政府購買社會服務(wù)第三方評估的合法性困境及其重構(gòu)

高 麗 徐選國

一、問題的提出

近些年，隨著政府購買社會服務(wù)和社會組織的迅速發(fā)展，第三方評估在強制性政策驅(qū)動、全面性制度實踐以及行業(yè)發(fā)展訴求的多重驅(qū)動下，作為政府購買社會服務(wù)的一項重要實踐機制應(yīng)運而生。自2007年民政部出臺《關(guān)于推進民間組織評估工作的指導意見》以來，中央和地方陸續(xù)頒布了一系列社會組織評估、政府購買社會服務(wù)評估的指導意見，全面闡明了第三方評估在強化社會服務(wù)監(jiān)督、增強政府公信力、推動社會治理創(chuàng)新等方面的重要作用。而作為治理協(xié)同和社會監(jiān)督的重要平臺，第三方評估機制的引入，既能夠增進其對提高公共政策績效所具有的把脈會診和以評促建功能，也有助于加強推進政社分工與合作的外在驅(qū)力①趙環(huán)、嚴駿夫、徐選國：《政府購買社會服務(wù)的邏輯起點與第三方評估機制創(chuàng)新》，《華東理工學報(社會科學版)》，2014（5）。，實現(xiàn)良性政社關(guān)系的構(gòu)建?？梢姡谌皆u估已然成為衡量政府購買服務(wù)績效、檢視社會治理創(chuàng)新成效、促進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要支持性力量。

縱觀各地區(qū)政府購買服務(wù)評估實踐，在固有的模仿機制傳導壓力①郭毅：《組織與戰(zhàn)略管理中的新制度主義視野》，上海：格致出版社，2009年，第169頁。下直接推動了全國范圍內(nèi)第三方評估的普遍推廣，并逐步形成了高校專家、專業(yè)組織或公司、社會代表、民眾參與等多種評估模式②徐雙敏：《政府績效管理中的“第三方評估”模式及其完善》，《中國行政管理》，2011（1）。，以從不同面向發(fā)揮其作為外部制衡機制的效能。然而，深入其實踐卻發(fā)現(xiàn)，第三方評估并未如政策與理論預(yù)期的那樣彰顯多重功能，而是在諸多實踐困境約制下呈現(xiàn)出“名實不副”的情形，揭示出第三方評估應(yīng)然與實然之間的深層張力。譬如，評估過程受到權(quán)力干擾，常常出現(xiàn)評估執(zhí)行前的“打招呼”與評估結(jié)束后的“多多關(guān)照”，嚴重制約評估本身的自主性和公正性；評估結(jié)果未能應(yīng)用落實，而是作為一種“撥款依據(jù)”、“結(jié)項佐證”，致使“第三方評估失靈”③徐選國、黃穎：《政社分開與團結(jié)：政府購買社會服務(wù)第三方評估的風險及其治理——基于S市的評估實踐》，《社會工作與管理》，2017（2）。；評估機制遭到外部排斥，連續(xù)6年的公益服務(wù)項目評估直接被叫停，評估獨立性無從談起；評估主體分化，評估更多淪為一種技術(shù)治理，“內(nèi)卷化”特征凸顯。諸如此類的種種評估亂象，引發(fā)了筆者強烈的研究興趣：以獨立性、公正性、專業(yè)性為本質(zhì)特征的第三方評估，為何在具體實踐中卻屢受困制，難以發(fā)揮其在社會治理體系中的多重效力？社會服務(wù)項目第三方評估如何實現(xiàn)“名實相副”？究其根本，第三方評估的合法性建構(gòu)應(yīng)成為回應(yīng)上述問題的核心切入點。本研究試圖回答的核心問題是：社會服務(wù)第三方評估在參與社會治理實踐中“名實不副”現(xiàn)象是如何產(chǎn)生的？質(zhì)言之，第三方評估發(fā)展過程中出現(xiàn)多重困境的內(nèi)在機理是什么？筆者嘗試基于合法性理論和承認理論視角，進一步對這種名實不副的實踐表征、生成機理及其治理路徑進行闡釋。

在研究方法上，本文采取一種參與式行動研究方法，以上海X評估中心（以下簡稱“X機構(gòu)”④X機構(gòu)成立于2013年，由高校社會工作專業(yè)教師發(fā)起成立，從成立之初缺乏專職人員發(fā)展至今，已有10余名全職員工；從業(yè)務(wù)覆蓋區(qū)域來看，從一開始集中在上海P區(qū)到如今輻射到長三角地區(qū)，其積極參與到基層治理實踐之中。）自2013年以來所開展的社會服務(wù)項目評估實踐為個案，結(jié)合筆者以工作者身份直接參與的數(shù)十項項目評估實踐，以及在日常過程中所積累的大量一手資料，不僅能從客觀上捕捉到當前社會服務(wù)項目第三方評估的發(fā)展樣態(tài)，而且也以行動者身份揭示出第三方評估參與政府購買服務(wù)中所存在的實踐困境。因此，本研究是基于多樣本、多案例所進行的實證研究結(jié)果呈現(xiàn)，與一般意義上的純經(jīng)驗研究有一定的區(qū)別。

