淺談高速公路BOT項(xiàng)目前期投資控制實(shí)踐

李育紅

摘要：2014年以來，國家有關(guān)部門先后下發(fā)了《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》等多項(xiàng)指導(dǎo)性文件，積極推動(dòng)以PPP模式開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。高速公路作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要內(nèi)容，BOT作為PPP的代表模式，其仍具有鮮明的實(shí)踐意義。本文試著從財(cái)務(wù)管理方面著眼，從投資人的角度出發(fā)對(duì)高速公路BOT項(xiàng)目的投資決策階段、籌備階段、實(shí)施階段初期的投資控制提出個(gè)人實(shí)踐見解，供同業(yè)者參考。

關(guān)鍵詞：項(xiàng)目決策;項(xiàng)目實(shí)施

高速公路BOT項(xiàng)目作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式的重要形式，其運(yùn)作一般分為：決策階段、設(shè)計(jì)準(zhǔn)備階段、設(shè)計(jì)階段、施工階段、運(yùn)營前準(zhǔn)備階段、運(yùn)營階段和項(xiàng)目移交評(píng)價(jià)階段。本文所述項(xiàng)目前期指決策階段至施工階段初期，實(shí)踐中劃分為決策階段、籌備階段、實(shí)施階段初期。項(xiàng)目前期的每個(gè)階段投資控制目標(biāo)和風(fēng)險(xiǎn)均存在不同，應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)投資人應(yīng)做好相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防范和針對(duì)性的投資控制管理。

1.項(xiàng)目決策階段

項(xiàng)目決策是選擇和決定投資方案的過程，其主要依據(jù)是項(xiàng)目可行性研究報(bào)告。在我國高速公路投資市場(chǎng)可行性報(bào)告一般由政府相關(guān)部門在項(xiàng)目立項(xiàng)后，組織設(shè)計(jì)咨詢單位進(jìn)行編制。該報(bào)告是投資人參與項(xiàng)目進(jìn)行投標(biāo)的第一手資料，如何依據(jù)該報(bào)告對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行判斷決策，筆者認(rèn)為應(yīng)關(guān)注如下事項(xiàng)：

1.1積極參與可研編制

由于投資人與政府對(duì)項(xiàng)目的角度和關(guān)注點(diǎn)不同，政府更多的關(guān)注是項(xiàng)目的社會(huì)效益和招商完成項(xiàng)目投資，而投資關(guān)注的更多是項(xiàng)目投資效益，受此影響政府編制的可研可能會(huì)對(duì)投資人的投資判斷產(chǎn)生一定偏差。在當(dāng)前PPP模式下，投資人有望參與項(xiàng)目前期工作，因此應(yīng)積極創(chuàng)造條件參與項(xiàng)目的可研編制。

1.2務(wù)實(shí)開展實(shí)地踏堪

可研報(bào)告是對(duì)項(xiàng)目的概述，為加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的直觀、客觀判斷，應(yīng)著手安排實(shí)地踏勘。踏勘中應(yīng)重點(diǎn)做好線路踏堪和交通量的實(shí)地觀測(cè)。

1.2.1 線路踏堪

一是查看線路設(shè)計(jì)的合理性和可優(yōu)化性;二是收集項(xiàng)目征地拆遷的第一手資料;三是判斷線路是否存在可替代或競(jìng)爭(zhēng)項(xiàng)目。

1.2.2 交通量實(shí)地觀測(cè)

一是對(duì)項(xiàng)目線路區(qū)域?qū)嶋H日交通量和車型進(jìn)行觀測(cè)，二是對(duì)沿線區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況進(jìn)行了解，以提供經(jīng)濟(jì)模型測(cè)算。

1.3 謹(jǐn)慎做好經(jīng)濟(jì)測(cè)算

項(xiàng)目投資效益是投資人關(guān)注重點(diǎn)也是決策基礎(chǔ)，以可研報(bào)告為基礎(chǔ)實(shí)踐中應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注投資估算總額和財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)。

