黃土高原近70 a水土流失治理特征研究

高健翎，高 燕，馬紅斌，黨恬敏

（黃河水利委員會黃河上中游管理局，陜西西安710021）

黃土高原是我國水土流失最為嚴重的地區之一，水土流失面積達 45.17 萬 km2，占總面積的 71%［1］。在水土保持工作者長期堅持不懈努力下，黃土高原得到了有目的、大規模系統治理，不僅有效遏制了水土流失惡化趨勢、顯著改善了區域生態環境，而且逐步完善了社會基礎設施，穩步提升了人民生產生活水平。為了回顧人民治黃70 a來黃土高原水土流失治理歷程，總結治理工作在不同時期的顯著特征，分析治理工作對綜合因素不斷耦合變化的響應，筆者基于黃河流域水土保持基本資料、黃土高原各省（區）統計年鑒及黃河水沙變化研究、黃河上中游水土保持措施調查與效益評價、第一次全國水利普查、國家“十一五”“十二五”科技支撐計劃項目等成果數據，從水土保持規劃演變、治理措施配置發展和治理效果變化等三個方面開展了研究。

1 水土流失治理的階段劃分

水土流失治理是一項長期性的工作，新中國成立以來黃土高原水土保持工作經歷了由單項重點治理到全面協調發展的過程［2］，根據不同時期鮮明的時代特征和治理工作的重心與方式，將黃土高原水土流失治理工作分為7個階段。

1.1 試驗示范階段（1950—1962年）

建立水土保持科學試驗站、組織科學考察和調研等，開展科學試驗和示范推廣工作。受社會背景影響，治理方式既有單家獨戶的分散治理，又有組、村、鄉、縣集體聯合治理，遵循“在依靠群眾發展生產基礎上，做到治理與預防并重，治理與鞏固結合，數量與質量并重，達到全面徹底保持水土，保證農田穩產高產”，主要水土保持措施包括坡耕地培地埂、荒山荒坡造林種草、支毛溝修建小型淤地壩等。

1.2 全面規劃階段（1963—1969年）

國務院水土保持委員會針對42個重點治理縣召開治理規劃會議后，國務院發布了《黃河中游水土保持工作的決定》，成立了黃河中游水土保持委員會，并逐步將水土流失重點治理縣擴大到100個，這一系列工作促使水土保持工作形成高潮。這一階段，在治理方針上進一步強調水土保持要結合群眾生產，治理措施應以坡耕地治理為主。

1.3 綜合治理階段（1970—1979年）

這一階段強調水土保持工作要解決群眾吃飯問題，在山區和丘陵區的小流域重點開展興修梯田、壩地、小片水地及造林種草等。在工作方針上強調為農業服務，在治理措施上強調基本農田建設、改善農業生產基本條件，水墜法筑壩、機械修梯田和飛機播種林草等水土保持治理新技術在陜、晉、蒙得到推廣。

1.4 重點整治階段（1980—1989年）

在以經濟建設為中心的背景下，國家為探索小流域綜合治理經驗、加快多沙粗沙區治理、提高防御標準，撥專款進行治溝骨干工程建設試點，推行以小流域為單元的水土保持綜合治理，連續在黃土高原部署開展了4期小流域綜合治理試點，水土流失嚴重的無定河、三川河、皇甫川和定西縣被列為全國水土保持重點進行強化治理。期間，出現了以“戶包”為主的水土保持責任制，許多國際組織資助的小流域治理項目相繼啟動或實施，極大地加快了治理進度。

1.5 依法防治階段（1990—1995年）

《中華人民共和國水土保持法》頒布后，《黃河流域黃土高原地區水土保持規劃》《黃河流域水土保持規劃》等水土保持規劃相繼出臺并實施，按照“預防為主，全面規劃，治管結合，因地制宜，加強管理，注重效益”的工作方針，建立了配套的法規體系和監督執法機構，開展預防監督執法試點，使水土保持步入法制軌道。

1.6 工程推動階段（1996—2005年）

隨著“再造一個山川秀美的西北地區”“退耕還林、封山綠化、個體承包、以糧代賑”“西部大開發戰略”等政策或重大項目的提出和實施，水土保持成為生態建設的重要內容，國務院印發的《全國生態環境建設規劃》進一步促使水土保持工作逐步完善。隨著國家加大對黃土高原地區水土保持生態建設的支持，投資力度增大，退耕還林、封山禁牧等一大批水土保持生態建設重點工程項目啟動實施，使黃土高原地區生態環境得到了顯著改觀。

