“一帶一路”背景下民族自治地區(qū)立法變通權(quán)改革路徑探析

陽嬌嬈 黎群

【摘 要】“一帶一路”倡議的實(shí)施最終需要沿線國家的地方政府和企業(yè)的配合。而民族區(qū)域自治地方立法變通權(quán)是憲法以及相關(guān)法律中規(guī)定的民族自治地區(qū)能夠在綜合考慮地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化特殊性的基礎(chǔ)上對(duì)一些特定法律規(guī)定進(jìn)行立法變通的權(quán)力。對(duì)于民族自治地區(qū)而言，立法變通權(quán)是憲法所賦予的一種特殊權(quán)力，該權(quán)力的賦予為民族區(qū)域?qū)崿F(xiàn)自治提供了重要的手段支撐。當(dāng)下民族自治地方法規(guī)的形式和實(shí)質(zhì)分離、可操作性缺失、公民參與度不夠、信息披露不充分、評(píng)估機(jī)制落后是立法變通權(quán)改革最緊迫的領(lǐng)域。參與“一帶一路”建設(shè)的民族自治地方，在新時(shí)代必須自覺地改革已有的不合時(shí)宜的法規(guī)，提升投資、貿(mào)易的法治環(huán)境。

【關(guān)鍵詞】“一帶一路”;民族自治地區(qū);立法變通權(quán)改革;效力層級(jí)

【作 者】陽嬌嬈，廣西大學(xué)行健文理學(xué)院講師，法學(xué)碩士;黎群，廣西民族大學(xué)法學(xué)院教師，泰國國立法政大學(xué)法學(xué)博士，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)博士后研究員（在站）。廣西南寧，530004。

【中圖分類號(hào)】DF28? 【文獻(xiàn)識(shí)別碼】A 【文章編號(hào)】1004-454X（2019）04-0038-006

“一帶一路”是“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”的簡稱，其倡議是國家順應(yīng)國際國內(nèi)發(fā)展形勢變化、立足構(gòu)建全面對(duì)外開放新格局、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)健康發(fā)展的重大戰(zhàn)略部署。“一帶一路”貫穿歐亞非大陸，連接?xùn)|亞經(jīng)濟(jì)圈與歐洲經(jīng)濟(jì)圈。目前我國國際法學(xué)者從區(qū)域一體化國際法和雙邊國際貿(mào)易與投資法的角度開展的研究取得了一定的成果，對(duì)國家實(shí)施“一帶一路”倡議起到了切實(shí)的智庫作用。但是，“一帶一路”涉及沿線國家的國內(nèi)法，例如，外貿(mào)法、外商投資法、稅法、公司法、合同法、勞動(dòng)法、環(huán)保法、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法、民法、物權(quán)法、債權(quán)法和土地征用規(guī)定等。而我國幅員遼闊，各民族大雜居小聚居形成的民族區(qū)域自治地區(qū)根據(jù)立法法和全國通行的單行法的授權(quán)，可以進(jìn)行變通規(guī)定，本文稱之為立法變通權(quán)。隨著 “一帶一路”倡議進(jìn)入落地實(shí)施、深耕細(xì)作的階段，具體到法治建設(shè)的層面，我國民族區(qū)域自治地方立法變通權(quán)的重要性更加突出，其一，全國性投資法和貿(mào)易法在民族自治地方必須根據(jù)“一帶一路”倡議所對(duì)接的相關(guān)國家進(jìn)行變通規(guī)定，例如，民族特色商品的運(yùn)輸和銷售，需要因地制宜地作出變通處理;其二，以人類命運(yùn)共同體思想為指導(dǎo)而謀求“一帶一路”沿線國家的合作共贏，必然引起自然人跨越國界進(jìn)行更加頻繁的自由流動(dòng)，中國民族自治地方居民與外國人締結(jié)婚姻、生育后代建立國際化家庭的現(xiàn)象增多是必然趨勢，于是，根據(jù)外國婚姻法所授權(quán)的立法變通權(quán)，我國民族自治地方完善相關(guān)立法的要求也就更加迫切了;第三，在“一帶一路”倡議實(shí)施的背景下，理論和實(shí)踐都在呼喚民族地方法治的系統(tǒng)性構(gòu)建，并提出了民族自治地方法治實(shí)踐的迫切需求。我國憲法學(xué)者們對(duì)民族自治地方立法變通權(quán)的性質(zhì)和范圍進(jìn)行了卓有成效的研究，也為“一帶一路”新形勢下探索改革立法變通權(quán)的路徑提供了新的生長空間。

