城市更新的“土地陷阱”及其解釋

劉超

摘要：基于珠三角地區的調研，城市更新面臨細碎化地權與統一規劃之間的矛盾，表現為經濟成本與交易成本雙高的難題。其產生的根本原因是在鄉村特殊工業化路徑中形成了制度化的土地利益群體對于國家權力在土地開發與空間規劃上的阻礙。一方面，在“三來一補”的工業化路徑中，集體土地直接入市成為該地區通行做法，造就了大量的土地利益;另一方面，為了解決巨大收益分配不均衡和監管難的困境，地方政府開始了以股權量化與政經分離為主要內容的集體產權制度改革，進而在法律制度意義上強化了這一群體，形成了“團體—共有”式的集體產權秩序。現行的集體產權制度改革將改變集體經濟組織運行的基本原則，由此疏離國家與農民的關系，帶來基層治理的困境。

關鍵詞：城市更新;土地陷阱;土地利益群體;產權秩序

中圖分類號： ：F121.22文獻標志碼：A文章編號：1009-055X（2019）02-0066-07

doi：10.19366/j.cnki.1009-055X.2019.02.007

一、問題的提出

改革開放后，中國城市化進程不斷加快，1978—2017年，城市人口占總人口的比例從17.8%快速上升到58.52%，年均提高約1.4個百分點[1]。當城市增長主義逐步走向終結，城市發展也轉向城市更新為代表的存量開發。城市更新是推進城市可持續發展的重要力量，其核心內容是對城市中老舊或衰落區域進行拆遷改造的再開發和再建設，使之重新發展和繁榮的一項綜合性的社會工程。由于各大城市普遍存在土地資源日益緊張的問題，社會各界對土地資源短缺認識逐漸提高，城市發展逐漸從“增量擴張”轉型為“存量優化”[2]，土地資源的進一步合理有效利用成為城市更新的重要內容。

（一）城市更新的困境研究

已有的城市更新的困境研究主要為以下兩個方面：一是現行土地制度不正當論。這種觀點認為，城市更新政策得不到有效執行是因為土地發展權集中在政府手中，侵蝕了農民的合法權益，不具有社會公正性，城市更新陷入了土地合法性困境，主張集體土地與國有土地“同權同價”。這些學者站在保護農民利益的角度，認為應將那些在歷史中形成的違法建筑納入合法框架，允許集體經營性建設用地直接入市，擴大農民收益[3]，建立統一的城鄉建設用地市場是解決現有的小產權房現象的關鍵[4]。二是利益博弈論。城市更新困境的實質是國家權力介入集體土地產權利益分配，形成國家和集體之間的產權博弈[5];空間資源錯配，開發主體和土地權利人形成利益共同體和局部高強度開發共同導致困境[6]。因此，主張從土地增值收益的分配出發，建立合理的、均衡的利益分配機制。因此，需要在土地資源配置和土地利益格局重構間找到根本平衡，重新整合不同利益主體之間的利益分配模式，借助于市場化途徑，通過利益博弈構建合理的利益分配機制，打造利益共同體模式[7]。

法律不正當論認識到了中國特殊的土地制度安排對于城市化的影響，但卻將歷史遺留問題當作反對現行城市更新政策的主張。殊不知，恰恰是以集體建設用地入市為主要特征的農民自主城市化模式帶來了如今城市更新所面臨的困境[8]，而通過征地制度完成土地城市化實現了土地“漲價歸公”，符合憲法秩序[9]。利益博弈論則是在遵從現狀合理的情況下，認識到了巨大土地利益分配帶來的困境，但將土地增值收益分配作為一個技術問題，強調借助市場機制來調節政府與集體之間的利益分配問題，回避了現行的土地制度的合法性安排及土地利益群體的特征。更為關鍵的是，以上研究的理論共識是保障特殊地區的一部分農民的土地權利，其核心目標是保護這些地區農民的利益。但是二者并沒有關注到城市更新面臨的深刻經濟社會背景及其背后折射出的制度困境，反而將解決歷史遺留問題的特殊政策安排上升為全國性的安排。這就需要重新回到城市化與工業化的歷史進程中，理解現階段復雜的利益構成來源，進一步解釋地方性土地制度形成的政治經濟根源及其背后折射的公共政策執行的困境。

