政府購買公共服務問題探析

李宏敏

摘要：2013年十八屆三中全會通過《關于全面深化改革若干重大問題的決定》以后，我國政府購買公共服務工作迅速展開，發展至今成效明顯。然而從政府購買公共服務的運行過程分析，在購買范圍、市場發育程度、法律缺失、信息不透明、監管不到位等問題突出。本文以內蒙古為例，基于政府購買公共服務的目標和衡量標準，并以此為依據分析內蒙古地區政府購買公共服務的實踐效果，針對存在問題提出具體對策建議。

關鍵詞：政府購買公共服務;公共服務標準;社會組織

實踐證明，政府購買公共服務在節約成本、滿足多樣化需求、服務質量提高等方面取得明顯成效。特別是新時代我國社會主要矛盾發生轉變，公眾的社會需求不斷提高，全國各地區政府購買公共服務的力度不斷加強。由于市場化程度不同，其實踐在區域間也存在較大差距。本文以內蒙古為例，借鑒發達地區經驗，研究如何有效推進政府購買公共服務。

一、政府購買公共服務的目標與標準

政府向社會力量購買公共服務，是為滿足社會公眾對公共服務日益增長的有效需求以及提高財政資金使用效率而創新的公共服務的供給方式。實質上是政府、社會組織以及社會公眾形成的一種契約關系，政府提供資金支持結合社會組織發揮對社會公眾偏好的信息優勢，在市場競爭的環境下共同為社會公眾提供公共服務的方式，促進政府職能的轉變，建設服務型政府。

（一）政府購買公共服務的目標

第一，破除政府壟斷低效問題?；谛鹿补芾砝碚?，美國學者薩瓦斯（Savages）認為，政府獨自生產公共服務具有壟斷的性質，壟斷是低效率的根源。政府購買公共服務在市場競爭機制的作用下，有助于提高政府提供公共服務的效率。

第二，優化政府提供公共服務方式。基于公共產品理論，亞當·斯密（Adam smith）認為，雖然一般公共設施由政府統一提供，但是通過選擇其他的方式，甚至會比政府直接供給更有效率。政府一改以往單獨提供的方式，創新了提供公共服務的路徑和機制。

第三，緩解有效需求不足的矛盾?；谛鹿卜绽碚?，薩瓦斯認為，“參與式國家治理”即發揮社區和社會組織參與作用的國家治理模式，有助于提高表達公眾需求的主動性，促進政府供給和社會需求的有效對接。政府購買公共服務是以需求為導向的供求機制，有助于實現社會公眾的有效需求。

第四，帶動經濟發展。政府購買公共服務項目財政資金的穩定性和需求的持久性，有助于調動社會力量積極參與。同時衍生各種與服務相關的需求以及聯動效應，帶動經濟發展。

（二）政府購買公共服務的標準要求

很多學者從服務質量的角度、社會組織考核的角度或某項具體服務討論政府購買公共服務的績效評價問題。比如魏中龍根據SOM神經網絡的效率評價模型，分析“居家養老”績效水平。劉素仙認為，以績效為導向分析政府購買公共服務水平。然而專門針對政府購買公共服務的標準的研究為數不多，比如賈曉敏和鄧強等人以《服務業組織標準化工作指南》為參考，從服務的基礎、保障、提供、評價四個面作為政府購買公共服務的標準，但是整體更傾向于作為購買過程一個范式的指導。通過文獻研讀、整理，本文認為可以分別從制度環境、目錄制定、社會組織的發展狀況、受益效果以及滿意度等角度作為衡量標準。既包括宏觀的制度支撐也包括微觀主體的要求以及社會公眾的效果反饋。（見表1）

第一，法律制度反映購買環境，制度性保護以及政治支持是政府購買公共服務有序進行的基礎和前提。

第二，精準的購買目錄反映購買范圍，是對購買邊界的把握，一方面形成約束力，防止因界限不清、范圍不明出現的購買亂象;另一方面考察精準對接公眾的有效需求情況。

第三，成熟的且規?；纳鐣M織反映承接能力，社會組織作為承接主體，其發育程度直接關系到政府購買公共服務有效實施。

第四，受益對象和受益范圍，體現政府購買公共服務的實現程度。

第五，社會公眾滿意度是政府購買公共服務評價的落腳點。

二、內蒙古政府購買公共服務實踐探索

我國政府購買公共服務的發展，1994年始于深圳市羅湖區，到現在已有25年的歷史，內蒙古地區，開始于2008年的包頭市，全面實施試點是在2014年。

（一）建立了相對穩定的制度環境

為了規范購買行為、保證有序推進，內蒙古創立了相對穩定的制度環境。截至現在各盟市與自治區算在內已有30多個文件，為有序推進政府購買公共服務提供了制度性保障。

（二）基本有效地完成政府購買公共服務的目錄

2014年自治區出臺了《內蒙古自治區2014-2015年度政府向社會力量購買服務性指導目錄》其中一級目錄6類、二級目錄54款、三級目錄270項。為了進一步規范購買范圍，于2017年重新編制了部門政府購買服務目錄。其中一級目錄六大類;二級目錄有57款;三級目錄398項。購買范圍不斷擴大、領域不斷延伸，從2015年試點的，包括社區老人居家養老服務、城鄉社區文化宣傳和社會組織宣傳、社工人才培訓、青少年社會工作服務、社會組織孵化、自治區級社會組織等級評估和檔案管理七個方面的服務范圍擴展到現在的十八個方面的服務。為全面有序地推進政府購買服務改革的指導工作奠定了基礎。