1.3.1 核實(shí)人工成本和征地拆遷金額

項(xiàng)目投資的初步估算總額，是基于有關(guān)辦法和定額編制完成，實(shí)踐中需關(guān)注人工成本的和征地拆遷的測(cè)算。人工成本在實(shí)踐中往往可研中的定額較低，不符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，在內(nèi)部測(cè)算中應(yīng)進(jìn)行調(diào)整。征地拆遷在實(shí)際工作中由于各種原因很可能存在超支，對(duì)整個(gè)項(xiàng)目影響很大，因此在測(cè)算時(shí)應(yīng)結(jié)合現(xiàn)場(chǎng)踏堪掌握的征拆量的情況和當(dāng)?shù)貙?shí)際征拆補(bǔ)償?shù)葮?biāo)準(zhǔn)進(jìn)行核實(shí)。

1.3.2 考慮項(xiàng)目資本融資成本

高速公路投資國家要求最低資本金為項(xiàng)目投資的25%，由投資人自籌?？裳袌?bào)告中的財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)也是基于此要求測(cè)算，項(xiàng)目融資僅包含資本金外的資金缺口。但在實(shí)踐中，項(xiàng)目資本金一般也是由投資人通過對(duì)外融資投入，資本金的融資費(fèi)用也對(duì)整個(gè)項(xiàng)目的投資收益產(chǎn)生影響。因此內(nèi)部測(cè)算時(shí)也應(yīng)將此項(xiàng)融資費(fèi)用納入財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)模型進(jìn)行測(cè)算，更具有投資判斷參考意義。

1.3.3 采用合理的折現(xiàn)率和資金成本利率

財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)中的折現(xiàn)率和資金成本利率是財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)的重要指標(biāo)，因此需采用符合項(xiàng)目投資期實(shí)際情況的比率，比如在社會(huì)資金緊張時(shí)期應(yīng)采用人民銀行基準(zhǔn)利率上浮的利率測(cè)算，確保財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)的客觀性。

1.4 最大限度地爭(zhēng)取政府補(bǔ)償

政府補(bǔ)償是PPP模式的重要組成部分，在現(xiàn)場(chǎng)踏堪和客觀測(cè)算后，以財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)向政府爭(zhēng)取合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償是項(xiàng)目投資的重要內(nèi)容。高速公路BOT項(xiàng)目一般有建設(shè)期投資補(bǔ)助、運(yùn)營期收益補(bǔ)償和稅收優(yōu)惠等形式，投資人應(yīng)選擇合適的方式進(jìn)行補(bǔ)償。在實(shí)踐中由于政府履約具有不確定性，為確保補(bǔ)償?shù)轿唤ㄗh：

1.4.1采用前補(bǔ)償機(jī)制

政府補(bǔ)償如在運(yùn)營期每年進(jìn)行補(bǔ)償，一是時(shí)間過長政策性和政府履約風(fēng)險(xiǎn)較大;二是會(huì)增加項(xiàng)目建設(shè)期的成本和資金壓力，從財(cái)務(wù)資金成本現(xiàn)值方面考慮不合算。因此建議政府補(bǔ)償盡量安排在建設(shè)期進(jìn)行補(bǔ)償。

1.4.2 采用實(shí)物補(bǔ)償

資金補(bǔ)償受政府財(cái)政能力制約，政府能否按時(shí)到位資金存在不確定性。因此最好采用政府以提供項(xiàng)目土地或政府自行建設(shè)項(xiàng)目額外附加配套基礎(chǔ)設(shè)施的形式進(jìn)行補(bǔ)償。在PPP模式下可選擇政府以土地出資入股的方式，也可要求政府提供其他的可開發(fā)投資項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)償。