（二）研究路徑

在珠三角地區，由于鄉村工業發展和城市不斷擴張，城市和農村邊界日益模糊，大量工商業建立在農村集體土地上。由此，珠三角形成的土地利用結構特征表現為珠三角的中心城市為大量“城中村”所切割，或者為大量農村包圍，又有“村中城”的說法，“過了一村又一村，村村像城鎮;過了一鎮又一鎮，鎮鎮像農村”。目前，土地開發需要更高規模的統籌以便合理優化配置緊缺資源，但是土地掌握在分散的村集體手中，實現土地再次開發的成本巨大。因此，珠三角核心地區的城市更新主要表現為在集體土地制度框架下的土地再開發利用問題。

本文的目標是解釋現階段城市更新困境面臨的經濟社會根源及其背后折射的制度運轉困境。在以“三來一補”企業為中心的農村工業化路徑中，農民直接以土地參與工業化及增值收益分配，其直接后果是經濟發展模式牢牢地和農民集體土地聯系在一起。這種聯系內在地驅動集體經濟組織不斷通過“經營”土地獲利，并且通過集體產權制度把長期經營的利益分配關系合法化，形成了制度化的“土地利益群體”。因此，城市更新面臨強大的阻礙。本文的經驗材料源于筆者及所在團隊在珠三角核心地區的中山、深圳與東莞的基層調研。

二、城市更新的“土地陷阱”表現

在外來企業大量涌入珠三角農村的背景下，集體土地制度在過去30多年成為該地區經濟快速發展的重要制度條件。如今，城市發展面臨轉型，經濟發展單元提升，珠三角主要城市可用建設用地消耗殆盡。目前深圳市、東莞市的國土開發強度已超過45%，珠海、佛山在35%左右，廣州、中山開發強度亦逐漸逼近30%，可開發土地與用地需求的矛盾十分尖銳[10]。地方政府轉而強調盤活存量用地的重要性。但是，珠三角以村鎮為主導的農村工業化是建立在集體土地基礎之上的，農地違規轉用帶來土地利用粗放、高度分散和碎片化的問題，不利于城市產業優化和各項城市規劃的落實。

（一）產權細碎化的困境

城市更新的首要條件是通過高層次的統一規劃清除附著在土地上的既得利益，實現土地的整合，完成功能區布局。改革開放以來，規劃由單向落實計劃需求的工具，到城市空間發展管控的重要工具，再到實現多元協調發展目標的公共政策[11]20-21。規劃的本質涉及對于利益關系的調整，是一項重要的公共政策，也是國家專斷意志的體現、國家強制能力的重要表現。

對于城市化進程的土地開發而言，土地的統籌層次越高，土地開發的成本越低，城市的規劃更加能夠落實下去，經濟發展的速度越快，政府就越能為民眾提供更好的公共基礎設施與公共服務。高密度的快速城市化背景下，可持續的城市化要求土地的非農發展應該在超越村莊的更大尺度之上進行協調，以使土地相對集中開發和有效利用。由此，城市發展的正外部性能夠通過再分配的機制惠及更多人，做到土地“漲價歸公，地利共享”。若土地統籌層次比較低，土地產權單位比較小，土地利用中就會遇到“細碎化”困境，政府即使是征地用于公益事業，成本也極高。政府若要提高土地利用效率，進行城市功能規劃，并進行拆遷，難度就會非常大，與握有細小瑣碎的土地產權的個體打交道，交易成本比較高。這一過程中容易出現釘子戶，提高政府開發土地的總成本。

（二）經濟成本高昂的困境

由于集體土地上覆蓋了大量的物業，廠房出租成為村集體經濟的重要收入來源，形成了大量的集體經營性建設用地。這些土地雖然在性質上屬于集體土地，但是其功能、市場價格與國有土地并沒有差別。這些土地是在土地管理不嚴的情況下形成的，屬于歷史遺留問題。雖然深圳市在2004年土地改革時，對關外農村集體土地實行“國有化”，這只是在土地性質上做出了法律界定，實際上農村集體依然掌握土地的實際權力。目前，城市更新遇到了巨大的一致的土地利益群體的阻礙，城市更新要完成土地開發權的進一步上收，政府面對巨大的利益群體，協調談判對象眾多，并且在眾多的利益群體之間形成了模仿效應，一個項目改造成功意味著接下來的項目改造需要同樣多的經濟成本。目前城市更新中開發商介入的每畝平均改造成本達幾百萬元乃至上千萬元，因此，只有具有高價值的商住地塊才能承擔。比如2017年，中山市大力推進以“三舊”改造為主要內容的城市更新，有8個鎮（區）的10個項目入選全市“三舊”改造連片試點項目，涉及用地面積3?120畝，計劃總投資228億元[12]，每畝平均改造成本為730萬元。這樣大的成本只可能由商住用地開發商承擔，更多的未規劃為商住的土地不可避免地被開發商所棄用，成為城市洼地。