一、“一帶一路”倡議的實(shí)施對(duì)民族法治建設(shè)的要求

民族自治地方融入“一帶一路”倡議，是發(fā)掘國際經(jīng)濟(jì)合作增長結(jié)合點(diǎn)的必然要求。例如，廣西屬于西部沿海的自治區(qū)域，面積大，人口多，涉及眾多的海洋經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，具備連接“一帶一路”的海洋合作通道。廣西正在大力建設(shè)的“南向通道”，對(duì)北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的升級(jí)換代起到了極大的促進(jìn)作用，其遠(yuǎn)洋漁業(yè)具備參與“一帶一路”沿線國家產(chǎn)業(yè)競爭的優(yōu)勢。東南亞沿線國家大多被海“環(huán)抱”，這些國家在歷史上與中國有著久遠(yuǎn)的貿(mào)易往來關(guān)系，資源豐富但互聯(lián)互通的基礎(chǔ)設(shè)施落后。這些沿線國家的短板正是廣西對(duì)外開展海洋科技合作的潛在比較優(yōu)勢。廣西靠海，具備天然港口的條件，擁有“一帶一路”倡議下對(duì)外輸出民族地方特色產(chǎn)品的海上通道。廣西作為民族自治區(qū)域，這種填空式的融入“一帶一路”倡議的方式，若得不到國家和地方法治的保障，廣西企業(yè)與沿線國家的企業(yè)建立起來的貿(mào)易投資關(guān)系是不可能持續(xù)下去的。目前民族自治的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章與“一帶一路”倡議的實(shí)施難以實(shí)現(xiàn)對(duì)接，主要存在兩個(gè)方面的問題：一是地方立法調(diào)整的缺位性和單向性。“一帶一路”倡議本身就是前無古人的偉大創(chuàng)舉，在歐亞非洲大陸上和海洋上建立起連接不同政治制度、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、文化背景和宗教信仰的眾多民族國家的經(jīng)濟(jì)紐帶，是經(jīng)濟(jì)全球化面臨困境之際的新舉措，是關(guān)乎人類命運(yùn)共同體的創(chuàng)造性工程。“一帶一路”必定是法治的，否則是不可持續(xù)的。在沒有先例或可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，我國的民族自治區(qū)在主動(dòng)對(duì)接“一帶一路”帶給的貿(mào)易、投資機(jī)遇之前就要清理過時(shí)的地方法規(guī)，特別是要積極調(diào)研，推動(dòng)構(gòu)建新的符合一帶一路精神的地方性立法，避免法律的缺失。同時(shí)，考慮到國際承諾屬于國家之間的義務(wù)承擔(dān)，而要實(shí)現(xiàn)地方層面的法律義務(wù)與權(quán)利的轉(zhuǎn)換，需要經(jīng)過層層的立法授權(quán)，因此，在“一帶一路”倡議下我國自治地方立法的單向性以后肯定要發(fā)生改變，實(shí)現(xiàn)雙向的調(diào)整，更加注重對(duì)內(nèi)對(duì)外的權(quán)利義務(wù)的均衡化處理。二是地方政策制度調(diào)整的原則性和隨意性。[1]政策的調(diào)整空間是允許存在的，但是，多大的政策空間較為合適，是無法劃一規(guī)定的。例如，在對(duì)接“一帶一路”倡議下的PPP項(xiàng)目過程中，民族自治地方的政策不可隨意，也不能過于原則。民族自治地方，PPP項(xiàng)目可能涉及任何社會(huì)或經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施，例如，港口、機(jī)場、路橋，能源領(lǐng)域的電站，民生領(lǐng)域的公共建筑、體育設(shè)施、商業(yè)住宅、污水處理等，具體哪些領(lǐng)域允許“一帶一路”沿線國家的企業(yè)參與競爭，哪些屬于民族自治地方政策調(diào)整范圍之內(nèi)的事項(xiàng)，需要仔細(xì)區(qū)分甄別。因此，民族自治地方在實(shí)施“一帶一路”倡議的過程中必須及時(shí)修改或創(chuàng)制符合新形勢發(fā)展需要的地方法規(guī)，民族自治地方區(qū)域法治需要一種整體性和關(guān)聯(lián)性的構(gòu)建。

