國有企業對混合所有制子公司的內部審計探討

張耀勻

摘要：國有企業的現狀急需進行體制改革，深化混合所有制改革引入民營資本可有效增強國有企業活力和市場競爭力。面對混合所有制這種新型組織形式，內部審計迎來新挑戰，如何有效識別混改企業特殊性，有針對性的適當調整內部審計重點和方式，優化內部審計模式，確保國有資產保值增值、不發生系統性風險和危及全局的個別重大風險，成為內部審計新的課題。

關鍵詞：國有企業;混合所有制;內部審計

中圖分類號：F239.45 文獻標識碼：A 文章編號：1008-4428（2019）10-0108-02

《國務院關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》指出：國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟，是基本經濟制度的重要實現形式。發展混合所有制經濟。是深化國有企業改革的重要舉措。要求分類推進引導在子公司層面有序推進混合所有制改革。黨的十八大以來，混合所有制改革作為國有企業改革的突破口推進;2019年政府工作報告中要求，加快國資國企改革，積極穩妥推進混合所有制改革。

國有企業內部審計部門面對混合所有制子公司這種特殊的組織形式。在工作中需考慮其不同于全資子公司的治理結構、人員身份、經營方式等，結合具體情況調整內部審計重點、優化內部審計模式。

一、國有企業存在的問題和實施混合所有制改革的意義

我國的國有大中型企業。擁有雄厚的資產。具有一流的技術水平、較高的管理經營水平和良好的企業素質。它的存在和發展，對于壯大國有經濟，鞏固公有制的主體地位。鞏固社會主義制度。推動經濟發展和社會進步，搞好社會主義精神文明建設。具有重大的現實意義。但規模相對比較大、歷史比較悠久的老牌國有企業由于體制機制問題，普遍存在計劃經濟和官僚主義問題。在面臨激烈市場競爭的變革中逐漸暴露出不足。

（一）戰略目標不明確

因為沒有人需要真正為企業的未來負責，導致大家只注重眼前利益，公司發展缺乏明確的導向，嚴重脫離市場和客戶。

（二）經營管理失控

由于管理者抱著“大家好才是真的好，我才坐得牢”的心態，導致監督流于形式，缺乏有效的監督機制和內控體系，管控模式不清晰、職責不分離。

（三）組織結構臃腫，體制僵硬

管理層級過多、決策程序復雜、信息流通不暢、部門間職能劃分不明確，導致無法迅速應對市場變化，出現“人人審批、人人不負責”的結果。

（四）內部架構混亂

職能混淆權責不清、組織功能缺位、多頭管理，導致經常出現推諉塞責現象，內部協調成本過高。

（五）思想僵化活力不足

由于抱著“鐵飯碗”沒有競爭壓力，人員“能進不能出、能上不能下”，導致員工大多習慣于等待上級安排工作，缺乏主觀能動性和進取精神，墨守成規、缺乏創新意識。

（六）官僚主義作風

高度集權式管理。導致“山頭主義”“形式主義…‘論資排輩”等官僚現象蔓延。面對這些“老國企病”，實施混改顯得迫切而意義重大。引入民營資本的混合所有制改革可以提升國企的公司治理結構、補充完善國有資產監督管理體制、充分發揮國有經濟的導向作用、吸納社會資本做大做強、實現多種所有制經濟共同發展、形成協同效應、實現資源有效配置。

二、國有企業對全資子公司的內部審計重點

2018年新修訂的《審計署關于內部審計工作的規定》對國有企業內部審計工作提出了新的更高的要求，拓寬了審計職責權限：除常規的財務收支審計外。還需要關注貫徹落實國家重大政策措施情況;企業發展規劃、戰略決策、重大措施以及年度業務計劃執行情況;自然資源資產管理和生態環境保護責任的履行情況;境外審計;內部控制和風險管理情況;領導人履行經濟責任情況等。

結合審計署相關規定，國有企業對全資子公司內部審計時，財務規范性審計外的關注點具體體現在：

（一）黨建工作開展情況

黨委黨支部的建立健全和黨員隊伍的建設情況，黨組織生活的開展情況，對中央等各級文件的貫徹落實舉措。

（二）領導人員遵守中央八項規定和廉潔自律情況

辦公場所面積、公務用車、公務接待、差旅費等是否符合規定標準，薪酬、福利發放、工會經費使用是否合法合規。

（三）“三重一大”決策程序履行情況

重大決策、重要干部任免、重要項目安排、大額度資金使用等重要問題是否應經黨委（常委）會集體決定。

（四）內部控制制度的建立和執行情況

制度的建立設計是否完善合理可行，實際生產經營活動中是否嚴格按照內控制度的規定履行：崗位分工互相監督、采購公開詢比價、銷售價格公允、工程建設公開招標、合同簽訂程序條款合法合規、人員招聘信息公開程序完整等。

三、混合所有制企業的特殊性

混合所有制企業是由公有資本（國有資本和集體資本）與非公有制資本（民營資本和外國資本）共同參股組建而成的新型企業。與由國家對其資本擁有所有權或控制權的國有企業存在較大差異，就內部審計的關注點而言主要體現在：

（一）領導身份多元化

管理層不再是單一的國企領導干部。而出現民營企業老板擔任總經理、外部引進職業經理人等多種可能性，這就給內部審計工作帶來了新的課題：如何界定此類企業領導人員身份，是否按原國有企業干部標準進行監管，在對其進行廉潔自律的審計中是否需要遵照例如辦公場所面積、公務用車標準、差旅標準等問題。