1.5 關(guān)注社會(huì)環(huán)境和政府履約能力

PPP模式的核心是政府的契約精神，項(xiàng)目所在地社會(huì)環(huán)境和政府履約能力對(duì)項(xiàng)目正式實(shí)踐過程存在重大影響，在項(xiàng)目決策時(shí)也應(yīng)予以重點(diǎn)關(guān)注。

1.5.1所在區(qū)域社會(huì)融資環(huán)境

目前高速公路BOT項(xiàng)目大多集中路網(wǎng)不完善或經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，雖然隨路網(wǎng)建設(shè)會(huì)帶來經(jīng)濟(jì)增量和交通增量，但個(gè)別區(qū)域由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)密集投入資金需求量大，造成區(qū)域內(nèi)資金緊張、金融機(jī)構(gòu)可選擇項(xiàng)目多和總行對(duì)區(qū)域政策保留的情況，這都將對(duì)項(xiàng)目融資產(chǎn)生重大影響。

1.5.2 所在區(qū)域政府履約能力

政府履約能力包括政府的信譽(yù)和補(bǔ)償兌付能力、政府配合投資建設(shè)的執(zhí)行能力。如上述政府能力和信譽(yù)不高，待項(xiàng)目實(shí)施后政府補(bǔ)償不能按時(shí)到位，配合征地拆遷等工作不能順利推展，將對(duì)項(xiàng)目投資和工期產(chǎn)生嚴(yán)重負(fù)面影響。

2.項(xiàng)目籌備階段

項(xiàng)目籌備階段指項(xiàng)目決策中標(biāo)后，正式實(shí)施前的階段，實(shí)踐中包括合同協(xié)議簽訂、項(xiàng)目公司組建和設(shè)計(jì)組織管理。

2.1項(xiàng)目合同協(xié)議簽訂

主要指項(xiàng)目《投資協(xié)議》和《特許權(quán)協(xié)議》，《投資協(xié)議》取得項(xiàng)目投資權(quán)利在項(xiàng)目中標(biāo)后簽訂，《特許權(quán)協(xié)議》取得項(xiàng)目運(yùn)營權(quán)在項(xiàng)目公司成立后簽訂，均是項(xiàng)目實(shí)施的基礎(chǔ)和保障性文件，在實(shí)踐中上述合同協(xié)議在一般條款之外應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注：

2.1.1 限制競(jìng)爭(zhēng)條款

高速公路項(xiàng)目投資收益完全來源于通行車輛收費(fèi)，如果有可代替的路線，將會(huì)嚴(yán)重影響投資人的成本回收和獲得合理收益。一般來說投資協(xié)議會(huì)限制線路一定區(qū)域內(nèi)各類競(jìng)爭(zhēng)性公路的新建，但未涉及鐵路建設(shè)和既有公路的改擴(kuò)建，其中既有公路的改擴(kuò)建對(duì)項(xiàng)目交通量影響較大，應(yīng)盡量予以約定限制。

2.1.2 通行費(fèi)價(jià)格條款

高速公路車輛通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一般由省級(jí)人民政府確定，實(shí)踐中正式運(yùn)營時(shí)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)很可能與投標(biāo)的價(jià)格不一致。對(duì)于此問題應(yīng)在簽訂合同時(shí)與政府充分協(xié)商，對(duì)發(fā)生不一致的情形如何處理進(jìn)行明確，盡量參照部分省區(qū)已實(shí)施的投資前定價(jià)辦法約定。

2.1.3 政府違約責(zé)任條款

實(shí)踐中部分政府履約能力欠佳，投資時(shí)承諾的事項(xiàng)不能完全落實(shí)，因此在相關(guān)合同協(xié)議簽訂時(shí)應(yīng)予以明確，重點(diǎn)對(duì)政府補(bǔ)償?shù)姆绞?、到位時(shí)間、金額、不能按時(shí)到位的處罰和補(bǔ)償、政府其他違約導(dǎo)致項(xiàng)目終止的解決和處罰進(jìn)行詳細(xì)約定，以明確政府責(zé)任義務(wù)，確保投資人利益。