二、“一帶一路”條件下民族自治地區(qū)立法變通權(quán)改革的基礎(chǔ)

“一帶一路”倡議的穩(wěn)步實(shí)施是民族自治地方立法變通權(quán)改革的巨大動(dòng)力之源，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的合作與競爭也在淘汰法治不健全的地方經(jīng)濟(jì)體，“法律競爭”的結(jié)果是投資主體和貿(mào)易主體做出締約決定的重要考量。從民族自治地方立法變通權(quán)改革的法律基礎(chǔ)而言，第一，就中國的整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢來看，在民族自治區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，各區(qū)域的自然人、法人之間物權(quán)法律關(guān)系需要協(xié)調(diào);第二，就同一民族區(qū)域之內(nèi)，自然人、法人之間，對(duì)環(huán)境保護(hù)的社會(huì)責(zé)任，需要法律的規(guī)范和約束;第三，就同一民族自治區(qū)域之內(nèi)，實(shí)體經(jīng)濟(jì)的布局和發(fā)展，要求地方立法照顧極端弱勢群體的基本生存需要。[2]

民族區(qū)域自治地方立法變通權(quán)改革的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，從“一帶一路”倡議的實(shí)施來看，有三個(gè)方面的需要：第一，基于構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的需要。我國是多民族聚居的統(tǒng)一的國家，但是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡引發(fā)了諸多民族矛盾，借助“一帶一路”戰(zhàn)略的實(shí)施，以人類命運(yùn)共同體理念為宗旨，民族自治地方的立法改革也就從“應(yīng)然”走向“實(shí)然”;[3]第二，基于精準(zhǔn)脫貧和全面建成小康社會(huì)的客觀需求，在民族區(qū)域內(nèi)還有部分極端貧困人口，需要立法的支持和關(guān)照;第三，基于解決民族區(qū)域之間社會(huì)矛盾的需要。“一帶一路”倡議的最終實(shí)施是法律規(guī)范的競爭，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡所導(dǎo)致的社會(huì)矛盾，其解決不得不依賴創(chuàng)新性民族地方法治。

從實(shí)際需要角度來看，“一帶一路”倡議實(shí)施以來，民族自治地方立法變通權(quán)改革的地方文化基礎(chǔ)可以從四個(gè)層面來看，第一，不同社會(huì)法治文化的協(xié)調(diào)。“一帶一路”涉及不同宗教、文化、政治、法律制度的國家，相對(duì)于外國而言，我國的民族區(qū)域自治地方則是屬于一國之內(nèi)的地方區(qū)域，更加增加多樣性，需要協(xié)調(diào)的法律問題更多、更復(fù)雜。第二，民族地方法治是利益需要的產(chǎn)物或者說民族自治地方的立法生成于利益驅(qū)動(dòng)。“一帶一路”倡議是國家之間的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作關(guān)系的展開，但具體的落地實(shí)施是需要一國之內(nèi)的企業(yè)、自然人參與的，而我國的民族區(qū)域自治制度就是基于民族的特性而設(shè)立的，是基于人格平等基礎(chǔ)上的空間自治，進(jìn)而形成法律制度的區(qū)別化處理。在全國統(tǒng)一的法律之外，民族自治地方人大可以基于地方情況的不同而制定出不同于全國的法律。法律的差異最根本的是要考慮到不同主體之間的利益如何均衡的問題。第三，“一帶一路”倡議涵蓋貿(mào)易、投資、勞動(dòng)力輸出，甚至涉外婚姻，沿線國家的自然人、法人與民族自治區(qū)域內(nèi)的自然人、法人必定會(huì)締約，雙邊往來會(huì)擴(kuò)大，那么，“無規(guī)則、無經(jīng)濟(jì)往來”的基于理性人的假設(shè)，民族法治需要及時(shí)變革。第四，我國民族自治地方的法治在改革開放40年法治建設(shè)的過程中，從來沒有缺位，但是，“一帶一路”倡議的落實(shí)是史無前例的大戰(zhàn)略，是嶄新的命題，既有國際的法律競爭也有國內(nèi)的法律競爭，法律制度的立、改、廢是勢之必然。