1.7 生態自然修復與水土保持工程相結合階段（2006以來）

該階段中央、地方財政對黃土高原水土流失治理的投入進一步加大，“三北”防護林體系建設工程等國家水土保持生態建設重點項目持續開展，“十一五”“十二五”國家科技支撐計劃重點項目相繼實施，大力推廣和實施水利部“亮點工程”——淤地壩工程建設，促進了黃土高原地區生態環境狀況持續好轉。21世紀初，國家開始大面積推廣生態自然修復，依靠自然的力量恢復植被，水土保持治理工作成績顯著。

2 水土流失治理特征

長期以來，黃土高原水土流失治理工作與時俱進，指導思想適應時代發展，治理措施配置趨于合理，水土保持政策逐步形成完整體系，水土保持投入力度逐步加大，治理效果顯著，群眾生產生活條件得到明顯改善。

2.1 水土保持規劃的演變

新中國成立以來對黃土高原地區水土保持工作開展了多次規劃。20世紀80年代以前的規劃多采用經驗規劃法，80年代后一些重點小流域規劃采用了系統工程原理和線性規劃方法，結合新技術的應用，提高了規劃成果質量［3］。新中國成立以來，得到國家正式批準的、對黃土高原水土流失治理具有重要意義的規劃主要有：1954年由黃河規劃委員會編制的《黃河綜合利用規劃技術經濟報告》（其中的水土保持規劃）、1983年國家計委下達任務編制的《黃河流域黃土高原地區水土保持專項治理規劃》、1992年水利部編制的《全國水土保持規劃綱要》（其附件包括《黃河流域水土保持規劃》）、1998年國務院印發的《全國生態環境建設規劃》（國發〔1998〕6號）、2010年由國家發改委等四部委編制的《黃土高原綜合治理規劃（2010—2030年）》、2015年由水利部會同有關部門組成的全國水土保持規劃編制工作小組編制的《全國水土保持規劃（2015—2030年）》等。

在指導思想上，不同時期的規劃根據黨中央確定的方針路線，呈現顯著的時代特征。早期的水土保持規劃立足于解決群眾溫飽問題、減少入黃泥沙，并逐漸與國民經濟協調發展緊密聯系；20世紀90年代后期，規劃指導思想注重環境與經濟的協同發展，提出生態環境的可持續發展；進入21世紀后，不僅強調要改善生態環境、提高人民生活質量，更強調要實現水土資源的可持續利用，實施生態文明建設。

在規劃原則上，都強調應以預防水土流失為主。早期規劃提出因地制宜、因害設防，在不同區域配置相應的治理措施，突出重點治理，實施小流域綜合治理；在《中華人民共和國水土保持法》頒布后強調監督和監測的重要性，21世紀初突出堅持人與自然和諧發展的理念。

在規劃目的上，都體現了防害減沙和發展農業的思想。早期側重農業發展，要求通過改良農業生產技術措施，充分利用水土資源，減少入黃泥沙，減輕水土流失危害，提高農業產量，獲得經濟效益，解決群眾溫飽問題；近年來在國民經濟大發展的背景下，提出建設新型高標準農業，不但要推廣特色農業，更要鞏固和保護水土流失治理成果。

2.2 治理措施配置的發展

早期水土流失治理工作尚未形成綜合性的治理方案與模式，治理措施未形成科學合理的體系，以分散的單項治理為主；隨著社會經濟、水土保持科技與管理規范化的發展，逐漸形成了以小流域為單元的綜合治理模式，從規劃、設計到施工等具備完整的技術體系與建設模式，科學合理配置工程、生物和農業措施，溝坡兼治、生態建設與經濟發展統籌兼顧；近年來水土保持措施配置與布設逐漸向資源合理利用、開發與治理并重轉變，形成農業、工程和林草三大措施組合的系統工程。

通過對黃河水沙變化研究成果、黃河流域水土保持基本資料、黃河上中游水土保持措施調查與效益評價、黃土高原各省（區）統計年鑒、第一次全國水利普查數據（2011年）和“十一五”“十二五”國家科技支撐計劃項目等成果數據進行整理，統計了1954—2015年黃土高原地區主要水土保持措施累計面積變化情況（見圖1），累計（保存）造林面積占比多年基本維持在55%左右，梯田面積占比由20世紀70年代的31.6%逐年降至2010年后的23.4%，種草面積占比由20世紀70年代的6.3%逐漸增長到2010年后的10.1%，封禁治理措施面積占比由20世紀60年代的4.4%逐年增加到2010年后的9.9%，見表1。整體而言，各項水土保持措施在黃土高原近70 a的治理過程中均保持平穩的變化趨勢。

