正確行使行政處罰自由裁量權

文/謝松

（作者單位：石河子纖維檢驗所）

行政處罰權是行政機關和法律授權的組織對違反行政法律規范的公民、法人和其他組織予以懲處的權力，是一種具有國家強制性的行政制裁權。行政處罰權從法條中產生時起就帶著自由裁量權的性質。行政機關在行使行政處罰權時要根據違法的具體情況在法定裁量權限內，自行判斷、自行確定是否處罰、處罰內容、處罰幅度等，從而做出處罰決定，實施處罰。因此法律在賦予行政機關行政處罰權的同時就是授予了它行政處罰的自由裁量權。只要具備實體法的依據，行政機關行使自由裁量權就具備了合法行政的前提和基礎。因此，要正確行使行政處罰自由裁量權，控制其不被濫用，就要健全行政處罰自由裁量權運作的法律程序，強化正確行使行政處罰自由裁量權的內外因素，把握具體實施它的一些要件。

自由裁量權（行政）的界定及影響

對什么是自由裁量權，各學者的解釋不盡一致。有學者認為，“凡法律沒有詳細規定，行政機關在處理具體事件時，可以依照自己的判斷采取適應的方法的，是自由裁量的行政措施。” “我國的行政自由裁量權應該是行政主體在法定權限范圍內就行為條件、行為程序、做出作為與否和做出何種行為作合理選擇的權力” 等等。雖然解釋眾說紛紜，但其基本含義不外乎4點：一是法律對行政行為的條件、內容或者方式等沒有做出明確、具體、詳細的規定；二是行政行為不能超越法定的范圍，不能違背立法目的、法條本意和公共利益，并且應當公正合理；三是行政機關可以根據情勢、自己的評價和判斷，進行斟酌選擇，靈活掌握；四是自由裁量行政行為一般不發生違法問題，不能作為行政訴訟的緣由，但如果顯失公正，仍須受司法審查。面對復雜的社會關系，法律法規不能概括完美，羅列窮盡，做出非常細致的規定。因此，從立法技術上看，有限的法律只能作出一些較原則、富有彈性的規定，做出可供選擇的措施和上下活動的幅度，促使行政主體靈活機動地因人因時因地因事做出行之有效的行政管理。

行政處罰自由裁量權與其他行政權一樣，在其運行過程中，不可避免地產生兩方面的作用。一方面是積極的推動作用，即行政處罰自由裁量權的運行起到了維護公共利益，維持公共秩序，提高行政效率，滿足社會需要，實現國家權能的作用；另一方面是對行政相對人的權益可能造成侵害，從而對行政法治構成威脅。其集中表現是濫用行政處罰自由裁量權，在實踐中具體表現形式為：不正確的目的，行政機關違背授權法的目的行使自由裁量權。行政機關工作人員出于個人目的或小團體利益考慮，濫用行政處罰權。不相關的考慮，行政機關考慮不應考慮的因素或不考慮應該考慮的因素而行使自由裁量權的行為。違反客觀性（排除主觀性），行政機關及其工作人員在行使自由裁量權時參與了不正當的主觀因素。顯失公正，具體行政處罰對相對人的權利義務所發生的影響明顯不公平。違反法定程序，行政機關在行使自由裁量權做出處罰決定時，不按法定程序進行。

濫用行政處罰自由裁量權違背了法律授權的目的和意愿，干擾和破壞了法治秩序，其后果嚴重，危害性大。行政處罰自由裁量權的濫用，可能帶來的負面效應主要有：一是不利于社會秩序的穩定。因為行政主體濫用行政處罰自由裁量權，處理問題隨意性很大，畸輕畸重，反復無常，不同情況相同對待，相同情況不同對待，引起群眾懷疑、不信任，產生對立情緒，不配合行政主體的管理，行政違法行為增多，導致社會秩序的不穩定。二是助長特權思想，滋生腐敗，影響黨和政府的形象。歷史的經驗告訴我們，“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。” 當前腐敗得不到有效遏制，在很大程度上與賦予的行政處罰自由裁量權有關。

自由裁量權在行政處罰中的體現

正如在前面所提到的“行政處罰權從法條中產生時起就帶著自由裁量權的性質”，同樣質量技術監督的行政處罰也不例外。在此，主要以質量技術監督所遇到的具體行政處罰進行闡述，自由裁量權主要體現在以下一些方面：

1.對事實要件認定的自由裁量。行政主體對當事人的行為性質認定酌情裁量，確認其是否違反質量技術監督管理的秩序。如：判定產品質量違法中的一般違法和嚴重違法。

2.判定情節輕重的自由裁量。情節是指事物發生、發展的因果關系和演變過程。在有關行政法律法規方面，有不少法條規定的是酌定情節。在量罰時，需由行政主體酌定違法情節的范圍、程度和輕重。法條中經常可見“情節輕微、情節嚴重”等模糊語言來概括、規定，其本身沒有明確的內涵和外延，又缺乏認定情節輕重的法定條件。如《產品質量法》的罰則中有不少法條都規定了“情節嚴重的”字樣，這就需要行政執法人員自己判定。

3.選擇處罰對象、種類和幅度的自由裁量。質量技術監督行政處罰的種類主要有警告，罰款，沒收違法所得、沒收非法財物，責令停產停業，暫扣或者吊銷生產許可證、計量器具制造許可證或者計量器具修理許可證等。其中罰款是用得比較頻繁的一種，也是質量技術監督部門運用自由裁量權最頻繁的一種。在對罰款數額的具體規定中，有的只規定上限，有的既規定了上限，也規定了下限。如《產品質量法》第五十條“并處違法生產、銷售產品貨值金額百分之五十以上三倍以下的罰款”、第五十二條“并處違法銷售產品貨值金額兩倍以下的罰款”。