二、合法與承認：第三方評估發(fā)展困境的一種新型分析框架

談及合法性，最早可以追溯到馬克斯·韋伯在政治領(lǐng)域所做的闡釋，而后逐步成為政治學和社會學廣泛使用的核心概念與分析框架，以有效論證國家、組織等存在的正當性、合法律性。既往第三方評估研究卻較少涉及對評估合法性的探討，而多重合法性的獲得恰恰是第三方評估能否彰顯本質(zhì)屬性、發(fā)揮治理效能的關(guān)鍵要素。為此，本文嘗試引入合法性概念，在回溯反思西方合法性理論的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國本土語境，試圖建構(gòu)一種基于承認的第三方評估合法性分析框架，以更深入、精準地揭示第三方評估實踐發(fā)展與現(xiàn)實困境的內(nèi)在機理。

（一）聚焦統(tǒng)治與合法化：西方傳統(tǒng)意義上合法性概念的解釋

在社會科學領(lǐng)域，“合法性”概念有著廣義和狹義之分。從廣義上來講，合法性是指由法律、道德、宗教、習俗與慣例等構(gòu)成的合法秩序①伍俊斌：《馬克斯·韋伯合法性思想評析》，《哈爾濱工業(yè)大學學報（社會科學版）》，2011（6）。，主要被用于討論社會的秩序、規(guī)范②馬克斯·韋伯：《論經(jīng)濟與社會中的法律》，張乃根譯，北京：中國大百科全書出版社，1998，第5-11頁；Rhoads, John K. Critical Issues in Social Theory. The Pennsylvania State University Press, 1991, p.167.或規(guī)范系統(tǒng)③哈貝馬斯：《現(xiàn)代國家中的合法化問題》，載哈貝馬斯著：《交往與社會進化》，張博樹譯，重慶：重慶出版社，1989，第211頁。。從狹義上看，韋伯將合法性概念解析為理解國家統(tǒng)治基礎(chǔ)的三種類型，哈貝馬斯更多將其視為國家的政治秩序。④哈貝馬斯：《交往與社會進化》，張博樹譯，重慶：重慶出版社，1989，第184頁。由此可見，廣義的合法性概念包含政治、法律、習俗、慣例等在內(nèi)的更為廣泛的社會領(lǐng)域，所具有的社會適用性較強，并在一定程度上回應(yīng)著社會秩序何以可能的基本論題。相較于法律這種特殊性規(guī)則，合法性泛指符合某些規(guī)則，既包括法律法規(guī)要求,也涵蓋一定的價值信念或共同體所沿襲的傳統(tǒng)或先例，如共同遵循的社會規(guī)范等。而關(guān)于狹義合法性的論述，可回到韋伯對西方政治統(tǒng)治的合法性基礎(chǔ)的分類探討上，包括對傳統(tǒng)的遵循、對卡里斯瑪?shù)男欧约皩硇缘淖冯S，并提出了傳統(tǒng)型、魅力型、法理型等三種統(tǒng)治的合法性基礎(chǔ)，以進一步揭示政治統(tǒng)治中權(quán)威與服從的本質(zhì)關(guān)系。

不難發(fā)現(xiàn)，韋伯對合法性的探討更多集中在統(tǒng)治體系和政治制度上，而忽視了構(gòu)成社會動力的激勵機制在合法性當中的意義⑤時和興：《關(guān)系、制度與限度：政治發(fā)展過程中的國家與社會》，北京：北京大學出版社，1996，第199頁。，也未能關(guān)注到合法性何以生成、潛在的合法性危機等問題?；诖?，哈貝馬斯認為，合法性意味著某種政治秩序被認可的價值以及事實上的被承認⑥哈貝馬斯：《交往與社會進化》，張博樹譯，重慶：重慶出版社，1989，第184頁。，并進一步提出合法性并非自然形成，而是要經(jīng)過一個合法化過程，才可能保證民眾的持續(xù)性忠誠與服從。⑦孫龍、鄧敏：《從韋伯到哈貝馬斯：合法性問題在社會學視野上的變遷》，《社會》，2002（2）?？傮w來說，無論是廣義還是狹義的合法性概念，其核心在于因被判斷或被相信符合某種規(guī)則而被認可或被接受的一種合法化過程。從韋伯和哈貝馬斯所闡釋的合法性來看，主要聚焦在西方語境下對國家政治的維護與社會秩序何以可能等基本論題的解析，在解釋中國社會實踐上仍有一定限度。在中國政治與社會發(fā)展語境下，所謂合法的統(tǒng)治，既是一種“下”對“上”（民眾對政府）的服從與承認，保障政治穩(wěn)定；同時，一定條件下合法性概念也可用于“上”對“下”的承認和平行的承認⑧高丙中：《社會團體的合法性問題》，《中國社會科學》，2000（2）。，如政府對社會組織的認可，社會組織對第三方評估的認可等。因此，在探討社會治理體系內(nèi)第三方評估合法性的過程中，更多要以本土實踐場域為基準來建構(gòu)合法性概念框架及其恰適性解釋。

