐怖主義研究、批判性思維、安全方法、風險調查和安全倫理。

（三）重視保安業海外發展立法

保安業海外發展主要是以私營保安公司為載體，美國通過制定一系列法律法規規制私營軍事和安保公司。由美國國務院制定的《國際武器貿易條例》有關軍事出口的管制也包含有關軍事服務的規定，并要求私營軍事公司在國內注冊，然后才能在國外開展活動。《安保合同透明和責任法》是美國第一部全面規范私人保安公司海外發展的法律，為政府部門監管海外保安公司建立了標準。《海上和領土特別管轄條例》和《愛國者法》適用于美國私人保安公司海外實施的不法或者犯罪行為的責任追究。

四、我國保安業海外發展建議

（一）加大政府在政策上的扶持力度

保安服務業海外發展面臨復雜的環境，各種安全風險，激烈的市場競爭等問題，與在國內開展業務不同，政府需要制定特殊的政策，采取特殊的措施，切實降低海外發展的風險，有效地指導保安服務業在海外的安保服務。結合我國保安業海外發展的現實狀況，政府應在以下幾個方面作出明確的規定：

1.制定我國保安服務業海外發展的中長期規劃。我國保安服務業海外發展的當務之急是要制定中長期發展規劃，把保安服務業的發展納入到國家社會經濟發展的統一規劃之中。納入國家實施“一帶一路”倡議規劃中，根據海外中資企業、機構和人員的安全需求和行業的海外發展局勢，制定我國保安服務業海外發展的長期目標，實施重點的傾斜政策，鼓勵保安服務業走出去，開展海外業務。規劃的主要內容包括投資審批、融資渠道、風險防范以及可享受的優惠政策等。一是在投資審批方面，深化推進“放管服”改革，簡化審批流程，便利保安服務業走出去。二是在融資方面，建立政策性融資機構，完善擔保體系和拓寬融資渠道，建立完備的融資體系。三是在風險防范方面，實行保安服務與保險服務相結合的保障機制，減少和降低保安服務的安全風險。

2.建立健全保安服務業海外發展的法律法規與政策體系。我國保安服務業海外發展涉及到復雜的法律保障問題，因此建立健全相關的法律法規與政策保障是至關重要的。我國《保安服務管理條例》的頒布實施，促進了保安行業的發展。但隨著社會經濟的發展，尤其是“一帶一路”倡議的提出，海外投資發展較快，安全需求日益增加。《條例》的不足與缺憾逐漸顯露，特別是在保安服務業海外發展方面，其規定基本上還是一片空白，導致我國保安服務業海外發展停滯不前。現階段，政府應制定相應的法律法規與政策，對保安服務業海外發展的資質條件、業務范疇、監督管理、權利救濟以及問責機制等方面給予具體明確的規定，以促進保安服務業海外的發展。

同時，我國關于海外投資的法律法規并不完備。現有的法律主要依據國家發改委、商務部、國資委、外匯管理局等職能部門制定的一些法規文件，立法層次比較低，法規之間有重復之嫌，事后監管缺位。政府應加快海外投資的立法體系建設，增加政策的透明度，切實提高管理效率。

3.成立保安服務業海外發展的協調機構。公安部作為全國保安行業的監督管理機構，對保安服務業海外發展進行協調指導是其履行監管職責之一。應在公安部治安管理局設立保安服務業海外發展的協調服務機構，除負責保安服務業的監督管理外，還負責協調發改委、商務部、外交部、財政部、外匯管理局以及其他相關部門，確保保安服務業在海外的有序發展，避免出現政出多門，推諉扯皮現象，提高行政效率。

（二）充分發揮協會和中介組織的作用

1.充分發揮保安協會的行業自律功能。保安協會作為經社會團體登記機關核準登記的非營利性社會團體組織，在政府監管部門和企業之間架起了一座溝通協調的橋梁，搭建起企業和企業之間合作交流的平臺。在服務會員企業、提高企業的經營水平、推動保安隊伍建設、建立保安職業標準等方面發揮了重要作用。新時期，在保安服務業海外發展中，保安協會應該充分發揮自己的優勢，積極與國內外同行交流，加強保安服務業海外發展的信息收集與研判，及時了解國際安保市場的發展動態及我國中資企業、機構和人員的安全需求等方面的信息，發揮好服務保安企業的作用。充分發揮保安協會對保安服務業海外發展的引導和協調功能。

2.切實提高中介組織的服務質量。保安服務業海外發展是一項涉及面廣、專業知識要求高的復雜的系統工程，離不開社會中介組織。中介組織服務質量的高低，直接決定了海外發展的成敗。保安服務業應充分利用律師事務所、研究智庫、咨詢公司等社會中介組織的作用。為保安服務業海外發展提供資信證明、安保市場需求信息、東道國法律法規咨詢等服務，并為保安企業海外安保服務提供合理的投資方案、風險評估、準入方式的可靠性研究報告。通過中介組織的優質服務，最大限度地降低海外發展的風險。

（三）增強保安服務企業自身的競爭力

1.培育高素質的海外安保人才。面對我國保安企業缺乏高素質安保人才，需要解決以下幾個主要問題：一是牢固樹立人才是第一資源的發展理念。人才是創造財富的源泉已經成為各行各業有識之士的共識。人才是企業發展的動力，人才是第一資源、第一資本。在當今全球化的背景下，企業的競爭歸根到底就是人才的競爭。誰擁有高素質的人才，誰就在競爭中掌握了主動權與制高點。因此，保安企業優先對人才資源進行投入，著手培養和儲備安全風險管理人才、涉外法律人才、高素質技戰術人才等，這必將對企業在激烈的國際競爭中奠定良好的基礎。二是做好吸引人才、培養人才、激勵人才的工作。在吸引人才方面，企業要具有吸引人才的魅力。通過塑造良好的工作環境、豐厚的薪酬，形成企業獨特的魅力。在培養人才方面，企業要與學校聯合起來，提高行業企業對院校發展的參與度,在大學或者職業學院建立保安學院或者實踐教學基地，學歷教育與在職培訓相結合，打造多樣化的培養模式。為保安企業海外拓展業務提供高素質的法律、外語、風險評估、公關等方面的人才。在激勵人才方面，建立適合人才成長的組織制度。改變過去論資排輩和唯關系論的陳舊觀念，建立公開、透明、公正的人才競爭機制。

2.努力打造保安服務企業集團。目前，我國保安企業海外開展安全服務存在企業規模小、單打獨斗、低價惡性競爭的現象，無法有效地滿足我國海外企業、機構和公民的安全需求，通過打造保安服務企業集團，改變保安企業各自為政，孤軍奮戰的局面，消除不必要的內部無序競爭，打破保安企業之間的界限，促進保安企業資源的有效整合，發揮其整體優勢，提高保安企業海外發展的抗風險能力，增強綜合實力和市場競爭力。通過兼并、聯合或者新建保安服務企業，擴大保安企業的經營規模，在保安員的招聘、培訓和激勵以及具體業務方面不斷發展。