2.1.4 項(xiàng)目融資約定條款

目前項(xiàng)目融資形式多樣，除傳統(tǒng)銀行借款外還可利用保險(xiǎn)、債券、基金、票據(jù)、股權(quán)等形式參與。實(shí)踐中政府往往限定融資方式，而對(duì)投資人而言多渠道融資有利于資金成本和快速融資，特別是運(yùn)營初期客觀存在現(xiàn)金流不足和經(jīng)營虧損時(shí)，更可利用股權(quán)融資降低資金成本和財(cái)務(wù)并表風(fēng)險(xiǎn)。因此在投資協(xié)議簽訂時(shí)，應(yīng)盡量爭(zhēng)取擴(kuò)大融資渠道和留有股權(quán)融資空間。

2.2 項(xiàng)目公司組建

項(xiàng)目公司是投資人行使項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營的承載主體，也是項(xiàng)目融資的主體，項(xiàng)目公司注冊(cè)應(yīng)選擇兼顧項(xiàng)目路線管理和社會(huì)經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)、稅源充足的地點(diǎn)注冊(cè)。政府要求注冊(cè)地點(diǎn)的也要積極與當(dāng)?shù)卣忧⒊浞窒硎芎瓦M(jìn)一步爭(zhēng)取當(dāng)?shù)卣猩桃Y優(yōu)惠。

2.2.1 投資合作協(xié)議

投資合作協(xié)議或股東協(xié)議是項(xiàng)目各投資人就項(xiàng)目投資合作的約定性文件，協(xié)議應(yīng)對(duì)項(xiàng)目各投資人對(duì)項(xiàng)目投資合作方式、投資份額、項(xiàng)目公司運(yùn)營、項(xiàng)目建設(shè)的權(quán)利義務(wù)和違約責(zé)任進(jìn)行明確，投資人應(yīng)高度關(guān)注。

2.2.2 項(xiàng)目公司章程

項(xiàng)目公司章程是對(duì)項(xiàng)目公司項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營行為的約定，章程應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況和各投資人出資份額，兼顧股東權(quán)益保障和具體實(shí)施的效率性。實(shí)踐中如股權(quán)結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單、少數(shù)股東股權(quán)比例較小，可協(xié)商采用簡(jiǎn)潔的模式，在股東會(huì)下不設(shè)董事會(huì)，設(shè)執(zhí)行董事進(jìn)行日常決策，并充分授權(quán)執(zhí)行董事項(xiàng)目建設(shè)和項(xiàng)目融資權(quán)限以高效完成建設(shè)任務(wù)。

2.3 項(xiàng)目設(shè)計(jì)管理

項(xiàng)目設(shè)計(jì)可由投資人委托機(jī)構(gòu)進(jìn)行，在設(shè)計(jì)要注重如下三點(diǎn)：

2.3.1 設(shè)計(jì)施工方案的優(yōu)化

在前期現(xiàn)場(chǎng)踏勘和可研報(bào)告的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)做好項(xiàng)目施工方案的優(yōu)化，在保重項(xiàng)目安全質(zhì)量的基礎(chǔ)上，選擇合理的設(shè)計(jì)方案和施工工法，以控制投資成本。

2.3.2 細(xì)致編制工程量清單

督促設(shè)計(jì)單位對(duì)施工圖設(shè)計(jì)中各章節(jié)的量、價(jià)進(jìn)行詳細(xì)的現(xiàn)場(chǎng)踏勘，準(zhǔn)確測(cè)繪施工圖，確定工程量。同時(shí)對(duì)工程單價(jià)要根據(jù)項(xiàng)目所在地實(shí)際人工費(fèi)、材料費(fèi)情況進(jìn)行編制。在項(xiàng)目實(shí)施期以此進(jìn)行預(yù)算并進(jìn)行成本控制。

2.3.3 核定征地拆遷量價(jià)