（二）基于承認的第三方評估合法性分析框架

韋伯曾把社會秩序的合法性基礎(chǔ)劃分為傳統(tǒng)、感情的忠誠、對絕對價值的信念（對價值理性的信仰）以及對秩序符合法律的性質(zhì)的承認⑨Max Weber. Economy and Society, Volume 1, edited by Cuenther Roth and Claus Wittich. New York: Bedminster Press Incorporated, 1968,p.36.，進而形成了分析合法性理論的三個維度：傳統(tǒng)型（社會層面）、魅力型（政治層面）、法理型（法律層面），為當時西方社會的統(tǒng)治體系與社會秩序提供了有效解釋框架。而基于中國社會合法秩序的復合性、多樣性特征，高丙中提出了社團合法性的四維理想類型，即社會（文化）合法性、法律合法性、政治合法性、行政合法性①高丙中：《社會團體的合法性問題》，《中國社會科學》，2000（2）。，以此來探討社團合法性獲取及其生存智慧。也有學者結(jié)合中國社會工作發(fā)展現(xiàn)實，建構(gòu)了包含規(guī)制合法性、認同合法性、實效合法性在內(nèi)的三維分析框架。②王杰、徐選國：《我國社會工作的合法性困境及其路徑重構(gòu)》，《中國農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版）》，2018（2）。但上述對合法性理論的維度劃分更多是從政治、法律、社會的面向展開，呈現(xiàn)出一種外在的承認或他者的承認，較少涉及對追求合法性主體的內(nèi)在承認。而作為治理場域內(nèi)重要主體的第三方評估，在獲取外部承認的同時，建立內(nèi)部承認或?qū)I(yè)權(quán)威，將是構(gòu)成其內(nèi)、外合法性，彰顯其治理效能的關(guān)鍵要素。

基于此，本文引入阿克塞爾·霍耐特的承認理論，對既有的合法性理論意涵進行拓展。霍耐特認為，承認理論涵蓋承認領(lǐng)域、承認形式、承認原則這三個既相互聯(lián)系又有所區(qū)別的要素。其中，承認領(lǐng)域包括情感（原始關(guān)系）、權(quán)利（法律關(guān)系）、社會（價值關(guān)系），承認形式包括情感關(guān)懷、法律保障、社會團結(jié)③阿克塞爾·霍耐特：《為承認而斗爭》，胡繼華譯，上海：上海人民出版社，2005，第135頁。，承認原則包括需要、平等、貢獻原則④阿克塞爾·霍耐特：《承認與正義——多元正義理論綱要》，胡大平、陳良斌譯，《學?！罚?009（3）。。這就使得承認具有更多的認同、承認地位和平等合作方面的含義。同時，承認所具有的主體性和主體間性，揭示出承認既包括外在的他者承認，也有內(nèi)在的自我承認，進而擴展與補充了合法性理論的外在承認傾向。因此，承認理論的雙重內(nèi)涵，以及自我承認與外在承認（政府、社會等）之間的互相建構(gòu)，構(gòu)成了承認理論辯證統(tǒng)一的理論體系。這對于第三方評估的合法性分析與建構(gòu)具有一定的借鑒意義。

在社會體制改革與創(chuàng)新社會治理背景下，第三方評估作為一種重要的協(xié)調(diào)性機制，只有持續(xù)加強第三方評估的法律合法性與社會合法性基礎(chǔ)，不斷規(guī)范評估體系與專業(yè)實踐，才能使其逐步成為一種廣泛性、制度化的社會共識；只有積極借助政治合法性而進入到現(xiàn)有治理體系之列，獲得黨和政府的承認，明晰其在治理體系內(nèi)的結(jié)構(gòu)性位置，才能有效保障評估本身的獨立性；只有深入加強第三方評估的內(nèi)在承認性，即專業(yè)合法性，才能充分彰顯出其專業(yè)權(quán)威，這是第三方評估合法性的核心維度。由此，本文在對合法性與承認理論進行整合的基礎(chǔ)上，從政治合法性、法律合法性、專業(yè)合法性和社會合法性四個維度構(gòu)建起第三方評估的合法性理論框架（如圖1所示），以更全面地闡釋評估實踐中所存在的多重困境及其生成機理，為第三方評估有序發(fā)展提供學理依據(jù)。

圖1 基于承認的第三方評估合法性分析框架

三、社會服務(wù)第三方評估實踐的合法性困境剖析

當前，在強制性政策驅(qū)動下，第三方評估越來越多地被引入到各地購買服務(wù)體系之列，以期發(fā)揮以評促改、以評促建的治理功能。然而，結(jié)合X機構(gòu)在上海近6年的評估實踐發(fā)現(xiàn)，第三方評估卻面臨著一系列困境，筆者借助本文所建構(gòu)的第三方評估合法性框架，從政治、法律、專業(yè)、社會四個維度來闡釋當前社會服務(wù)第三方評估實踐中存在的多重合法性困境及其表征。