在“一帶一路”落地推進(jìn)的過程中我國國內(nèi)的民族自治區(qū)域各經(jīng)濟(jì)主體之間的競爭越來越激烈，需要在市場失靈時(shí)有政府的適度干預(yù)，但是如果政府也有失靈的時(shí)候，就必須依靠法治的力量。也就是說，“市場失靈”和“政府失靈”兩個(gè)“失靈”最終導(dǎo)致了民族自治地方法治的產(chǎn)生和發(fā)展。就民族自治地方而言，所謂“市場失靈”主要表現(xiàn)在民族區(qū)域經(jīng)濟(jì)的不完全競爭，是導(dǎo)致市場失靈的核心因素。

所謂“政府失靈”的主要表現(xiàn)：一是民族區(qū)域政府所能提供的公共信息不完全，經(jīng)濟(jì)貿(mào)易政策的透明度不夠，法律保障機(jī)制不完備;二是民族自治地方政府的有限理性，在對(duì)接“一帶一路”的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、產(chǎn)能輸出和技術(shù)合作的過程中不能盡其所能地予以政策配套;三是民族區(qū)域公共產(chǎn)品供給不充分，互聯(lián)互通的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，尚存在巨大的資金缺口;四是區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理部門的尋租行為，憑借政府保護(hù)進(jìn)行財(cái)富的轉(zhuǎn)移而造成資源的浪費(fèi)。“一帶一路”倡議的實(shí)施一個(gè)前提就是沿線國家的企業(yè)、自然人必須在正常的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)中獲取合法的利潤，堅(jiān)決打擊尋租等違法犯罪活動(dòng)。“一帶一路”沿線國家多數(shù)都頒布了“反商業(yè)賄賂法”，使政府的決策或運(yùn)作擺脫利益集團(tuán)或個(gè)人的擺布。

從實(shí)證的角度，就我國而言，《立法法》第64條規(guī)定了“地方性法規(guī)可以作出規(guī)定的事項(xiàng)，民族自治地方據(jù)此享有變通立法權(quán)：第一，為了執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合本行政區(qū)域的實(shí)際情況作具體的規(guī)定，這是執(zhí)行性質(zhì)的立法變通權(quán)。第二，對(duì)地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)，可以作出變通規(guī)定，這屬于自主性立法變通權(quán)。[4]第三，在立法法第八條規(guī)定的事項(xiàng)外，民族自治地方可以先制定地方性法規(guī)。在國家制定的法律或者行政法規(guī)生效后，地方性法規(guī)同法律或者行政法規(guī)相抵觸的規(guī)定無效，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以修改或者廢止。[5]這屬于特殊情形下的立法變通權(quán)，目前使用的較少。

從文義解釋來看，民族自治地方在對(duì)接“一帶一路”倡議的實(shí)施過程中需要立法的，應(yīng)該就“地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)、其他事項(xiàng)國家尚未制定法律或者行政法規(guī)的，省、自治區(qū)、直轄市和較大的市根據(jù)本地方的具體情況和實(shí)際需要”因地制宜地立法。[6]

三、“一帶一路”背景下民族地區(qū)立法變通權(quán)改革的路徑

（一）立法變通權(quán)從形式到實(shí)質(zhì)的轉(zhuǎn)化思路

截至目前參加到“一帶一路”倡議的沿線國家數(shù)十個(gè)，社會(huì)發(fā)展程度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、宗教文化的巨大差異，必定影響到各國對(duì)法治本身的理解。具體到我國民族自治區(qū)域的情況而言，民族文化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的參差不齊，需要我們準(zhǔn)確判斷法治的形式價(jià)值和實(shí)體價(jià)值。我們知道真正的法治只能在特定的社會(huì)生活情形下才能產(chǎn)生，我們不能寄望于人類偉大的想象力，憑空想象出極其完美的適用于任何民族、地域和文化背景的人民，因此，適合特定民族區(qū)域的法治必定是要有豐厚的價(jià)值內(nèi)涵的，無論是形式的還是實(shí)體的價(jià)值。在 “一帶一路”條件下，我國自治地方立法機(jī)構(gòu)不得再拘泥于一時(shí)一地，而要全盤考慮到諸多外國因素，例如，“一帶一路”沿線國家的自然人、企業(yè)來投資、貿(mào)易和參與當(dāng)?shù)丨h(huán)境生態(tài)保護(hù)事業(yè)，從而，要求對(duì)既有的地方法規(guī)中排斥外國資本的條款予以修訂，使之符合平等競爭的形式價(jià)值的要求。“一帶一路”沿線國家即使國家人口有多寡、實(shí)力有大小之分，但是基于司法主權(quán)平等的現(xiàn)代國際法原則，各國的合同法、電子商務(wù)法、海關(guān)行政法，經(jīng)濟(jì)貿(mào)易糾紛解決的仲裁或司法制度各有不同，是客觀存在的現(xiàn)象。因此，必須注重立法形式與實(shí)體價(jià)值的統(tǒng)一，不得出現(xiàn)兩張皮的現(xiàn)象。[7]103