圖1 黃土高原地區主要水土保持措施累計面積變化情況

表1 不同時期黃土高原地區主要水土保持措施面積及占比

淤地壩在黃土高原水土流失治理中的地位（作用）顯著。20世紀50年代后開始大規模建設淤地壩，70年代淤地壩建設達到高潮，此后受各種因素的影響淤地壩新建數量大幅降低，2003年水利部將淤地壩列為三大“亮點工程”之一后，其建設數量又顯著增加，見圖2。據對黃土高原淤地壩安全專項檢查數據、第一次全國水利普查數據和黃土高原各省（區）統計年鑒等數據的整理，截至2009年，黃土高原地區共建設大中型淤地壩16 212座，其中中型壩10 557座、大型（骨干）壩5 655座。

圖2 黃土高原地區大中型淤地壩建設情況

3 治理效果

經過不懈努力，黃土高原水土流失治理取得了顯著的成效，對恢復自然生態平衡、提高人民生活水平等發揮了重要作用。考慮到黃河流域水土流失及其治理面積主要集中在黃土高原地區，故本文黃土高原水土保持治理效益數據參考或直接借用了有關文獻中的黃河流域數據。

3.1 保土效益

黃土高原水土保持措施保土（或稱減沙）效果顯著［2-6］：潼關水文站多年平均實測來沙量1960—2012年為 8.81 億 t，1987—2012 年為 5.42 億 t（較 1960—2012年平均值減少 38.5%），2000—2015 年為 2.74 億t（較 1960—2012 年平均值減少 68.9%）；截至 2016年，黃河流域水土保持措施累計保土量達193.54億t（見表2）；2000年以來，黃河主要產沙區各支流的實測輸沙量減少約90%，這與淤地壩、水庫、梯田及植被覆蓋等因素關系密切。

表2 黃河流域水土保持措施保土量

3.2 經濟效益

黃土高原地區對水土流失的有效治理，既遏制了生態環境惡化，又解決了群眾溫飽問題、增加了農民收入，尤其是20世紀70年代以來，大規模的水土流失治理促進了農業總產值和農民收入顯著增加（見表3）［6-7］。截至1996年，黃河流域水土保持措施累計增產糧食5 931萬t、活立木蓄積量為6 201萬m3，累計增產果品2 507萬 t、薪柴5 804萬 t、飼草4 520萬 t、秸稈7 117萬 t，增產效益達2 233億元；1996—2015年累計增產糧食9 731萬t、增產果品13 063萬t，增產效益達 9 556 億元［2］。

表3 20世紀70年代以來黃土高原地區農業總產值和農民人均年收入變化情況

3.3 社會效益與生態效益

黃土高原地區水土保持措施對遏制水土流失、提高農業產量、改善生產生活條件等有顯著作用。近年來伴隨著水土保持生態建設，山地林業、果業、養殖業同步發展，農村交通、電力和人畜飲水等配套基礎設施得到改善，植被覆蓋度顯著提高，黃土高原地區北部沙塵暴、中南部暴雨災害及次生災害得到有效控制。據統計：黃河主要產沙區綜合覆蓋率由20世紀70年代的20.6%增長至2014年的50.9%，綜合覆蓋率不足30%的面積占比由70年代的81%減少至2014年的3.5%［5］；西寧市實施“南北山綠化工程”項目后，現有的森林可吸收二氧化碳6 700 t／d、釋放氧氣4 900 t／d、涵養水源 200 萬 m3／a［2］；綏德韭園溝小流域水土保持措施有效減輕了2017年“7·26”特大暴雨災害，與相鄰小流域形成鮮明對比［8］。

4 問題與建議

4.1 存在的問題

（1）治理投入不充足，措施配套不完全。就資金投入情況而言，黃土高原水土流失治理存在投入不足、渠道單一、資金監管不完善等問題。作為列入國家基本建設程序的水土保持工程，2005年的投入僅為財政基建支出的0.97%［9］，目前投入仍然以國家投入資本為主，地方政府和民間力量投資能力較弱、投入有限，且尚未建立長期穩定的投入機制和投資渠道，在資金使用過程中缺乏有效的監管。目前實施的生態建設、農業基礎設施建設等工程項目多為分頭實施的項目，工程不配套或措施配套不全，難以開展維護、鞏固、配套工程建設等，影響了水土流失治理的效果和長效性。現有的水土保持工程措施的標準和質量較低，整體防護作用有限，已完成的初步治理面積雖降低了水土流失強度，但仍未降到輕度侵蝕標準1 000 t／（km2·a）以下。