（三）交易成本巨大的困境

廠房出租獲得的收入性質屬于集體經濟，具有公共利益的屬性，集體廠房出租獲得的收入是每個集體經濟組織成員都有的一份分紅收益。當項目涉及多個集體經濟組織和眾多分散農戶時，政府規劃的大量城市更新項目常常陷入困境，陷入少數人決定多數人的局面，交易成本高昂，集體行動難以達成。多個村集體難以達成共識的原因主要是利益主體多，協調成本很高，各村就土地股份量化方式、控股權、收益風險分擔等難以形成共識。S鎮是中山市西郊的一個工業小城鎮，以服裝制造業為主，20世紀80年代初期就開始大量引入外來“三來一補”企業。到2016年底，全鎮約有400家服裝企業及600家上下游配套企業，從業人員約有8萬人，全鎮服裝產業產值170億元，約占全鎮工業產值的70%。該鎮土地細碎化狀況很驚人。S鎮總面積為55平方公里，土地開發強度為40%，建設用地約有3萬畝，其中主要部分是集體建設用地，包括農村工業用地和農民宅基地，這些土地分散在15個行政村、50個集體經濟組織單位，其中7個行政村、43個村民小組，形成土地利用高度細碎化的格局見中國鄉村治理研究中心：《廣東中山市S鎮土地利用報告》 。。這種格局是珠三角很少有跨集體經濟組織的城市更新項目成功的原因，由此形成了珠三角地區在土地利用上典型的制度劣勢。

面對如此巨大的困境，深圳市最終結合廣大城市更新地區土地權屬特點建立了“20—15”利益分享機制，具體為：城市更新范圍合法用地和原農村歷史違建用地比例控制在7∶3以內，針對30%違建用地建立利益共享機制，其中20%由政府收回納入儲備，80%由市場主體開發，且80%用地中，須另外貢獻15%土地優先用于建設公共基礎設施[13]。但即使如此，在2010—2016年期間，深圳市累計列入更新計劃的項目約600個，而這些列入計劃的項目中真正完成用地供應的僅為20%左右，已完成開發建設進入市場的更加屈指可數[14]。這表明在珠三角地區，盡管政府掌握著土地規劃權，然而農民集體實際掌握著土地，在土地利用和土地增值收益分配中，集體和政府有很大的討價還價空間。必須清楚的是，這種政策是政府面對巨大的土地利益不得不做出的妥協，突破了現有的土地憲法秩序。地方政府即使提供優惠的政策條件，激勵相關利益主體合作投入城市更新，由于村民有巨大的土地增值收益想象，也不能解決問題。在集體土地入市的制度框架中，現有土地細碎化格局背后附著的大量既得利益，政府要限制、取消這一利益，需要付出巨大的政治和經濟代價。

三、地租經濟與地利分配的制度化

之所以形成如此龐大的細碎化地權，與珠三角地區特有的鄉村工業化路徑密切相關。在早期的“三來一補”發展模式中，地方政府推動“四個輪子”一起轉，村集體在集體土地上建設廠房，通過招商引資引來企業租用廠房獲得物業收入。農民突破已有的宅基地管制，在自己的宅基地上建設高層建筑用于出租，獲得高額的地租收入，農民極其不愿意退出土地。集體土地的收益具備公共利益的屬性，通過分紅分配到每個集體經濟組織成員，并通過集體產權制度改革，形成了一致性的制度化的土地分利群體。