在平行并列的若干“一帶一路”沿線國家之間要實(shí)行國際法治，就必須寄望于塑造有序化的經(jīng)貿(mào)合作模式。所以，從形式來說，“一帶一路”沿線國家之間的法治。就我國民族自治地方參與“一帶一路”的實(shí)踐而言，國內(nèi)民族法治的結(jié)構(gòu)要合理，法律條文之間不能出現(xiàn)前后矛盾，也不得朝令夕改。由于國際法與國內(nèi)法的關(guān)系問題，至今尚未定論，也沒有統(tǒng)一的國際法可以參考，因此，相對(duì)于國際法而言，我國民族區(qū)域自治法的法規(guī)體系、結(jié)構(gòu)與規(guī)范、方式和程序及其調(diào)整社會(huì)關(guān)系的效果等方面，應(yīng)當(dāng)具備本身的要素與特質(zhì)。形式價(jià)值要求民族自治地方要有完備的法規(guī)和規(guī)章體系，而實(shí)體價(jià)值則要求民族自治地方法治對(duì)公權(quán)力予以規(guī)范，對(duì)私權(quán)力加以保障。在“一帶一路”條件下改革民族地方立法的總目標(biāo)是要將形式價(jià)值和實(shí)體價(jià)值在法治建設(shè)中統(tǒng)一化于法治的運(yùn)行與成效、結(jié)構(gòu)與功能、進(jìn)路與目標(biāo)。

從宏觀來看，“一帶一路”推動(dòng)了民族區(qū)域自治區(qū)域加快對(duì)外開放的步伐和力度，與之同步的必然是進(jìn)一步整理和完善那些相對(duì)保守的地方性法規(guī)。民族自治地方在參與“一帶一路”沿線國家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易活動(dòng)的過程中確實(shí)需要進(jìn)行變通立法時(shí)，必須遵守其允許變通立法的界限，不可逾越但可以適度超前制定地方性法規(guī)。我們知道，全國性的法律的觸角幾乎遍布全國人民生活的各個(gè)方面，可以這樣說，在每一部地方立法里都可以找到中央立法的痕跡，但是，地方立法是必要的，很多事項(xiàng)的立法必須地方化，且無需中央的特殊授權(quán)。這是“一帶一路”倡議進(jìn)一步落實(shí)之后我們必然看到的立法現(xiàn)象，也是體現(xiàn)我國深化對(duì)外開放政策的重要方面。盡管不同層級(jí)立法機(jī)構(gòu)之間立法事項(xiàng)有太多的重合部分，出現(xiàn)了“職責(zé)同構(gòu)”，但是，民族自治地方不可以越位立法是自始至終要遵循的原則。“一帶一路”是巨大的創(chuàng)新之路，不同于傳統(tǒng)的區(qū)域一體化戰(zhàn)略，也不能簡單地等同于多邊主義，因此，在沿線國家相互簽訂雙邊投資或貿(mào)易協(xié)定背景下，民族區(qū)域自治地區(qū)作為協(xié)定締結(jié)國的領(lǐng)土之一部分，在對(duì)接對(duì)外貿(mào)易、投資、勞動(dòng)力輸出的快車道的時(shí)候，創(chuàng)新清理、完善地方性法規(guī)的自覺性、主動(dòng)性也就更加強(qiáng)烈了。也就是說，我們需要盡快清理那些不夠適應(yīng)“一帶一路”沿線經(jīng)貿(mào)競爭需要的過時(shí)的法規(guī)。在“一帶一路”背景下擴(kuò)大對(duì)外開放是民族自治地方實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的利好機(jī)遇，也有修訂過時(shí)立法的迫切需要。在傳統(tǒng)的立法分權(quán)的角色中，民族自治地方作為中央的下屬機(jī)構(gòu)，是在地方的代理人，民族地方立法與中央立法的精神當(dāng)然要保持一致。但是，我們要考慮到民族自治區(qū)域是作為特定區(qū)域的管理者而設(shè)置的，有著本區(qū)域的利益要求，代表著自身利益，同時(shí)對(duì)該利益負(fù)有管理的責(zé)任，并且要負(fù)責(zé)實(shí)現(xiàn)到位，因此，在地方法規(guī)的修訂工作中應(yīng)當(dāng)具有相對(duì)的獨(dú)立性和主動(dòng)性。

