于橋水庫飲用水源地生態補償機制研究

李 燃，包景嶺，羅彥鶴，趙 陽，閆 佩

（1.河北工業大學 經濟管理學院，天津300401；2.天津市環科環境規劃科技發展有限公司，天津300191）

于橋水庫是引灤入津工程重要的中轉調蓄水庫，在南水北調中線通水前曾是天津市唯一的大型集中式飲用水源地。多年來，為保護飲用水源地水質、保障廣大人民群眾的用水安全，當地政府在水庫周邊地區開展了大規模的生態環境保護工作。建立科學合理的生態補償機制，對于保障水源地群眾利益、促進水源保護與經濟發展具有重要意義。

近年來，針對水庫型飲用水源地保護，國內許多省區開展了生態補償方面的探索與實踐，并取得一定成效。從實踐情況來看，目前已大致形成財政轉移支付、生態補償專項資金、水權交易、異地開發4種生態補償模式［1-3］。財政轉移支付和生態補償專項資金的補償模式是最常見也是最直接的補償方式，水庫上下游分屬不同行政區域的，多采用橫向財政轉移支付的方式；對轄區內水庫進行補償的，多采用專項資金的方式，專項資金有明確的使用范圍，專款專用、單獨核算。水權交易和異地開發模式屬于少數區域的探索實踐。

生態補償標準是生態補償機制的核心，也是建立生態補償機制的重點和難點。從現有的研究成果來看，水庫型飲用水源地生態補償標準的核算方法主要有生態系統服務功能價值法、生態保護成本法、發展機會成本法、水資源價值法、水量水質需求法、支付意愿價值評估法6種［4-11］。這幾種方法各有優缺點，測算結果存在數量級上的較大差異，要結合各方因素綜合確定。

筆者根據于橋水庫水質受上游來水影響較大的特點，本著權責統一、切實可行的原則，探討了于橋水庫生態補償機制的構建思路，確定專項資金的補償方式，提出以水庫水質達標和改善情況為主、水環境管理措施為補充的生態補償考核方法，并采用多種方法分別測算、綜合確定生態補償標準。

1 研究區概況

于橋水庫地處天津市薊州區燕山山脈邊緣地帶的州河盆地，是一座山谷型盆地水庫，南北最寬10㎞，東西最長30㎞，總面積 135 km3，總庫容 15.59億 m3。為保護于橋水庫的生態環境，解決庫區周邊污染問題，補償薊州區人民為保障全市飲水安全做出的犧牲，保障庫區群眾基本收益，天津市針對于橋水庫開展了一系列生態補償工作。一方面，在薊州區新城建設、庫區污染防治、旅游業和農業發展、交通基礎設施建設等方面予以重點扶持，支持薊州區生態保護與經濟發展，增強生態功能；另一方面，自2014年起，每年安排專項資金8 000萬元，用于對于橋水庫實施封閉管理后庫區人均耕地面積在0.046 hm2以下的困難群眾生活補貼（從2017年起每年新增4 000萬元，同時整合非移民糧煤補和基礎設施建設資金1 000萬元）。

2 生態補償機制框架研究

從現有生態補償機制研究和實踐成果來看，建立生態補償長效機制，要考慮補償主體、受償客體、補償方式、補償標準、實施機制5大關鍵要素，見圖1［12］。

圖1 生態補償機制總體框架

在生態補償機制中，受償客體向補償主體提供生態產品，補償主體依據生態產品的價值提供生態補償，明確補償主體和受償客體是確定補償范圍、補償方式、資金來源以及實施機制等要素的基礎。補償方式主要包括政策補償、立法補償、資金補償、市場補償等，目前應用最多的為資金補償，不同的補償方式對應不同的實施機制；補償標準為資金補償方式中最核心也是最難確定的部分，目前相關研究很多，但基于各種方法測算的研究結果差異較大，難以直接作為政策依據；實施機制主要包括資金來源和使用要求、考核方法、實施保障等，是生態補償機制能夠落地實施長效執行的具體細則，實施機制的制定要充分體現規范化、標準化和透明化，確保生態補償機制實施的公平性與公正性。

結合于橋水庫水源地的特點，逐項確定生態補償機制的5大關鍵要素。

（1）補償主體。于橋水庫供給除薊州區和寧河區以外的城鎮居民用水，補償主體應為供水水源的受益者，即全市大部分城鎮居民，天津市人民政府作為城市居民的公共利益代表，即為補償主體。

（2）受償客體。薊州區為保護于橋水庫水源地投入大量人力物力財力，并在經濟發展方面做出較大犧牲。為減少生態保護措施對于薊州區特別是于橋水庫周邊地區經濟發展的影響，保障庫區群眾利益，應將薊州區作為水源涵養區生態補償機制的受償對象。

