南京市改善生態環境的政策制度研究

秦潔瓊 于忠華 孫瑞玲 姚利鵬

摘要：闡述了南京市生態環境政策制度的歷史演變過程，從環境保護政策法規體系、工作責任制度、生態紅線管理制度、環境經濟政策等方面。梳理了南京市生態環境政策制度存在的問題，總結了改善的相關措施，從加強環境法治的應用、推進“多規合一”、加強流域環境管理等方面提出了國內外改善生態環境政策制度對于南京的啟示。

關鍵詞：生態環境;政策制度;南京市

中圖分類號：X506 文獻標識碼：A 文章編號：1674-9944（2019）16-0071-03

1引言

2015年9月，中共中央、國務院印發了《生態文明體制改革總體方案》，明確提出：到2020年，構建起由資源有償使用和生態補償制度、環境治理體系、環境治理和生態保護市場體系、生態文明績效評價考核和責任追究制度等八項制度構成的產權清晰、多元參與、激勵約束并重、系統完整的生態文明制度體系。因此，研究生態環境的制度設計和政策安排，對于推動生態環境保護管理體制機制改革，提升生態文明建設水平，實現南京市生態環境高質量，建設強富美高新南京具有重要意義。

2南京市生態環境政策制度的歷史演變

近年來，南京生態環境變化經歷了環境質量相對惡化期、環境問題集中涌現期以及環境污染治理提速期等階段，生態環境的政策制度也逐步實現了從“初步建立”到“發展完善”的過渡，開始綜合利用法律、經濟、技術和必要的行政手段解決環境問題。

工業污染主導型環境質量相對惡化期和環境保護政策制度建設期（1978～2000年）：1978年開始實行改革開放政策，南京市經濟發展由此駛上高速增長的軌道，隨著城鎮化與工業化的快速發展，城市發展與環境保護之間的矛盾日漸尖銳。隨著環保機構的建立，水氣聲三部法規形成，城市環境綜合整治定量考核制度、污染物排放許可證制度、污染物排放總量控制制度的建立，南京市的制度政策體系開始逐漸形成。

工業與生活污染導致的環境問題集中涌現期和環境政策制度發展期（2001～2010年）：新世紀以來，南京城市建設速度加快，人均GDP首次突破8000美元。南京成功創建國家環保模范城市，制定了建設生態市的戰略決策，確立了污染減排目標，全面落實環保優先方針，扎實推進生態市建設。推進實施了城市污水處理與收集系統建設、河湖整治、能源結構調整、污染物總量削減等十大工程，在這些措施的力促下，環境政策制度的作用不斷顯現，經濟與環境之間高度失衡的狀態得到了初步遏制。

生態文明建設背景下的環境污染治理提速期和環境政策制度健全期（2011年至今）：隨著經濟社會向工業化后期的快速推進，經濟與環境之間的矛盾趨向緩和。在此期間，南京市全面實施藍天清水等十大行動計劃、“氣十條”“水十條”“土十條”“263”行動計劃;印發《南京市生態文明建設規劃（2013～2020）》等重要文件，全方位推進生態文明建設;制定并實施《南京市水環境保護條例》《南京市揚塵污染防治管理辦法》等環保法律法規;將改善環境質量放在首位，環保法制建設實現新跨越，環境政策制度不斷健全完善，環境污染治理進入提速期。

3南京市生態環境政策制度存在問題

3.1環境保護政策法規體系不完善

南京市環保立法在放射性污染防治、土壤污染防治、化學品污染防治、電子產品污染防治、重點污染行業的污染防治、資源綜合利用等方面尚有欠缺。

3.2生態環境保護工作責任制度約束性不強

南京市環保工作責任還需進一步壓實壓緊，落實到基層黨委、政府。領導干部自然資源資產離任審計已經展開試點，但還未全面展開。此外，環境保護工作監督考核力度不足，公眾對環境的監督作用不大，對環境的滿意率有待提高。