（三）購買方式 “因地制宜”

根據《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》規定，政府購買公共服務的方式為公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源、詢價等。內蒙古在政府購買服務工作中，因地制宜，主要采取了定向委托、公開招投標、補貼制等三種方式，具體如下：

（四）推動社會組織迅速發展

社會組織作為政府購買公共服務的承接主體，發展數量和水平是構成市場競爭環境的主要力量，也是確保政府提供公共服務質量的關鍵因素。內蒙古積極培育、扶持社會組織，2002年僅有2000多家社會組織，自2014年全面開始實施政府購買公共服務試點以后已有11115家，到2018年社會組織增加到13000 多個。社會組織數量增長迅速，如圖1。

社會組織數量的增加為政府購買公共服務引入市場競爭模式創造競爭環境，以競爭性談判、招標等購買方式提供可選擇的基礎。

三、內蒙古政府購買公共服務存在的問題

（一）政府購買公共服務市場化程度不高

市場化發育程度是有效推進政府購買公共服務的前提和基礎，而內蒙古政府購買公共服務起步晚，不論在技術還是高水平人才的引進都相對不足，使得社會組織的水平有限、力量薄弱，同時因為政府管制限制了社會組織的自主性這將不利于市場化的形成。據調查了解內蒙古承接養老服務的社會組織，大多數受政府的直接委托，由政府單方面決定購買的形式、價格和質量，市場化程度不強。

（二）政府購買公共服務的信息公開力度不足

購買公共服務信息公開，對于政府是符合《中華人民共和國政府信息公開條例》以及預算公開的有關規定，有助于政府部門的監督;對于社會公眾是知情權的維護和保障。內蒙古政府購買資金基本源自政府采購資金的劃撥，資金的使用情況在相關部門網站上并沒有給出明細，甚至很多使用購買資金的數據的具體金額也沒有給出，不僅如此，內蒙古政府購買公共服務的內容、程序、方式、評估結果等信息也沒有對外具體公布，這成為監督權和知情權不能落到實處的主要障礙。

（三）政府購買公共服務流程不完善

1.缺乏有效的事前評審工作

內蒙古政府購買公共服務項目因為缺乏項目實施的可行性以及必要性的深入的調查以及長期的財政規劃。使得購買資金的供給以及服務項目實施和提供的可持續性都存在不確定性風險。

2.缺乏事中的有效監督

政府購買公共服務的指導意見，其中明確提出，先有預算統籌安排沒有預算就對相關項目不予審批。但內蒙古某部門直接略過審批程序，和社會資本簽訂十幾年的協議。同時，存在某部門因其缺乏財政規劃、預算資金不足而誘使其違規舉債融資，與公司簽訂“委托代建購買服務協議”，違規舉債105.5億元。此舉不僅違反了政府購買公共服務“先有預算后又采購”的規定同時加大了政府財務風險。之所以有這樣的紕漏，必然與因監管疏忽脫不了干系。

3.事后評估不完善

政府購買公共服務事后評估，主要考察社會組織資金的使用情況、目標完成進度、提供公共服務的數量和質量以及受益規摸的考量。其評估結果同時也是下一年度或者下一承接項目的參考依據。然而內蒙古政府相關部門并沒有具體項目的評估結果公示以及社會滿意度分析，不能為服務效果做出合理判斷。

四、有效推進內蒙古政府購買公共服務的對策建議

（一）明晰政府購買公共服務的邊界

政府購買公共服務的邊界要加以明確，明確列出不符合要求的內容，細化具體事項，及時清理因范圍不清的購買失誤的項目并將其列為錯誤示范的“標桿”以起到警示作用。避免因購買公共服務范圍不明晰而出現的政府職能“越位”“缺位”而導致的購買資金利用不合理造成的低效問題。

（二）發揮市場經濟的決定作用，引進優秀的社會組織

政府以滿足社會公需求共與公共利益的為目標的同時，應培育和孵化社會組織成為有能力的承接主體，充分利用市場的競爭優勢，解除掉與社會組織的“捆綁關系”。

內蒙古處于邊疆地區，經濟發展速度緩慢，最發達的城市也排在全國的三四線城市，因為經濟的不發達導致大量人才外流，高端企業、技術性企業以及實力強的企業都不看好這里。為此，內蒙古應該在開放經濟的背景下，打破壁壘，吸引其他省份優秀的社會組織與本區社會組織合作。同時，國家應給予支持，安排優秀社會組織到內蒙古帶領該地區的社會組織，跟上步伐助力內蒙古政府購買公共服務的發展。

（三）提高信息透明度

根據財預（2017年）87號文件的要求，要做好政府購買公共服務信息公開工作，公開包括政府購買服務內容、方式、預算安排和績效評價結果等相關信息。確保在中國采購網站或者內蒙古采購網站購買信息的透明性、公開性和可獲得性。

（四）加強監督

首先是政府的監督。在購買公共服務過程中發揮審計監督和財政監督作用，嚴格審查財政資金的使情況，規范財政資金的使用范圍和途徑。其次是人大監督，發揮人大監督規范政府購買服務過程中的行為作用。再次是社會的監督，要對社會群眾進行相關知識的宣傳教育，社會公眾作為社會受益群體有責任和義務為自己所消費的公共服務進行評價、建議以及監督。拓寬社會公眾對政府購買公共服務的知情渠道，比如微信公眾號，近親公眾讓社會公眾成為實實在在的參與者;再次，開展公眾滿意度調查，了解反饋效果。

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