（2）科學研究待深入，治理布局待調整。大批專家學者就黃土高原水土流失規律及其治理措施配置模式等進行了深入研究，且取得了豐碩成果，但隨著復雜極端氣候變化、科技手段的發展及黃河治理開發對水土保持工作提出新要求等，水土保持工作面臨新挑戰：復雜侵蝕環境下土壤侵蝕過程及機理研究仍顯薄弱；水土保持科研工作滯后于水土保持工作實踐，難以滿足水土保持生態建設的需求［10］；極端氣候條件下黃河水沙變化及黃土高原侵蝕產沙環境變化對治黃河水沙調控和水資源配置等的影響尚不明確［5］，需要開展進一步的研究。雖然黃土高原水土保持工作取得顯著成效，但仍然存在水土流失治理不平衡不充分的問題，局部地區水土資源保護與經濟發展之間的矛盾突出，水土流失治理難度較大，治理布局亟待調整。

（3）法律政策需完善，監督監測需強化。當前，我國水土保持工作已有相對完整的法律體系、規劃體系和標準體系，但在資源開發與生態保護的矛盾日益加劇的情況下，突顯出水土保持政策方面存在的問題：一些治理政策缺乏良性的執行機制，導致落實不到位、無法有效執行。在習近平生態文明思想和中央關于生態文明建設的重大決策部署的背景下，水土保持工作面臨的主要矛盾已經轉化為人民對水生態和生態環境的需求與水土保持監管能力不足之間的矛盾，水土流失防治工作差距明顯，存在管理不到位的情況［11］。在水土流失監管中應當及時建立嚴格的行政執法體系，依法依規加強水土保持監管已經成為迫在眉睫的任務。

4.2 建 議

（1）與時俱進，堅持正確的治理方針。黃土高原地區水土流失治理工作實踐證明，必須堅持正確的治理方針。新中國成立以來，出臺過許多水土保持綱要性文件，《中央人民政府政務院關于發動群眾繼續開展防旱、抗旱運動并大力推行水土保持工作的指示》作為我國第一個較為全面的水土保持工作綱要，對后續政策的制定具有深遠的意義。今后黃土高原水土流失治理工作應按照“預防為主，防治結合；突出重點，分步實施；統籌規劃，綜合治理”的原則，堅持節約優先、保護優先、自然修復為主的方針，推進水土流失綜合治理，實現生態環境保護與人民生活富裕共贏、經濟發展與環境保護共贏。

（2）優化配置，實施小流域綜合治理。黃土高原水土流失治理已實現了從分散治理到以小流域為單元的集中連片治理，從單一措施治理到按流域統一規劃、多項措施優化配置綜合治理，從防護型治理到生態經濟型治理，從數量擴張型治理到質量效益型治理的重大轉變。小流域綜合治理按照統一規劃、改善當地群眾生產生活條件、調整土地利用結構和產業結構、促進新型農業產業化的治理思路，實現區域資源和市場經濟相結合、區域水土流失治理與經濟開發相結合、人工治理與生態修復相結合。今后要繼續堅持小流域綜合治理、堅持山水田林路村綜合治理，合理配置工程、林草、耕作等措施，最終實現水土流失治理的生態效益、經濟效益和社會效益相統一。

（3）依法防治，落實最嚴格監管手段。水利部部長鄂竟平2018年對水土保持工作提出了“把工作重心切實轉變到監管上來，在監管上強手段，在治理上補短板”的水土保持工作總要求。新時期為了做好黃土高原水土流失治理工作，各級水土保持行政管理部門要深化“放管服”改革，以強化人為水土流失監管為核心，以完善政策機制為重點，以嚴格督查問責為抓手，充分依靠先進技術手段，全面履行水土保持監管職責，著力提升管理能力與水平，依法依規加強水土保持監管，依靠法制、體制、機制科學地治理水土流失［11］。

（4）積極探索，加快生態文明建設。黨的“十八大”以來水土保持作為生態文明建設的重要內容被納入“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局；黨的“十九大”就生態文明建設從發展理念、目標任務和戰略舉措做出了全面安排部署，習近平生態文明思想指出要用最嚴格制度、最嚴密法治保護生態環境。新時期黃土高原水土流失治理工作應積極適應國家加快生態文明建設、推進依法治國的新形勢，按照“水利工程補短板、水利行業強監管”的總基調、“維護黃河健康生命，促進流域人水和諧”的治黃思路和“規范管理，加快發展”的總體要求，大力推進水土保持生態建設，堅持“綠水青山就是金山銀山”，推動黃土高原地區水土保持工作健康、持續發展。