3.3生態紅線管理制度還未鞏固

2014年，南京市在省內率先出臺了《南京市生態紅線區域保護規劃》《南京市生態紅線區域保護監督管理和考核暫行規定》《南京市省級生態紅線區域優化調整工作方案》。雖然在政策制定上已經逐步完善，然而實踐上南京市在生態紅線保護區域內違法建設的現象仍然存在，生態紅線剛性保護有待繼續鞏固和強化。生態紅線區域保護規劃還需與經濟社會發展規劃、城市總體規劃和土地利用總體規劃的進一步對接整合，實現“多規合一”。此外，生態紅線監管和生態補償等措施還需要進一步鞏固發展，形成長效化管理機制，將生態紅線管理制度真正落到實處。

3.4排污權交易制度等環境經濟政策尚未健全

南京首次排污權交易于2015年12月開始實行，實行排污權交易的主要污染物是二氧化硫、氮氧化物、化學需氧量、氨氮等4項。南京市目前已初步形成排污權初始分配、有償使用和交易機制等政策制度。但南京市目前仍然存在諸多問題，如排污權交易二級市場不夠活躍，現在主要都是在政府主導的一級市場，還需要經歷一個命令控制型轉向基于市場污染控制型的過程;另外，還需要將揮發性有機物、臭氧等納入到排污權交易中，并進一步擴大排污權交易的范圍。此外，與污染物排放總量掛鉤的財政政策、差別化電價、水價政策、環境責任險、以獎代補等環境經濟政策對污染減排的激勵作用還不明顯，環保投融資平臺還未建立。

3.5環境監管執法、司法機制還有待加強

目前，南京生態環境監管執法保障能力普遍低弱，生態環境監管執法能力與污染情況呈現“倒金字塔”特征，基層面對污染嚴重需要更多的執法力量，但是監管執法專業設備和人員配備不足，而層級越往上執法能力越強。執法手段落后、執法裝備不足、環境執法信息化水平低的狀況已成為制約環境監管和行政執法的瓶頸。環境司法還處于起步階段，存在諸多問題，如審判機構人員專業性不足，專家隊伍尚未建立，公益訴訟中原告的訴訟資格還有待擴大，環保和司法機構聯動不足等問題。

4南京市生態環境制度設計和政策安排的改善措施

4.1健全南京市環境保護法規體系

南京市環保立法工作機制需進一步完善，推進立法體系化，地方環境立法必須堅持民主立法和科學立法的原則，未來繼續全面深入發展，將立法重點放在土壤污染防治、化學品污染防治、電子產品污染防治等方面。

4.2創新環境保護責任追究落實機制

嚴格執行黨政同責、領導干部自然資源資產離任審計、損害生態環境終身追責等規定，充分發揮政績考核評價的導向、鞭策和激勵作用，把政府、企業、個人的環保責任落實到位。南京市市委書記與各地書記簽訂環境保護目標責任書，進一步明確了“黨政同責、一崗雙責、失職追責”的工作要求，并把壓力真正傳導到了各區、落實到了一線，形成齊心協力、齊抓共管、層層抓落實的工作局面。繼2015年中辦、國辦印發《開展領導干部自然資源資產離任審計試點方案》后，南京市“綠色審計”試點工作已開展，主要把大氣污染防治、黑臭河道整治等備受關注的問題作為重點攻堅對象，今后還需全面推開領導干部自然資源資產離任審計制度，將地方自然資源資產生態保護與領導干部的政治前途捆綁起來，將更有力地壓實環境保護責任。此外，還將進一步加大公眾參與的力度，解決好與人民生活緊密相關的餐飲油煙、施工噪聲等突出城市環境問題。

4.3繼續鞏固生態紅線管理制度

南京市應在目前生態紅線管理工作的基礎上，需要進一步加強與省級協調，并做好勘界定標工作。完善生態保護補償機制，加大對重要生態功能區的財政轉移支付力度，建立健全補償資金和保護面積、保護成效“雙掛鉤”制度。同時，排查、清理整頓生態紅線區域內不符合生態紅線區域保護規劃的建設項目，制定并有序推進生態紅線區域生態整治、恢復計劃。建設生態紅線區域動態評估機制，逐步實現對各類生態紅線保護區域生態變化狀況的動態評估和定期更新，為生態紅線區域的生態安全維護、評估、管理以及區域范圍的調整提供決策依據。