（一）鄉村工業化中的地租經濟

20世紀80年代，在“三來一補”的鄉村工業化發展模式中，廠房建設需要土地集中統一使用，因而面臨著土地分散在農民手中的矛盾。由此，地方政府的默許與村集體強大的土地管理能力使得土地自發由分散走向集中，村集體依靠統一上收土地開發權作統一規劃利用，一般將集體土地劃成農業保護區、工業開發區、行政住宅區。通過招商引資，在集體土地上建設了大量的物業廠房，村集體經濟得以發展。廠房物業建立在集體土地上，農民擁有土地的承包權，農民也因此獲得了一筆豐厚的收益。在20世紀90年代，廣東南海推行的“土地股份合作制”便是直接將農民的土地折算成股份，農民由此獲取收入。以中山市Y村為例，2015年村集體總收入為5?321萬元，其中村一級的總收入為4?158萬元，各村民小組總收入1?163萬元。到2015年12月31日止，村一級固定資產達1.89億元，經營性物業的面積達15.6萬平方米，村集體經營性的廠房、宿舍、商鋪基本全部出租見中國鄉村治理研究中心：《廣東中山市S鎮土地利用報告》。 。

企業的成功落地引來了大量的外來人員，珠三角一些地區本地人與外來人員的比例甚至達到1∶20。龐大的流動人口需要生活居住場所，而在當時的經濟條件下，地方政府并沒有能力為龐大的外來人口提供完善的公共居住條件，在出租屋市場的刺激下，當地村民突破宅基地限制，超標建設房屋，形成了大量的違法建筑，這些房屋出租收入成為當地農民的重要家庭收入。

（二）地利分配秩序

隨著集體資產規模的迅速擴大，社會利益主體的訴求也日趨多元化，出現了農村基層爭權奪利、身份競爭和利益分配糾紛、權利差異與公共服務不均等問題，農村基層社會矛盾和糾紛不斷加劇[15]。其中的核心問題是成員權的界定問題，表現為戶籍與村籍的矛盾、成員權與地權的矛盾等，特別是龐大的外嫁女群體的上訪問題[16]，迫使地方政府通過清產核資、股份量化和固化來明晰集體收益分配邊界，防范因此發生的各種矛盾。廣東省各地在2002年之后陸續推行農村股份合作制改革，核心內容是完善農村集體經濟組織的運行機制，通過實施股份合作制，促進農村集體“三資”的有效管理，促進農村經濟發展。該地區通行的做法是將農村集體經濟組織的財產股份化，由村民委員會占有集體股，組織成員占有個人股;并且實行“生不增，死不減”的固化股權措施，即股權配置完畢后，成員的股東權固定不變，既不因股東死亡而消滅，也不因村民增加而增加成員股權。

另一方面，由于農地非農化使用產生了巨大的土地增值收益，村干部出現普遍的賄選行為。為了防止村干部以權謀私的尋租行為，強化村民對集體資產的監督積極性，一些地區開展了“政經分離”的改革，將村民委員會與村集體經濟組織分開，從而分離了基層社會服務和經濟管理兩種職能，村民委員會負責提供公共服務，股份合作社按照現代的股份制公司結構運行。深圳市在2016年開始了“政經分離”的改革，其具體內容包括：黨組織的一把手和村（居）委會成員不能擔任經濟聯合社社長一職，村黨組織負責黨務監督;村委會負責公共服務和社會管理;經濟聯合社負責經濟建設和股份分紅，經濟聯合社由年滿18歲有選舉權的股民選舉。由此，村社的公共服務的提供者與經濟發展規劃分離，經濟收入不再轉化為基層的公共服務能力，這也意味著集體經濟組織的去政治化。

（三）集體經濟組織的特征

珠三角地區通過集體產權制度改革把集體經濟組織改造為“股份公司”，建立董事會-職業經理人的治理結構，這樣就把集體土地的利益和一家一戶的利益牢牢地聯結在一起，形成了一致的共同利益。政府在征地拆遷時不僅會遇到少數個別的釘子戶，還會遇到整體的有共同利益而且能夠形成行動能力的釘子群。

集體經濟組織具有以下特征：一是封閉性。集體經濟組織的成員權資格是因出生、婚姻等自動成為集體成員的方式而獲得，無須支付任何代價，死亡便自動退出，不可繼承。通過股權的量化固化，成員權轉化為股權，股權不能在市場上流通交易，只能通過繼承獲得，新出生人口和嫁進來的媳婦不能擁有股權，享受不到集體經濟發展的好處。集體經濟的收益集中于某一特定時間形成的利益群體，這一集團超越了血緣和地緣等社會關系，成為封閉性的利益群體。二是利益一致性。集體經濟組織的收益依照“按份共有”的方式平等地分給每個股民，股民與集體經濟組織的利益聯系具有直接性。并且，集體收益來源于地租，地租具有穩定性、無風險、易監督的特征，農民之間借助股份合作社建立起了一致性的共同利益。三是排斥性。通過政經分離，集體經濟組織的經濟收入難以轉化為基層的公共服務能力，基層治理能力下降。因其建立起的股份合作社具有現代市場經濟意義上的法人治理結構的性質，村民與股份合作社便建立起直接的利益聯系，股份合作社就必須代表股民利益最大化而行動，作為股民的村民也因此可以借助股份合作社來保護自己的利益，擴大自己的利益。當遇到與自身利益相違背的公共政策時，便產生強大的集體行動能力，公共政策執行的成本由此提高，國家基礎性能力下降。