（3）補償方式。借鑒現有研究和實踐經驗，結合機制建立的可行性和可操作性，確定資金補償方式，即建立生態補償專項資金，用于薊州區于橋水庫匯水區的污染治理和生態保護。

（4）補償標準。綜合考慮生態保護對象的生態服務功能、生態產品價值、生態保護成本以及受償地區經濟發展機會成本等因素，確保補償標準的科學性、公平性及可行性。

（5）實施機制。資金籌集采用市級財政年度預算固定支出和受益區集中籌集相結合的方式，其中受益區集中籌集部分由接收于橋水庫供水的各區，按照用水人口占比共同籌措，通過年終結算上解市財政。薊州區政府規范補償資金使用管理，確保將補償資金用于保護生態環境和改善民生，并做好資金績效管理相關工作；市環保、水務部門依據考核方法，每年對薊州區進行考核，依據考核結果確定補償資金額度；市財政部門建立補償資金使用情況的跟蹤問效和反饋機制，并進行績效考評；市審計部門依法對生態補償專項資金的使用情況進行審計監督。

3 補償標準測算

借鑒已有研究成果，結合于橋水庫作為中轉調蓄水庫的特點，分別采用生態系統服務功能價值法、水資源價值法、生態保護成本法和發展機會成本法對生態補償標準進行測算，根據各種方法的測算結果綜合確定。

3.1 基于生態系統服務功能價值的測算

參照Constanza、謝高地等關于生態系統服務價值評估的原理和方法，重點采用謝高地等［13］構建的基于單位面積價值當量因子法的中國陸地生態系統服務機制動態評估方法，對于橋水庫的生態系統服務功能與效益進行分析，評價其生態系統服務總價值。該方法將區域生態系統服務分為供給服務、調節服務、支持服務和文化服務4大類，并進一步細分為食物生產、原料生產、水資源供給、氣體調節、氣候調節、凈化環境、水文調節、土壤保持、維持養分循環、生物多樣性和美學景觀11種服務功能，其計算公式為

式中：ESV為生態系統服務總價值，元；Ak為研究區k種土地覆被類型的面積，hm2；VCk為單位面積生態系統服務價值當量；D為1個標準單位生態系統服務價值當量因子，是指1 hm2全國平均產量的農田每年自然糧食產量的經濟價值，取3 406.5元／hm2。

在Envi 9.0平臺上對于橋水庫流域2015年、2016年高分辨率遙感影像進行解譯，結合地面核查，在Arc-GIS 10.0平臺上建立土地利用空間數據庫，實現于橋水庫保護區土地利用分類空間化，得到于橋水庫流域土地利用分類。對各類土地利用類型進行面積測算，結果見表1。

表1 于橋水庫流域各種土地利用類型面積統計

根據于橋水庫流域用地現狀，對分布面積較大、生態服務功能價值較高的林地、園地、耕地及水庫等土地利用類型進行測算，得出總服務價值約為56.70億元，其中水資源供給功能服務價值為2.86億元。

生態系統服務功能價值作為生態補償最基本的理論基礎和依據，其估算方法目前仍處于理論研究階段，缺乏統一的標準，測算所得的結果往往數額巨大，難以轉變為現實決策依據，因此一般將其作為補償標準的參考和理論上限［4，11］。

3.2 基于水質分類的水資源價值的測算

水資源價值是飲用水源地生態補償標準測算的關鍵指標。水質對水資源價值具有重要影響，現有基于水資源價值測算生態補償標準的研究大多綜合考慮水資源量和水質兩方面因素?；谒|分類的水資源價值的計算公式為

式中：P為補償標準；Q為調水量；Va為水資源價值；C為水質調整系數。

結合于橋水庫供水水量和水質要求，將水質滿足《地表水環境質量標準》（GB 3838—2002）Ⅲ類水質標準的補償標準定為基本水資源價值，即C＝1；優于Ⅲ類水質標準的水資源價值翻1倍，即C＝2；等于Ⅳ類水質標準的為基本水資源價值的一半，即C＝0.5；劣于Ⅳ類標準的水資源價值為0，即C＝0?；舅Y源價值根據天津市地表水供給城鎮公共供水企業的水資源稅稅額標準確定，取水資源稅額標準的一半（見表2）。

表2 不同水質類別的水資源價值

水質情況按月考核，以于橋水庫出口斷面水質監測結果為準，高錳酸鹽指數、化學需氧量、氨氮和總磷4項污染物月均濃度均達到或優于Ⅲ類標準為達到Ⅲ類水質，依此類推。

2011—2015年于橋水庫年供水量為8億～10億m3，2016年南水北調中線工程通水以來，于橋水庫供水量有所減少，每年供水量約為5億m3。若年供水量按5億m3計算，則不同水質情況下補償標準為0.95億～3.80 億元。