（一）政治合法性不穩(wěn)定與評估自主性不足

政治合法性作為一種實質(zhì)合法性①高丙中：《社會團體的合法性問題》，《中國社會科學》，2000（2）。，其強調(diào)對政治性及政治規(guī)范的關(guān)注，應(yīng)與時俱進地與黨和政府保持一致。質(zhì)言之，第三方評估及其實踐應(yīng)符合國家層面的政治規(guī)范，根據(jù)黨政的核心治理導向來優(yōu)化評估實踐，進而獲取黨政系統(tǒng)的承認與接受，在治理體系內(nèi)占據(jù)一席之位，以推動政治合法性的建立與鞏固。也就是說，政治合法性能夠賦予第三方評估來自國家層面的認同與承認，將其納入整體社會治理體系內(nèi)，既能夠明確第三方評估的主體性位置，厘清角色功能，也能夠增強第三方評估本身的自主性，更好地發(fā)揮應(yīng)然的治理效能。

然而，反窺社會服務(wù)第三方評估實踐，一方面評估主體自身的政治意識不強，未能從整個治理大局出發(fā)來設(shè)定角色功能，再加之受到功利主義、工具主義的影響，部分評估主體未能發(fā)揮應(yīng)有效能，難以獲得國家承認。另一方面，第三方評估在政府購買社會服務(wù)和社會治理體系內(nèi)長期缺失主體性位置，致使評估自主性受限，進一步淪為政府監(jiān)管的“技術(shù)工具”，評估結(jié)果難以得到應(yīng)用。例如，在L街項目終期評估時，委托方在評估前便告知評估方因某機構(gòu)負責人的身份特殊而要對其“輕審”，只要沒有違規(guī)性大問題即可通過。委托方這一行為既限制了評估本身的自主性，也使得評估的公正性喪失。再如，T街項目招投標時，因X機構(gòu)未進入P區(qū)所設(shè)置的“社會組織庫”（庫內(nèi)目前僅有一家評估機構(gòu)）而無“資格”參加投標，這種外部不可控因素直接導致X機構(gòu)被驅(qū)之門外，“喪失”評估準入資格?？梢?，政治合法性的不穩(wěn)定性甚至流動性，致使第三方評估的自主性空間受到強政府的主導，再加之對政府的資源依賴，使其進一步淪為“審查工具”，治理效能無從談起。

（二）法律合法性缺位與第三方評估失靈

法律保障對于任何一種新生組織的發(fā)展及其行動實踐均是不可或缺的關(guān)鍵要素，只有以法律、法規(guī)等制度化形式加以規(guī)范，才能具備法律合法身份而成為社會“普遍接受的事實”。在我國，第三方評估尚屬于新生事物，更多是在政府主導、政策驅(qū)動下被動發(fā)展，體制內(nèi)外對其認知度均極為有限。而關(guān)于第三方評估的制度法規(guī)長期處于欠缺狀態(tài)，既有政策較多停留在鼓勵、支持將第三方評估納入購買服務(wù)之列，而并未形成與之相匹配的“硬指標”，那么是否應(yīng)用第三方評估的決定權(quán)更多在于地方政府的意志，因而進一步制約了第三方評估既有功能的持續(xù)性發(fā)揮。

結(jié)合筆者所參與的評估實踐，發(fā)現(xiàn)法律合法性的缺失對評估實踐的影響主要體現(xiàn)在兩方面：一是第三方評估結(jié)果失靈。由于缺失法律層面對第三方評估結(jié)果及其應(yīng)用的剛性要求，評估結(jié)論對承接方缺乏有力約制，對評估方所提出的改進意見置之不顧，導致多數(shù)評估結(jié)論、評估意見流于形式，進而出現(xiàn)“建議年年提、問題年年在”的現(xiàn)象；同時，購買方也未能將評估結(jié)論作為下一年招投的參考依據(jù)，評估結(jié)果的應(yīng)用空間甚微。二是第三方評估契約失靈。在委托方與評估方所簽訂的合同文本中，雙方職責分工一般較為模糊，易于變更、流于形式，且委托方常在合同外新增內(nèi)容，既是“要求”也是“幫忙”。比如，P區(qū)婦聯(lián)項目評估中，在委托方要求下，評估方在未得到追加費用的前提下額外開展了財務(wù)評估、案例編寫等工作，甚至一些行政性工作，進一步影響了第三方評估的獨立性。