隨著土地的非農化和土地級差收入的不斷提高，整個村社變成了一個以經營土地為目的、以分配土地收益為紐帶的實體[17]。強大的地租經濟進一步刺激了農民對于土地利益的渴望，為了擴大村集體收入，股份合作社和政府討價還價，力圖使利益最大化。這也意味著經過股份合作制改革之后，集體經濟組織按照“大私”的原則運行，無法實現與國家的有效對接，面對如此巨大的利益群體，政府的城市更新政策無法落地。

四、集體產權制度改革的政治效應

珠三角地區的農村成立合作社的目的是進行土地集中開發，開發土地和經營集體經濟的目的是實現量化后形成的股民利益。股份經濟合作社在取消個體化控制產權的同時，又通過股份化產生被量化、固化和可內部處置的股權，由此形成了“團體-共有”式的產權秩序，土地保持團體控制的產權格局，利益分配遵循“按份共有”的基本規則。在股份制改革之前，通過分紅制度，農民和集體土地收益的聯系已經事實上建立起來;股份制改革后，農民和集體土地收益的聯系得到了法律的正式承認，個體化的地權意識進一步強化。

（一）從公有產權秩序向共有產權秩序轉化

關于農村產權實踐，張小軍提出“復合產權”的概念，強調經濟產權、社會產權、文化產權、政治產權和象征產權的復合存在[18]。這反映了產權觀念的塑造一方面源自社會結構，另一方面源自國家的制度塑造。中國農村的集體產權制度變遷很大程度上是國家制度的安排，屬于強制性制度變遷的結果。以家庭聯產承包責任制的實施為界，珠三角地區的集體產權實踐發生了重要的變遷，逐漸從公有產權秩序向共有產權秩序轉化。

20世紀50年代初期的土地改革完成之后，集體經濟組織經由簡單互助勞動性質的臨時互助組，演變為在共同勞動基礎上的常年互助組，再到實行土地入股、統一經營的農業生產合作社，最后轉變到完全的社會主義集體農民公有制的高級農業生產合作社。1962年9月，中共中央正式通過了《農村人民公社工作條例（修正草案）》，由此在全國范圍內形成農村土地集體經濟組織所有、集體成員共同參與生產和勞動的農業經營模式和土地權利結構。集體經濟的運作原則是在公有產權秩序下，集體是個體的集合，土地具有公共利益的屬性。政社合一的集體組織是國家介入和控制鄉村社會的工具，集體產權制度高度政治化。

20世紀80年代，家庭聯產承包責任制實施之后，農地按照“公有私用”的方式處理，農民獲得了土地的承包權，由此極大地提高了生產力的發展。但是，在珠三角地區，由于毗鄰港澳、華僑眾多的優勢，隨著國家產業布局與世界產業格局的大調整，鄉村工業化迅速發展，土地增值收益巨大，帶來了農地非農化的問題。工業化要求改變個體分散控制土地的局面，土地由個體轉向團體控制，按照功能劃分為若干區域。因為，村集體經濟來源于土地，農民相信該收益是由自己土地入股獲得的，由此，產生了強大的分紅沖動，并反對政府提取集體經濟收入用于區域性的公共服務。農民與土地的利益建立了強有力的聯結紐帶，并通過集體產權制度改革建立了制度化的聯系。

現在的集體產權制度改革的方向進一步強化了農民的私有產權認識。其直接后果是，將集體權利按照份額劃分到個體私人，集體控制的資產減少，個體農戶控制的資源增加，一定程度上解決了集體收益分配問題，避免了為增加分紅而采取的各種策略行為。但是，集體經濟股份制改革，實質是將集體資產從公有變成“按份共有”，將集體變成共有性質的團體組織。股份制本質上代表了“成員所有、成員控制和成員收益”的一種治理模式，按份共有的股份合作社是由個體權利集合而形成的，集體經濟組織按照私化的原則運作。

