改革開放初期我國人口流動的政策文本探究

◆摘 ?要：改革開放初期，城市對于農村居民有著巨大吸引力。改革開放后有關人口流動的政策出現了一定程度放松，農民流動到城市的數量有所增加，但有關政策反復變動性較大，對農民進城的限制性仍然較多。

◆關鍵詞：人口流動;政策;文本

改革開放初期，隨著城市建設逐步推進，城市對勞動力的需求越來越大。原來嚴格控制人口流動的法律條文出現松動，國家允許部分農村人口進入城市工作。但是，面對大量農村人口流入城市而產生的問題，決策者在如何處理方面存在不同程度分歧，導致相關法律條文反復變動。

一、城市和農村之間存在較大差距

（一）社會福利方面

與農村居民相比，這個階段城鎮居民能夠享受多種政策補貼，比如糧油、副食品、住房等方面補貼，而且補貼增長速度遠高于同期財政收入。但是農村居民幾乎享受不到上述補貼，糧食要靠自己種，房屋要靠自己建。另外，大部分農戶需要上繳2%的收入給國家[ ]，國家將這些收入的一部分作為補貼發給城市居民。社會福利方面的差異，無形中增加了城鄉差異。

（二）社會保障方面

與農村居民相比，雙向選擇階段城鎮職工的諸多社會保障比如住房、醫療、養老等由國家或單位免費或者近乎免費提供，城鎮居民參加養老保險、失業保險、醫療保險的人數不斷增加，老有所養、病有所醫首先在城市居民中基本實現。農村居民的住房、醫療、養老等基本由個人承擔，國家承擔力度非常小，參保人數幾乎為零農村居民，最終落實時間遠晚于城市居民。在社會保障方面，農村居民個人負擔明顯高于城市居民。社會保障方面差異加大了城鄉間差距。

二、相關政策文本

（一）落戶政策的反復

雙向選擇階段前夕，國家對于農民進城落戶的限制出現過松動。1984年《國務院關于農民進入集鎮落戶問題的通知》規定，到“集鎮務工、經商、辦服務業的農民和家屬”在具備一定條件后可以落戶集鎮，比如必須具有固定住所和經營能力或者在企事業單位長期務工，才能成為非農戶口，但落戶地點只能是集鎮，“不包含縣城關鎮”。盡管該通知關于農民落戶問題放開的口子較小，但這是自戶籍制度實施以來，首次通過通知形式允許農民落戶，農民身份轉變比以前多了一些途徑。但不久這項“農轉非”政策受到控制。

1989年，《國務院關于嚴格控制“農轉非”過快增長的通知》中提出“各地區要把‘農轉非人數嚴格控制在計劃指標之內，不得突破”，“凡不符合國家規定的，一律停止執行”。該通知的目的是要減少“農轉非”數量，將“農轉非”規?？刂圃诤侠矸秶鷥龋珡恼呱显俅谓档土宿r村戶口轉為非農戶口的可能性，導致農村居民身份轉變難度加大。隨著市場經濟的發展，這項規定不符合時代發展潮流。

1993年，《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中規定“逐步改革小城鎮的戶籍管理制度，允許農民進入小城鎮務工經商”。政策經過多次反復調整，最終允許農民在小城鎮務工、經商和落戶。

落戶政策最終以農村居民能夠落戶小城鎮為終點。政策的反復說明了國家對于農村居民落戶城市的謹慎態度，導致農村居民成為城市居民的道路依然漫長。

（二）就業的戶籍限制

落戶政策的松動有利于農村居民到城市尋找工作機會，但這種機會在就業中受到戶籍限制，也就是說，農村居民因為沒有城市戶口很難在城市獲得工作機會，難以在城市立足。少部分在城市擁有工作機會的農村居民，各方面的保障機制仍然相對缺乏。具體而言，就業的戶籍限制大體表現在就業機會的戶籍限制和就業保障中的戶籍限制。

1.就業機會的戶籍限制

通過務工證形式限制農村居民在城市就業。有些城市規定外來務工人員需要有務工證和暫住證等相關證件才能在城市尋找就業機會。務工證的辦理權在外出務工人員所在城市，且務工證的辦理取決于所在城市的縣鄉政府的主觀判斷，缺少客觀指標。另外，務工證的數量有限，必然造成農村居民在城市獲得就業機會的難度加大。

通過立法形式限制農村居民在城市就業。比如北京市在1995年出臺了《北京市外地來京人員務工管理規定》，明確指出只有“符合本市允許使用外地人員的行業和工種”才能使用外來人員，同時外來人員必須持有《外來人員就業證》才能獲得工作機會?！锻鈦砣藛T就業證》的辦理，需要同時具有身份證、暫住證、外出就業登記卡等證件，育齡婦女還得具有《婚育證》等等條件。這就在法律層面為農村居民進入城市工作設置了較多障礙。通過以上政策的設定，大部分農村居民被排斥在城市外，很難融入城市生活。

2.就業保障的戶籍限制

這個階段有關就業保障的法律條文相對較少。在較長一段時期里，我國缺乏有關就業保障方面的法律條文，直到1995年，《中華人民共和國勞動法》正式頒布實施，明確規定“工資分配應當遵循按勞分配原則，實行同工同酬”。但同時該條文只規定了原則性的條款，缺乏具體有效的操作性條文，沒有明確違反同工同酬規定后的處罰措施，導致同工同酬落實相對較難。同工不同酬現象企業用工方面相對比較普遍。一般而言，擁有城市戶口的城市居民的收入比外來務工的農民收入要高。

另一方面，失業保障方面的限制。部分企業沒有為企業員工購買失業保險，對于在城市中失業的農村居民來說，失業后不能得到來自政府的任何保障，最基本的生活來源于親朋戚友的幫助，導致農村居民失業后在城市立足的難度加大，失業后的結果最大可能是返回農村。對于擁有城市戶口的居民來說，失業的城市居民可以通過失業保險保障基本生活。

參考文獻

[1]劉海云.邊緣化與分異 ?失地農民問題研究[M].中國農業出版社，2007.

作者簡介

郭韻奇（1982—），男，漢，湖南益陽人，碩士，講師，社會管理。