（三）專業(yè)合法性有限與評估權(quán)威受質(zhì)疑

專業(yè)合法性是評估內(nèi)部和外部主體對評估專業(yè)性、權(quán)威性的承認與接受，有效的專業(yè)合法性，既有評估主體對自我專業(yè)水平的高度認可，也有購買主體和參評主體對評估的有力信服，以及在評估權(quán)威支撐下發(fā)揮應(yīng)然的實踐效應(yīng)。然而，在現(xiàn)有第三方評估實踐中，評估組織和評估人員的專業(yè)性、評估體系及內(nèi)容的適切性卻深受質(zhì)疑，有限的專業(yè)合法性致使評估的權(quán)威性日漸弱化，評估更多是一種“審查”而非“增能”①尹阿靂、趙環(huán)：《審核與增能：社會工作服務(wù)機構(gòu)評估模式的整合升級——基于深圳市社工服務(wù)機構(gòu)評估（2009—2016年）的經(jīng)驗反思》，《社會工作與管理》，2018（1）；劉江：《賦權(quán)評估：邁向一種內(nèi)部評估實踐》，《華東理工大學學報（社會科學版）》，2018（4）。，難以發(fā)揮“以評促改、以評促建”的治理效力。

從X機構(gòu)的評估實踐來看，評估依據(jù)或指標更多以市級要求為準，如2017年以前主要參考上海市技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督局所出臺的《社區(qū)公益服務(wù)項目績效評估導則》來開展項目的同質(zhì)性評估；而后則采用上海市財政局、民政局、社團局聯(lián)合出臺的《政府購買社會組織服務(wù)項目績效評價管理辦法（試行）》中所制定的評估指標。這種“一刀切”的形式，既難以保證對不同發(fā)展層次項目的精準評估，也致使評估主體的自我承認弱化、自我效能感不足。這種現(xiàn)象在X機構(gòu)評估人員的月度總結(jié)中時常出現(xiàn)：“我們是否真的具備第三方評估的能力？掌握哪些能力才能證明是專業(yè)的評估員？”同時，由于專業(yè)合法性有限，評估方在評估中往往頂著委托方所賦予的“頭銜”開展評估，常受到某些資深機構(gòu)或有特殊背景機構(gòu)的質(zhì)疑，甚至對評估結(jié)論不予理睬，評估專業(yè)性、有效性受到挑戰(zhàn)。比如在P區(qū)婦聯(lián)項目監(jiān)測中，T機構(gòu)對評估方所出具的監(jiān)測報告不予認可，認為評估員不專業(yè)、未能理解項目意義，對所提意見嗤之以鼻。這種情形反映出第三方評估本身專業(yè)合法性和外在承認缺失的雙重現(xiàn)實，進一步弱化了評估權(quán)威性。

（四）社會合法性不足與評估文化的缺失

社會合法性作為獲得他者承認的一種體現(xiàn)，代表著社會公眾對其有充分的承認與認知，而這種承認主要來自于共同利益導向和制度化事實。前者是指第三方評估與社會公眾統(tǒng)一立場，如致力于美好生活需求的滿足，獲得公眾的支持與認可；后者則通過法律或制度來確立第三方評估的角色地位，使之在整個社會形成一種共識性原則。然而，當前中國社會本身缺失評估文化，各方對評估的認知度依然較低，且第三方評估也未能以一種“制度化事實”存在于社會服務(wù)領(lǐng)域，而更多被視為“政府助手”，能否真正滿足社會公眾的緊迫性需求仍有待商榷。

在評估實踐中，筆者發(fā)現(xiàn)無論是購買方（政府部門）、被評方（社會組織）還是受益方（社會民眾），均對第三方評估本身缺乏基礎(chǔ)認知，且對評估的理解各有不同。對政府而言，對待第三方評估更像是一種主仆邏輯或工具導向，即“我購買你的服務(wù)，那你就該聽我的，完成我交辦的工作，否則我換別的機構(gòu)”；對社會組織而言，更多是一種應(yīng)付邏輯，其將評估視為來自上級（購買方）的項目檢查，因而常常為應(yīng)付“檢查”而造材料、造臺賬等；而對社會民眾/服務(wù)對象而言，雖然評估方不斷邀請其參與到評估中，但由于中國傳統(tǒng)的人情關(guān)系而形成“講優(yōu)不言劣”的文化邏輯，致使評估方難以收集到真實的評價?？梢?，整個社會缺乏必要的評估文化及對評估本身的有效共識，使得第三方評估的社會合法性較為不足，進一步限制了其實際功能的彰顯。

四、何以被困：第三方評估多重合法性困境的生成機理

針對上述評估實踐中所面臨的多重合法性困境及其功能受限的現(xiàn)實，值得進一步思考的是：多重合法性困境何以生成？抑或，第三方評估何以受到多重圍困？質(zhì)言之，在第三方評估日趨獲以黨和政府高度重視的背景下，為何在實踐中卻引發(fā)來自政治、法律、專業(yè)、社會等層面的合法性困境？對此，本文將從以下四個方面深度剖析。