4.4建立健全區域排污權交易機制等環境經濟政策

全面深化排污許可證和排污權有償使用交易制度，充分發揮市場機制在環境保護中的作用。完善排污權有償使用和交易管理制度、價格制度以及資金使用制度，將排污權有償使用由工業企業擴展到醫療污水等排放單位。實施與污染物排放總量掛鉤的財政政策，根據各區（園區）污染物排放總量征收統籌資金，并根據年度總量減排及大氣、水環境質量目標任務完成情況進行返還獎勵。實施排污費改稅政策，用經濟杠桿倒逼企業減少污染物排放。對于環境責任保險，則需要完善環境污染責任保險的配套技術標準，培育環境污染風險與損失專業評估機構，優化環境污染責任保險的財稅激勵制度，健全環境污染強制責任險的約束機制。此外，依據環保信用評級等級實行差別電價、水價的政策，利用該政策引導去產能。全面落實施VI地揚塵排污費收費政策，將揚塵排污費強度與揚塵治理情況掛鉤。

4.5創新環境監管執法和司法機制

堅持零容忍態度，從嚴打擊各類破壞生態環境行為。加強環保監管執法，建立環境執法高壓嚴管長效模式，嚴格執行“全時段、全覆蓋、全方位、立體化、日常化、長效化”的高壓嚴管機制。嚴格執行環境監察現場檢查工作要求，在開展例行巡查基礎上，重點提高夜間和節假日現場監察、監測頻次。在污染源日常監管領域實施“雙隨機”抽查制度，提升專項執法水平。健全環保聯合執法機制，推進環保聯合執法指揮中心運作，重點巡查督查工地、道路揚塵污染、餐飲油煙、廢水污染等“城市環境問題”。實現環境執法與刑事司法聯動。開展破壞環境資源犯罪專項行動;強化立案審查和案件偵辦，對案情重大、復雜、社會影響大的案件，實行檢察院、法院、公安、環保會商制度。

5國內外改善生態環境的政策制度對南京的啟示

5.1加強環境法治的應用

目前，南京市在環境保護方面的立法工作正在不斷完善中，但是對于立法能否行之有效，能否真正落地實施，以及如何減少立法執法的阻力等方面還有待進一步提升。國外環境政策體系比較完善，法律法規比較明確，除了法律法規外，還有詳細的指南或技術導則。例如歐美國家在制定標準、頒發許可證時遵循的最佳可行技術（BAT），確保制藥企業愿意投入或實施就一定能夠實現。此外，為提高政策的可實施性，確保環境政策不會對經濟發展產生重要影響，歐美國家在出臺環境法律時大多需要進行成本一效益分析，便于解除企業和公眾對于政策實施的技術經濟障礙的顧慮，減輕政策實施的阻力。

5.2推進“多規合一”

在環境優化發展的過程中，規劃是協調環境和發展問題的重要手段。國際經驗表明，南京市應大力推進“多規合一”，關注部門之間的協調和整合、不同層級空間規劃之前的協調與整合。例如法國由環保部來統一協調多個部門之間的環境政策，并建立了多重部門的協商機制;而德國則通過法律明確規定各方的權責，實施《聯邦空間秩序法》并特設規劃部長會議等，協調各州規劃。

5.3加強流域環境管理

南京是江蘇唯一跨江布局的城市，擁有197km的長江干流岸線，占到了江蘇全省的28%，長江生態保護是面臨的一項十分重要的任務，必須以流域為基礎進行綜合管理。如法國以流域為基礎建立了國家級一流域級一子流域級管理體制，設立流域委員會和水管局管理流域資源;英國以流域為基礎建立十大區域性水務局，后改為企業;美國設立流域管理局和委員會管理流域水事務;澳大利亞設立流域管理局對墨累一達令流域進行統一管理。

5.4開展生態環境政策制度實施的績效評估

南京可以參考其他城市政策制度實施評估的經驗，進行環境政策制度實施的效果評估，進一步定性和量化，實現評估結果的客觀化。如李志青等利用內容分析法、政策量化賦值法和統計分析法等方法，從完整性、明確性、可執行性、協調性、成果性五個維度對廣東省環境經濟政策進行了績效評估分析，發現廣東省環境經濟政策走在國家前列且正在不斷完善。