（二）國家與農民關系的變遷

基于集體產權公有秩序，集體公有制經濟處于國家的控制之下，農民認為土地是國家的，村集體是代表國家管理土地的基本單位。集體經濟和集體所有制是農村自治的根本，集體土地具有公共利益屬性，成為激活村民自治運轉的經濟基礎[19]。集體產權本質是一種社會合約性產權，它是特定行動關系協調的產物，其法律屬性看似模糊，實則各當事人對于以某種原則和共識而形成的權利分配格局異常清晰[20]。集體經濟組織是“小公”，國家是“大公”，二者能夠有效地結合，國家的政策意志能夠通過政經合一的集體組織滲透到基層，這也意味著國家的基礎性能力很強。國家與農民發生深刻的共振，其關系越加緊密。

隨著集體產權制度改革的進一步推進，集體產權秩序轉變為共有產權秩序。因而，從制度上強化了農民和集體經濟收入的關系，由農民私人利益集合形成的集體經濟組織具有對外排斥性，強化了集體經濟組織的封閉程度。在“共有”產權秩序下，集體經濟按照共有規則運行時，集體資產屬于私有產權的疊加，集體收入按照私有產權份額分配，集體利益分配格局提前鎖定，強化了村民小組的大私性質。共有制已經確認每個人的私有權利，任何集體利益調整都會損害一部分人的私利，這部分人就成為集體行動中的合法反對者。股權量化之后，村民在集體資產上具備私有產權意義，認為所有集體收入都應該分給個體，村莊公共治理成本應當由政府承擔，政府因此承擔著巨大的公共產品供給壓力。集體經濟組織僅僅成為按照固有的股權分配利益的組織，村組干部失去了解決矛盾的權力與能力，基層治理從動員型治理轉化為分配型治理。工業化、城鎮化程度越高，集體收益越高，農民集體行動能力越強，集體經濟組織與國家權力的疏離越大，公共政策的執行因而受到巨大的阻力。國家試圖從制度層面消除基層的問題，卻最終消解了基層內部化解矛盾的能力。

五、結語

本文論證了珠三角地區土地制度形成的歷史根源與現實困境，該地區特殊的工業化路徑形成了巨大的“土地利益群體”，且通過集體產權制度改革合法化，該利益群體具有封閉性與排斥性的特征，其背后的運行規則遵循“團體-共有”式產權秩序。由此導致城市更新政策執行面臨細碎化地權、經濟成本與交易成本巨大的困境。珠三角地區的土地歷史遺留問題不解決，就可能陷入規劃繼續無序、項目無法落地、土地資源無法為經濟發展保駕護航的困境。更為重要的是，在此種土地制度安排下，國家意志難以有效傳達到基層，國家基礎性能力由此變弱，國家與農民關系疏離。中國目前正處于史無前例的城市化與工業化的關鍵時刻，涉及重大的經濟社會利益的調整，當前的土地制度改革應當避免落入珠三角地區的土地陷阱，保持公有產權秩序，維護彈性的、可調整的產權結構極為關鍵。

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The “Land Trap” of Urban Renewal and Its Interpretation

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LIU Chao

（Center for Rural China Governance，Huazhong University of Science and Technology， Wuhan，430074， Hubei， China ）

Abstract： Urban renewal is an important part of urbanization. Based on the survey of the Pearl River Delta region，urban renewal is confronted with the contradiction between the fine ground rights and the unified planning，which is a problem of high economic cost and high transaction cost. The fundamental reason is that the institutionalized land interest group formed in the rural special industrialization path hinders the land development and space planning of the state power. On the one hand， in the path of industrialization， the direct entry of collective land into the market has become a common practice， thus creating a large number of land value?added benefits. On the other hand， in order to solve issues such as disequilibrium of the distribution of value?added income and dilemma of supervision， the local government reformed the collective property system with the main content of the consolidation of stock right and the separation of politics and economy，strengthened this “division group” in the sense of the legal system， and formed a group?shared style. The order of property rights has become an antecedent disadvantage of the land system. Therefore，the current reform of collective property rights system will change the basic principles of the operation of collective economic organizations and alienate the relations between state and farmers，which may bring serious consequences.

Key words：urban renewal; land trap; land interest group; property order