（一）根本屬性定位模糊

究其本質(zhì)，第三方評估出現(xiàn)政治合法性困境的原因乃是黨政系統(tǒng)和評估主體自身對評估根本屬性的界定不清，國家對其承認有限，角色功能可有可無，即體制內(nèi)外對評估的組織屬性、發(fā)展定位處于模糊狀態(tài)，整個治理體系內(nèi)缺失評估所應(yīng)有的一席之地，其是作為國家治理的代表，還是社會治理的主體，抑或是介于國家與社會的中間領(lǐng)域①黃宗智：《中國的“公共領(lǐng)域”與“市民社會”——國家與社會間的第三領(lǐng)域》，程農(nóng)譯，載黃宗智主編：《中國研究的范式問題討論——閱讀中國系列》，北京：社會科學文獻出版社，2003，第260-285頁。，均處于探索階段，黨政系統(tǒng)對其應(yīng)然的承認甚為有限。因此，從現(xiàn)有的以購買服務(wù)為實踐機制的治理模式來看，評估方、承接方（社會組織）與購買方（政府）之間并非是彼此獨立自主的關(guān)系，更多是前兩者對后者的資源依賴，致使三者之間“上下級關(guān)系”多于“并行關(guān)系”，所謂“簡政放權(quán)、政社分工”仍是以“政府意志為主導”的形式化表述，現(xiàn)實中依然難以實現(xiàn)?？梢?，第三方評估政治合法性缺失的本質(zhì)原因在于未能根本轉(zhuǎn)變“強政府、弱社會”的政社形態(tài)，關(guān)系失衡、分工有限、以政代社等現(xiàn)象持續(xù)發(fā)生。這種深層結(jié)構(gòu)性問題的長期存在，既是第三方評估難以獲得政治合法性的關(guān)鍵所在，也是阻礙社會體制改革與社會治理創(chuàng)新的根本原因。質(zhì)言之，第三方評估尚未在國家治理體系之中找到應(yīng)有的結(jié)構(gòu)性位置。

（二）法律身份認同缺失

對于新生事物的發(fā)展，如若缺失來自法律層面的支撐與規(guī)范，必然面臨著合法性或正當性不足所帶來的多重問題。近些年來，雖然從中央到地方出臺了一系列關(guān)于引入并建立第三方評估機制的通知或指導意見，試圖提升對第三方評估的重視度，但這些政策未能以法律、法規(guī)這一制度化的形式確立下來，且對評估主體的組織屬性、準入機制、角色功能等內(nèi)容缺乏清晰的規(guī)范說明，也尚未形成與第三方評估相關(guān)的實施辦法或?qū)嵤┘殑t，致使第三方評估未在法律體系內(nèi)被給予必要的合法地位，法律保障明顯不足，評估的法律合法性長期處于缺位狀態(tài)，進而評估的弱穩(wěn)定性、契約失靈、評估權(quán)威有限等現(xiàn)實持續(xù)發(fā)生。從本質(zhì)上講，這與中國社會的發(fā)育程度，以及在社會領(lǐng)域的立法進程緩慢有著密不可分的關(guān)系。當前，無論是政府購買社會服務(wù)還是第三方評估，均未從法律層面賦予其合法性，更多停留在嘗試性探索階段，如何結(jié)合現(xiàn)有社會發(fā)展現(xiàn)實和社會治理創(chuàng)新所需，賦予第三方評估必要的法律地位，才能真正促使第三方評估在治理體系內(nèi)發(fā)揮預(yù)期的實踐效能。

（三）專業(yè)自覺程度較低

第三方評估之所以在實踐中存在專業(yè)合法性困境，主要原因在于評估本身缺乏必要的專業(yè)自覺，使得評估行業(yè)的發(fā)展呈現(xiàn)“內(nèi)卷化”趨勢。自2007年《民政部關(guān)于推進民間組織評估工作的指導意見》出臺以來，第三方評估雖越來越受到黨和政府的重視與關(guān)注，但在十多年的評估實踐中卻未形成或建立一套符合中國本土社會組織和公益項目發(fā)展邏輯的評估體系，且以第三方評估為核心內(nèi)容的專業(yè)價值體系、理論體系、方法體系、評估員考評體系等也處于空白狀態(tài)。既有的評估操作，更多是借用從西方引入的評估理論或?qū)I(yè)方法，如程序邏輯模式，其實際適用性仍存有一定限度。因此，整個評估行業(yè)內(nèi)，由于專業(yè)自覺的長期匱乏，一方面從理論層面難以建立第三方評估的專業(yè)化服務(wù)體系，研究成果較為有限，使其內(nèi)在的專業(yè)權(quán)威性缺乏必要的理論支撐；另一方面，從實踐層面來看，評估方所采取的標準、評估人員的能力等不斷受到來自被評方和購買方的挑戰(zhàn)，且評估主體是否具備專業(yè)性評估資質(zhì)也遭受各方質(zhì)疑，難以建立評估的專業(yè)權(quán)威。作為一種新的專業(yè)或?qū)W科領(lǐng)域，第三方評估在理論知識和方法體系方面仍是碎片化、淺層化狀態(tài)。