為做好征地拆遷的控制，在設(shè)計(jì)階段應(yīng)要求設(shè)計(jì)單位對(duì)項(xiàng)目紅線內(nèi)用地和臨時(shí)用地進(jìn)行詳細(xì)踏勘，利用GPS等設(shè)備核實(shí)土地用量。特別注意對(duì)現(xiàn)場(chǎng)征地前的土地現(xiàn)狀和拆遷房屋留有影像資料并標(biāo)注時(shí)間，作為后期實(shí)地征拆的依據(jù)。

3.實(shí)施階段初期

本階段是全面施工前的承上啟下時(shí)期，已經(jīng)開展諸多實(shí)務(wù)性工作，對(duì)項(xiàng)目順利推進(jìn)具有重要基礎(chǔ)意義，實(shí)踐中需重點(diǎn)關(guān)注：

3.1合規(guī)性文件取得

項(xiàng)目合規(guī)性文件是項(xiàng)目的合法性的基礎(chǔ)，直接影響項(xiàng)目融資、項(xiàng)目工期，在當(dāng)前營改增趨勢(shì)下還將影響項(xiàng)目施工的稅收，最終影響項(xiàng)目投資成本。合規(guī)性文件主要包括：項(xiàng)目核準(zhǔn)批復(fù)、初步設(shè)計(jì)批復(fù)、施工圖設(shè)計(jì)批復(fù)、項(xiàng)目地質(zhì)災(zāi)害、環(huán)境、節(jié)能、水土保持、壓覆礦、文物保護(hù)評(píng)估、林業(yè)、用地批復(fù)、開工許可證等。文件種類繁多，審批部門眾多，因此在項(xiàng)目實(shí)施初期應(yīng)加快合規(guī)性文件的取得工作，重點(diǎn)做好項(xiàng)目核準(zhǔn)批復(fù)、項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)批復(fù)、施工圖設(shè)計(jì)批復(fù)和林業(yè)、用地批復(fù)的辦理。

3.2征地拆遷控制

征地拆遷在實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)超概、預(yù)算和堵路、阻工的情況，對(duì)項(xiàng)目整體投資影響很大。主要原因是現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際量與設(shè)計(jì)存在差異和地方保護(hù)主義影響。

3.2.1 力爭(zhēng)選擇包干負(fù)責(zé)制

實(shí)踐中由于投資人對(duì)當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)環(huán)境和民風(fēng)民俗不了解，完全由項(xiàng)目公司進(jìn)行征拆不可控風(fēng)險(xiǎn)很大，需充分借助政府的能力實(shí)施。但政府具有地方局限性，過程中經(jīng)常出現(xiàn)量、價(jià)、等級(jí)的變化，給征拆工作帶來困難。因此最好采用政府包干負(fù)責(zé)制，即通過設(shè)計(jì)單位放線核實(shí)所需土地和拆遷數(shù)量，按補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核定費(fèi)用總額撥付給政府，由政府組織征拆交地。PPP模式下還可由政府以土地入股，避免投資人征地拆遷風(fēng)險(xiǎn)。

3.2.2 妥善簽訂征地拆遷協(xié)議

如不能采用包干負(fù)責(zé)制，應(yīng)在征拆前做好資料收集，簽訂征地拆遷協(xié)議以防范實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)。一是放線核實(shí)所需土地和拆遷數(shù)量，并留有影響資料作為現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)依據(jù)。二是仔細(xì)研究國家法律法規(guī)和當(dāng)?shù)卣鞑鹨?guī)定，特別對(duì)各類補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)、依據(jù)進(jìn)行核實(shí)。三是在此基礎(chǔ)上和政府談判簽訂征地拆遷協(xié)議，協(xié)議中要重點(diǎn)對(duì)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、搶占、搶栽、搶種、搶建的責(zé)任和征拆期限進(jìn)行明確約定并有處罰條款。

3.2.3 做好征拆過程量的控制