（二）立法變通權(quán)要被精細(xì)化運(yùn)用的策略

從微觀來看，“一帶一路”沿線國家之所以有參與合作發(fā)展的意愿也是由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上國家及其內(nèi)部地方有值得互通有無的地方，作為上層建筑的民族自治地方制定的地方性法規(guī)，也就要具備地方特色，使之能夠?yàn)檠鼐€國家的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供根本保障。[8]67民族自治區(qū)域所進(jìn)行的變通立法，當(dāng)然不得違背上位法的精神，更要適應(yīng)“一帶一路”倡議實(shí)施后的新情況。“一帶一路”實(shí)施以來我國民族自治地方在貿(mào)易、投資、勞動(dòng)、環(huán)境保護(hù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、爭議解決等方面要抓緊立法，使之符合“一帶一路”雙邊協(xié)定下有關(guān)市場準(zhǔn)入、外匯管理、融資、土地政策、并購、競爭管制、稅收政策等的國際承諾的基本要求，但是，這些新情況決定了民族自治地區(qū)的法規(guī)要做出變通性調(diào)整，要切實(shí)做到因地制宜，完全反映特定民族自治區(qū)域的實(shí)際情況和地域特色。

隨著“一帶一路”倡議的落地實(shí)施，民族自治的地方性規(guī)范要結(jié)合具體情況，作出進(jìn)一步的解釋，使法規(guī)條款能夠落地實(shí)施。為了便于實(shí)施到位，具體規(guī)范制定之前要注意條文的設(shè)計(jì)和選擇，避免流于空洞。民族自治地方立法變通權(quán)改革的一個(gè)重要的任務(wù)和目標(biāo)就是要規(guī)范公共權(quán)力。在“一帶一路”項(xiàng)目承攬、貨物進(jìn)出口審批、進(jìn)出口企業(yè)合同的締結(jié)與監(jiān)督等環(huán)節(jié)，都要做到有法可依、依法行政。

“一帶一路”倡議的實(shí)施究其實(shí)質(zhì)是法律競爭的結(jié)果，企業(yè)、法人是“一帶一路”倡議最后產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效果的主要參與者。民族區(qū)域自治地方的企業(yè)、自然人在實(shí)踐“一帶一路”倡議的過程中，應(yīng)當(dāng)被激勵(lì)參與法制建設(shè)。隨著“一帶一路”倡議的深化發(fā)展，沿線國家立法技術(shù)的交流也將趨于頻繁，眾所周知，立法聽證，是各國普遍采用的行之有效的程序。就我國民族自治地方的變通立法權(quán)的運(yùn)用而言，作出變通規(guī)定之前的聽證程序可以切實(shí)地提供程序性的保障。在民族自治地方的立法變通程序中，公民參與的過程要有明確的規(guī)則，例如，代表的資格審查、發(fā)表意見的次數(shù)、調(diào)查問卷的發(fā)放和回收、民眾意見的收集和整理，都需要落實(shí)。

在“一帶一路”的雙邊合作過程中，透明度原則再怎么強(qiáng)調(diào)也不過分。“一帶一路”沿線國家的貿(mào)易投資活動(dòng)，對(duì)產(chǎn)品來源地標(biāo)志、稅務(wù)處理程序、檢驗(yàn)檢疫標(biāo)準(zhǔn)等法規(guī)，必須預(yù)先公開，這是國際貿(mào)易領(lǐng)域通行的規(guī)范。當(dāng)前我國民族自治地方公民參與本區(qū)域經(jīng)貿(mào)法治建設(shè)，無論是以個(gè)人身份還是以法人代表的身份，都需要獲得對(duì)稱的信息。信息披露的條件、程序、細(xì)則，是立法信息披露的前提和保障。這里需要指出的是，隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的進(jìn)一步發(fā)達(dá)，數(shù)字經(jīng)濟(jì)越來越成為振興民族地方經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)力量，數(shù)字經(jīng)濟(jì)的法律調(diào)整也將提上日程。在數(shù)字貿(mào)易與地方特色文化價(jià)值的沖突、數(shù)字貿(mào)易與個(gè)人隱私權(quán)保障的沖突加劇的條件下，要實(shí)現(xiàn)信息披露的要求，是需要地方立法機(jī)構(gòu)進(jìn)行慎重權(quán)衡的，此是立法變通權(quán)改革的難點(diǎn)。