（四）評估文化普遍匱乏

評估作為一項專業(yè)服務(wù)技術(shù)，早期的系統(tǒng)性評估出現(xiàn)于20世紀30年代的教育及公共衛(wèi)生領(lǐng)域①陳錦棠：《香港社會服務(wù)評估與審核》，北京：北京大學出版社，2008年版，第4頁。，二戰(zhàn)后開始聚焦于對政府治理績效的考評。從國內(nèi)來看，在政府購買社會服務(wù)的盛行下，第三方評估隨之受到關(guān)注，并作為一種推進項目運作、提升政府治理公信力的實踐機制被引入進來。而恰恰由于缺乏相應(yīng)的文化傳統(tǒng)、社會習慣、行業(yè)規(guī)范等社會性基礎(chǔ)，且在長期的評估實踐下未能使第三方評估成為一個“廣為接受的社會事實”，這就直接導致第三方評估出現(xiàn)社會合法性困境。同時，第三方評估在法律體系內(nèi)缺乏合法性位置，這就進一步加劇了社會合法性的有限性。因此，在體制內(nèi)外普遍缺失公益評估文化的背景下，無論對于政府部門、群團機關(guān)，還是社會組織、社會公眾，第三方評估乃是一個相對陌生的名詞概念，較淺的認知、較低的承認使得各主體的評估參與度、關(guān)注度相對有限，難以了解評估的關(guān)鍵作用，甚至出現(xiàn)對評估的誤解，反過來進一步使得第三方評估陷入社會合法性困境。

五、何以突圍：社會服務(wù)第三方評估的合法性建構(gòu)

基于前文對社會服務(wù)第三方評估現(xiàn)存多重合法性困境及其生成機制的深度剖析，筆者認為，要應(yīng)對并解決第三方評估合法性的缺失和合法性危機的隱現(xiàn)，關(guān)鍵是要借助合法化過程和必要的支持性機制來重構(gòu)其合法性，從而為其發(fā)揮應(yīng)然功能奠定合法性基礎(chǔ)。為此，本文嘗試從厘清結(jié)構(gòu)性位置、落實法規(guī)性保障、構(gòu)筑專業(yè)性體系、培育社會性承認等面向提出重構(gòu)第三方評估多重合法性的實踐路徑。

（一）政治性：第三方評估參與社會治理的重要品質(zhì)

在西方發(fā)達國家，第三方評估作為一項政府治理的外部制衡機制，乃是獨立于國家與市場之外的，因而能夠科學、公正、客觀地考量政府治理績效，為優(yōu)化創(chuàng)新多元治理提供指導意見。而反觀國內(nèi)，自黨的十八大以來，我國社會領(lǐng)域建設(shè)逐步從管理邁向治理的新時代，轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新公共服務(wù)供給模式、構(gòu)建服務(wù)型政府成為推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵舉措。第三方評估作為提升社會治理效力的重要實踐機制，其政治性是確保第三方評估參與社會治理的重要品質(zhì)與關(guān)鍵支撐。那么，在政府主導的購買社會服務(wù)治理體系內(nèi)，要想充分發(fā)揮第三方評估的現(xiàn)實效能，關(guān)鍵是要及時獲取來自國家層面的政治合法性，即在保持與黨政中心思想相一致的基礎(chǔ)上，通過專業(yè)化評估實踐及成果來進一步獲取黨和政府對評估及其功能的承認與接受，進而在既有治理體系內(nèi)找準并賦予第三方評估應(yīng)然的結(jié)構(gòu)性位置，明晰其組織屬性與角色功能，并充分理順其與政府、社會組織等主體之間的職責與關(guān)系，以實現(xiàn)對第三方評估本身政治合法性的有力保障。在此基礎(chǔ)上，才能更好地發(fā)揮第三方評估在促進政社分工與合作、提升政府公信力及其治理績效的關(guān)鍵作用，并逐步成為一種廣為認可的制度化事實。

（二）正當性：第三方評估彰顯應(yīng)然功能的法律基礎(chǔ)

在全球范圍內(nèi)，法律作為一種天然的合法性形態(tài)，以制度化形式保障內(nèi)在的合法性與正當性。早在1993年，美國克林頓政府就出臺了《政府績效與結(jié)果法案》①徐雙敏、翟玥：《國外地方政府委托評估模式比較研究》，《學習與實踐》，2012（8）。，從根本上保障了評估的合法性與權(quán)威性。第三方評估作為一種新型實踐機制，是創(chuàng)新社會治理和政府購買服務(wù)背景下的“新興產(chǎn)物”，其在發(fā)展中必然受到多重限制，因而如何為第三方評估建立一套制度化法律法規(guī)保障乃是推進評估機制優(yōu)化發(fā)展的核心。因此，針對評估實踐中存在的合法性困境，關(guān)鍵在于建立健全其應(yīng)有的法律基礎(chǔ)，增強評估的正當性、合法律性。具體來講，一方面要從法律上賦予評估合法身份，從制度層面形成關(guān)于開展第三方評估的合法化依據(jù)，以增強評估權(quán)威性與正當性。另一方面，建立一套與第三方評估相關(guān)的法規(guī)體系，如制定《政府購買社會服務(wù)第三方評估實施與管理辦法》，為各主體開展第三方評估提供有效指導。其中，該法律體系內(nèi)既要包括第三方評估的主體屬性、角色定位、實踐原則等規(guī)范性說明，也要明晰開展第三方評估的具體實施細則（包括準入機制、評估內(nèi)容與標準、權(quán)利義務(wù)、獎懲機制等），從而逐步在購買服務(wù)體系內(nèi)形成對第三方評估的制度化共識。