（二）經營方式自由靈活

與傳統國有企業運行效率不高、投入與產出不協調、沒有實現資源利用效率最大化不同，混合所有制企業中的民營資本受到市場競爭壓力和利益的驅使，長期以來更傾向于自由靈活的經營方式和財務決策。例如減少內部決策程序和簡化審批流程以便對市場變化做出快速反應、針對價格波動幅度大的原材料在市場低價時采用全額預付款方式囤貨鎖定價格、放寬銷售政策采用賒銷等方式擴大市場占有率和銷售規模等。這給內部審計工作帶來了新的困難：在“三重一大”決策程序和內部控制審計中。是否要求其嚴格按照國有企業內部管理制度執行，這種要求是否會對其經營效率及效益產生負面影響。

（三）治理結構不規范完善

民營資本長期以來遵從以所有者個人意志為中心、效益至上的原則，導致治理結構不規范、經營行為隨意性較大、管理水平有待提升，在與國有資本融合過程中，由于經營理念和主導思想的差異可能導致企業管理文化沖突和審計文化沖突，這就給內部審計工作帶來了新的挑戰：如何在確保國有資產保值增值的大前提下。充分考慮民營資本的發展特殊性，在企業文化沖突中求同存異尋求融通。

四、國有企業對混合所有制子公司的內部審計重點及策略

黨的十九大做出改革審計管理體制的決策部署。黨的十九屆三中全會決定組建中央審計委員會，作為黨中央決策議事協調機構，目的是構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監督體系，更好地發揮審計監督作用。當前，我國經濟發展進入新時代，由高速增長階段轉向高質量發展階段。這要求審計工作理解和準確把握新時代的新特點、新使命、新部署、新要求，堅持質量第一、效益優先，統籌兼顧審計全覆蓋與突出重點任務，著力推動完善制度機制和全面深化改革，更好地發揮了審計建設性作用。

具體到國有企業的內部審計工作，要求戰略定位和目標也應圍繞國有企業改革的正確方向和重點任務，根據企業內外部環境及自身發展狀況進行重塑。改變以往真實、合法、效益單一的審計目標。構建政策性為主的外部目標和功能性為主的內部目標。隨著國有企業混合所有制改革穩步推進，企業活力得到增強、效率效益得到提高的同時，也出現了一系列轉型升級中不可避免的矛盾和風險，內部審計作為企業第一道防線，需要強化企業風險意識，落實風險防控各級主體責任，提高風險應對能力，筑牢風險防控底線，確保不發生系統性風險、不發生危及全局的個別重大風險，提升企業核心競爭力，為實現高質量發展目標提供保障。

總結國有企業混合所有制改革的失敗案例我們不難看出，所有的風險最終均表現為國有資產的流失。因此，內部審計在新的工作環境中。應充分考慮新企業形式的特殊性，把握審計重點、嚴控重大風險點，切忌照搬國有企業內部審計的老思路、老模式、老方法。國有資產流失主要發生在兩個環節：一是改制過程中，國有資產授權經營和產權交易等行為，涉及清產核資、資產評估、資產轉讓、產權登記等國有產權流轉程序;在國有企業產權和股權轉讓、增資擴股、上市公司增發時，涉及潛在投資者選擇、交易價格比較、信息公開披露等環節，內部審計工作應適當前移，關注改制過程中的重點程序和環節，嚴控通過暗箱操作、低價轉讓、利益輸送、以權謀私、逃廢債務等人為手段造成國有資產流失的風險。二是經營過程中，鑒于民營資本方掌握了供應商、客戶資源、市場信息、關鍵生產技術、行業地位等優勢。仍由其實施日常經營管理和決策;而國有資本方由于管理層制度缺失、自身知識結構所限等客觀原因，對新興行業的投資大多采取股權控制和委派總經理、財務總監等高級管理人員的方式實施管理。內部審計工作應重視關鍵崗位的監管、關注內部決策程序的規范性、嚴禁同業競爭行為，防止國有資本因過于倚重外部資本方團隊、對真實情況掌握不準確等。導致合作項目出現大額虧損，而民營資本方卻從相關的采購、銷售等關聯業務中獲取不當得利造成國有資產的流失。

五、內部審計存在的問題和困難

習近平總書記在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上的講話指出：要把干部在推進改革中因缺乏經驗、先行先試出現的失誤和錯誤，同明知故犯的違紀違法行為區分開來;把上級尚無明確限制的探索性試驗中的失誤和錯誤，同上級明令禁止后依然我行我素的違紀違法行為區分開來;把為推動發展的無意過失，同為謀取私利的違紀違法行為區分開來。內部審計人員面對新形勢下的審計紀檢要求，顯現出自身的不足：一是內部審計發現問題的容錯標準不夠明確，對容錯免責的前提條件、改革試錯的認定依據。免責認定的規范程序等內容還缺乏統一標準。容易存在責任認定隨意性;二是審計人員知識結構和專業能力較為單一，在判斷涉及經營戰略、重大決策等復雜問題的專業水平方面存在明顯不足，欠缺多元化、全面化、系統化分析問題的綜合素質和能力。在實際執行容錯機制中容易出現主觀偏差、能力不足導致的誤判、誤審或誤評價。

對于存在多種類型混合所有制形式的國有企業集團。內部審計業務拓展的瓶頸還在于獲取數據難、對行業信息的不了解、掌握的企業經營數據信息不全，導致無法對被審計對象有充分深刻的認知。多種類型混合所有制的集團公司具有復雜的公司治理體系、多元化發展戰略以及橫跨多領域的經營范圍，審計廣度和深度增大了集團層面的內部審計難度，全方位獲取有價值的審計數據成為破解內部審計業務擴展瓶頸的關鍵。