即使在“一帶一路”倡議實(shí)施之前，我國民族自治區(qū)域進(jìn)行變通立法之后也是需要配置科學(xué)合理的評(píng)估機(jī)制的。民族地方的變通規(guī)定，其效果和質(zhì)量如何、誰來評(píng)價(jià)、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是什么，至今仍然有待解決。從我國法治建設(shè)的實(shí)踐來看，多半偏重于自我評(píng)價(jià)或上級(jí)主管部門評(píng)價(jià)，目的也只是對(duì)法治工作的落實(shí)和績效的推進(jìn)。我們需要建立一套科學(xué)合理的立法評(píng)估機(jī)制，側(cè)重于變通立法后的法律實(shí)施實(shí)際效果的評(píng)估。

（三）立法變通權(quán)要更多地在新的經(jīng)濟(jì)法律領(lǐng)域運(yùn)用

在“一帶一路”落地實(shí)施的條件下，我們需要反思和改革民族自治區(qū)域?qū)嶓w法制建設(shè)的效力層級(jí)。“一帶一路”倡議的實(shí)施是具體的、現(xiàn)實(shí)的和客觀的，各民族區(qū)域自治地方以區(qū)域經(jīng)濟(jì)體的身份參與到對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易投資活動(dòng)的潮流中必定引起地方經(jīng)濟(jì)法律的競爭。民族自治區(qū)域發(fā)展的經(jīng)濟(jì)合作與競爭，必定催動(dòng)民族自治區(qū)域經(jīng)濟(jì)法律之間的競爭，且趨于激烈。在這樣的新形勢下，我們需要加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域立法變通權(quán)的改革。

首先，要高度重視民族自治地方經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的法律、法規(guī)的變通。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論表明，法律對(duì)于經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行不僅僅作用于外部，同時(shí)也是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力，是引發(fā)經(jīng)濟(jì)變革的重要因素。[9]從這一理論不難判斷，通過對(duì)相關(guān)法律法規(guī)的合理變通和運(yùn)用，能夠更好地推動(dòng)民族區(qū)域自治地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。不過，畢竟“一帶一路”倡議是史無前例的偉大創(chuàng)舉，就當(dāng)前國內(nèi)的地方法律接軌和變通的情況來看，針對(duì)民族自治地方經(jīng)濟(jì)法規(guī)的變通權(quán)在實(shí)施過程中仍然面臨一系列的問題，經(jīng)濟(jì)方面變通的法規(guī)數(shù)量較少，質(zhì)量也相對(duì)較低，由于大量涉及自然資源以及經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。[10]因此，在地方經(jīng)濟(jì)法律領(lǐng)域進(jìn)行變通非一日之功。

其次，“一帶一路”倡議的背景下，跨境電子商務(wù)等新型經(jīng)濟(jì)活動(dòng)方式更加需要立法變通。電子商務(wù)法等規(guī)制新經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的地方性法規(guī)的變通規(guī)定有利于民族區(qū)域?qū)印耙粠б宦贰毖鼐€國家的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和貿(mào)易發(fā)展。在互聯(lián)網(wǎng)成為鏈接地球各個(gè)城市、村落的重要工具的當(dāng)今時(shí)代，我國民族自治區(qū)域也實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)化，取得了數(shù)字化普遍率攀升的效果，為此，數(shù)字貿(mào)易的地方立法問題也就成為一個(gè)嶄新的領(lǐng)域，我們要抓住法律創(chuàng)新的機(jī)會(huì)，可以考慮在民族地方變通權(quán)的運(yùn)用中開辟出新的實(shí)驗(yàn)區(qū)，構(gòu)建統(tǒng)一適用的數(shù)字貿(mào)易法。

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