（三）專業(yè)性：第三方評估職業(yè)化建設(shè)的核心屬性

在實踐中，第三方評估功能的有效發(fā)揮，既得益于外部他者的承認與認可，也需要評估團隊內(nèi)部對專業(yè)本身的自我承認。而這種自我承認更多來自對專業(yè)價值、理論與方法、評估實踐的正確認識與高度認可。那么，對于第三方評估中所存在的專業(yè)合法性限度，核心是要在持續(xù)推動評估機制創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，提升整個評估行業(yè)的專業(yè)自覺，構(gòu)筑專業(yè)服務(wù)體系，推動評估本身的專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)。具體可從四個方面入手：一是在借鑒、反思西方既有評估理論的基礎(chǔ)上，嘗試建構(gòu)一套符合本土評估與治理需求的專業(yè)理論體系，為評估服務(wù)提供專業(yè)性、恰適性的理論支撐；二是結(jié)合社會工作的核心價值觀，從第三方評估本身的屬性與原則出發(fā)，形成以專業(yè)評估為核心的價值體系，為評估人員的具體實踐提供規(guī)范的價值理念與操守指引；三是重新研讀西方國家和我國港臺地區(qū)評估實踐方法，結(jié)合當前政府購買服務(wù)體系內(nèi)對第三方評估的定位與期待，建立一套扎根本土、符合需求、易于操作實踐的評估方法，以更好地發(fā)揮評估的增能效用；四是建立健全公益行業(yè)評估人才的認證與考評體系，借助規(guī)范化、合法化的資格認證與職業(yè)考評，既賦予評估人員開展項目評估工作的專業(yè)資質(zhì)，也促使第三方評估真正成為一項專業(yè)化、職業(yè)化實踐。

（四）社會性：第三方評估介入治理體系的實踐取向

2012年，民政部、財政部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于政府購買社會工作服務(wù)的指導意見》中明確提出要建立由購買方、服務(wù)對象及第三方評估組成綜合性評審機制，以提高評估的科學性與公正性。那么，廣泛的社會承認既是社會服務(wù)第三方評估生存和發(fā)展的重要保證，也是多元主體協(xié)同參與評估的有力支撐，更是第三方評估介入治理體系的實踐取向。為此，在各主體對第三方評估普遍缺乏有效認知的背景下，一方面要持續(xù)挖掘第三方評估的文化傳統(tǒng)和社會基因，圍繞新時代的新矛盾、新需求，培育一種符合本土實際的評估文化與社會氛圍，使之與我國社會經(jīng)濟發(fā)展和社會治理創(chuàng)新相適應(yīng)，增強社會性共識。另一方面，借助持續(xù)復制推廣的評估實踐，進一步加強各主體對第三方評估的有效認知，如通過制度化文本加強體制內(nèi)政府部門對評估的理解與承認，通過行業(yè)組織對評估的宣傳與推介來改變對評估的誤解與排斥，通過評估前的宣講會、過程中的交流會以及評估后的總結(jié)會等來增進被評方、受益方對評估的認識，了解評估的意義與作用，深化對評估的認可度，進而為第三方評估實踐的社會合法性奠定基礎(chǔ)，建立并提升其社會性承認。

社會服務(wù)第三方評估作為在深化社會體制改革與創(chuàng)新社會治理中應(yīng)運而生的一項重要實踐機制，其對于完善政府購買社會服務(wù)體系、深化政社團結(jié)與分工、推動國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化等均有著不可或缺的作用。然而，因囿于長期以來社會管理體制下“強政府、弱社會”的主導邏輯，社會力量發(fā)育緩慢，致使社會治理中仍存在政社不分、以政代社等困局，嚴重限制了社會組織及第三方力量的有序發(fā)展。因此，在政府主導下所建立的第三方評估，由于缺乏明晰的屬性厘定、有力的法律地位保障、有效的專業(yè)自覺和充分的社會承認，深陷政治合法性、法律合法性、專業(yè)合法性、社會合法性等方面所引發(fā)的多重實踐困境，進一步制約了其治理效能的彰顯。為此，面對新時代下對社會治理創(chuàng)新與共享發(fā)展的持續(xù)呼喚，要發(fā)揮第三方評估作為一項外部優(yōu)化機制的深層效力，既要充分認識并賦予其在治理體系內(nèi)的結(jié)構(gòu)性位置，明晰角色定位，也要從合法性與社會承認入手，重構(gòu)合法性基礎(chǔ)，強化第三方評估的合法律性、正當性與權(quán)威性，更要著手建立并形成第三方評估的專業(yè)服務(wù)體系，推動職業(yè)化建設(shè)，從而真正發(fā)揮其在整個社會治理體系內(nèi)的多重實踐效力，助推共治共建共享的社會治理新格局。