3.3 基于生態保護成本的測算

入庫河流是流域與水庫生態環境聯結的主要紐帶和通道。河道污染物輸入是于橋水庫主要的外源性污染，也是流域點源、非點源污染的綜合表現。于橋水庫入庫污染物主要來源于上游來水污染和庫周入庫污染兩方面。本文所研究的生態補償機制僅針對庫周污染治理和生態保護，可采用影子工程法，按照庫周污染治理成本測算生態補償標準。

目前，天津市水價中包含的污水處理費為居民生活 0.9 元／m3、工業及其他行業 1.2 元／m3，與污水處理成本基本持平，故將每治理1 m3入庫污水成本設定為1.0元。庫周入庫污水量按多年平均庫周匯水量1.05億m3計算，則補償標準為1.05億元。

3.4 基于發展機會成本的測算

于橋水庫所在地薊州區，是京津冀協同發展定位中的生態涵養發展區，是天津北生態的核心區，多年來承擔著保護和涵養于橋水庫“大水缸”的重任。為保護生態環境和飲用水源安全，薊州區不僅實行了南岸居民整體搬遷、庫區封閉管理、匯水區域內產業結構種植結構調整等重大措施，也犧牲了一部分自身發展機會。目前薊州區庫區居民年人均可支配收入比全市平均水平低1 000元左右。庫區人口約13.56萬人口，基于發展機會成本測算的補償標準為1.35億元。

上述4種方法測算的生態補償標準為0.95億～3.80億元，綜合考慮社會經濟、財政負擔等因素，現階段于橋水庫生態補償標準可確定為每年2億元。

4 考核方法研究

鑒于于橋水庫水質受上游來水影響較大，對水庫所在區域的生態補償考核應以水質保護和改善情況為主，兼顧污染防治及環境管理措施，充分調動水庫所在地保護生態環境的積極性。采用累計加和方式，依據水環境質量和水環境管理措施兩方面因素的考核結果，確定年度補償資金額度。考核因素指標設置如下。

（1）水環境質量因素（A），分值為90分?？己藬嗝鏋橛跇蛩畮斐隹?、果河橋（入庫斷面），考核辦法為按照考核斷面月監測結果，進行年度統計，考核污染物為高錳酸鹽指數、化學需氧量、氨氮、總磷4項。當于橋水庫出口4項考核污染物濃度年均值均達到或優于地表水環境質量Ⅲ類標準，且斷面超標月數不超過2個月時，A＝90；否則：

式中：Pi為于橋水庫出口斷面與果河橋第i種考核污染物濃度比較得分，當于橋水庫出口斷面第i種考核污染物濃度達到（或優于）地表水環境質量Ⅲ類標準或出入庫濃度比值小于等于1時，Pi＝90，否則Pi＝0；Wi為第i種考核污染物權重。

（2）水環境管理因素（B），分值為10分。主要考核3個方面：①農村面源污染控制，以于橋水庫保護區內主要農作物的化肥與農藥施用量同比下降率為考核指標，考核年度內主要農作物的化肥與農藥施用量比上一年度降低10%以上，可得4分；②畜禽養殖污染控制，以于橋水庫保護區內糞便綜合利用率為考核指標，考核年度內糞便綜合利用率提高5%以上，可得4分；③創新水環境管理制度，考核年度內有制度或機制創新，可得2分。

綜合考核分值計算公式為

綜合考核分值與考核等級、獎勵額度對應關系見表3。

表3 綜合考核指數與考核等級、獎勵額度對應關系

為激勵水庫所在地保護水源地的積極性，還可建立考核指標持續改善機制，例如依據實際情況逐步提高水質考核指標要求，在水庫水質連續穩定達標3 a之后，將達標標準提高到地表水Ⅱ類水質標準，或增加被考核污染物項數。

5 結 論

（1）在現有研究和實踐基礎上，構建了于橋水庫飲用水源地生態補償機制框架內容，確定了天津市政府和薊州區政府分別為補償主體和受償客體，采用專項資金的方式進行生態補償。

（2）采用生態系統服務功能價值法、水資源價值法、生態保護成本法和發展機會成本法等多種方式測算補償標準，綜合各種方法的測算結果，現階段于橋水庫生態補償標準可確定為每年2億元。

（3）根據于橋水庫受上游來水影響較大的特點，兼顧公平性和可操作性，設計了以水質保護和改善情況為主、水環境管理措施為補充的生態補償考核方法。