4.選擇行為實現的自由裁量。有些法條規定限期行政相對人履行某種義務，但沒有規定具體期限，也未規定履行的幅度。如《特種設備安全監察條例》第七十四條“特種設備使用單位有下列情形之一的，由特種設備安全監督管理部門責令限期改正；逾期未改正的，處2000元以上2萬元以下的罰款”。在這種情況下，質量技術監督部門必須根據客觀情況對履行的期限做出明確、具體的規定，同時規定的期限要合理、恰當。

正確行使質量技術監督行政處罰自由裁量權

內外因素的結合是正確行使質量技術監督行政處罰自由裁量權的前提，不管是在立法技術上，還是在其積極意義上，行政處罰的自由裁量權存在有其必要性、合理性，但是任何權力均存在潛在的被濫用，如何正確行使行政處罰的自由裁量權，是一個非常重要的問題。在這里，如果把代表國家權力的行政機關及公務員看作是正確行使行政處罰權的主觀方面或者是內因，把它以外的因素如立法、司法作用看作是客觀方面或者是外因，那么正確行使行政處罰自由裁量權就是主觀和客觀、內因和外因相結合。

首先，在立法技術上，一是要加強立法解釋。行政立法部門應規范抽象行政行為，以從源頭上盡量減少裁量空間。立法者在制定法律的同時，不應忽視對所制定的法律的解釋。二是要完善程序立法。通過規范適當的程序，對行使自由裁量權的依據、條件、過程、結果等予以公開,對涉及相對人利益較大的領域或過于集中的權力領域予以公開。其次，在司法審查上，司法審查對行政自由裁量權有相對約束，這在《行政訴訟法》第五十四條有規定，同時也就要求司法的自由裁量權要符合法律目的和原意。第三，在行政機關內部和公務員自身要求上，如前面所提及的它們是內因，內因起著決定作用，所以內部的自律和自身理性認識的提高是正確行使行政處罰自由裁量權的重要組成部分。

質量技術監督行政部門要注意做到

（一）嚴格依據法律法規，確定行政處罰、行政復議、行政監察、技術監督行政案件辦理程序等相關的制度和規定，從而防止單位超越管轄范圍，制止自由裁量權專橫行使。

（二）對權力運行進行合理分工并嚴格執行。權力與利益合理分工、權力與利益進行分離，可以有效阻止“部門權力利益化”和“利益法制化”，去除部門不正當利益動機“介質”。質量技術監督部門所通稱的“三定”方案，就是對權力運行的一個明確分工，應嚴格依照該方案實行分工；實行“收支分離”“三級審理制度”等同樣是權力合理分工的一方面，如果嚴格遵照執行，那固然會對正確行使行政處罰自由裁量權有促進作用，但目前，不能否認有些制度只是流于形式。

（三）強化責任追究。“離開了責任行政原則，合法性原則、合理性原則將失去存在的基礎，也失去了判斷合法、合理的意義”，通過對行政主體及行政人員雙方的責任追究促進其更有效地用好權力。除了要實行其他行政機關都要遵循的如首長負責制等責任追究制度外，質量技術監督部門目前實行的“行政執法責任制考核辦法”，是強化責任追究的一個很好的制度，特別是“執法責任制分工”，明確了局長到一般執法人員的責任分工，促使各司其職。為規范責任追究，可以在執法的各個環節予以強化。

（四）實行備案制度。備案是對權力行使的歷史記錄，有利于行政機關的自我評價、激勵或鞭策。

（五）強化選拔與培訓制度。質量技術監督部門對公務員的選拔與培訓目前可以說已經有了一套較為完備的程序，應進一步強化。

在加強單位內部建設的同時，還要提高人員軟件條件。質量技術監督行政執法人員（公務員）要正確行使行政處罰自由裁量權，具體應做到以下幾點：一是執法人員要有較強的政治理論修養、較高的職業道德。只有自身的修養提高了，對權力才會有正確的定位、認識，才能持公平、公正的立場對待行政行為。二是具備較強的法律意識、法律修養，領悟法治的原則及精神，遵循法律要求和立法意圖，能熟練掌握質量技術監督部門涉及的各類法律法規及部門規章。三是有豐富的執法經驗，保證對同一類案件都能公正對待，都有同樣的自由裁量。把握質量技術監督行政處罰的具體體現是正確行使行政處罰自由裁量權的主要內容，前面提到質量技術監督行政處罰的自由裁量權主要體現在4個方面，即對事實要件認定的自由裁量，判定情節輕重的自由裁量，選擇處罰對象、種類和幅度的自由裁量，選擇行為實現的自由裁量。

下面分別談一下在運用中的一些方法：首先，在對事實要件認定的自由裁量中，要了解整個事件的來龍去脈，篩選出能證明行政相對人行為性質的證明性材料。其次，在判定情節輕重的自由裁量中，在把握整個事件的基礎上，注重此行為的影響大小及行政相對人作出行為時的主觀。一般來說，主觀方面存在故意的，情節的認定要重。這一點中所提及的主觀情節與下面第三個方面所闡述的主觀情節是相通的（在此不做贅述）。第三，在選擇處罰對象、種類和幅度的自由裁量中，也需把握整個事件，考慮情節輕重，充分運用執法人員豐富的執法經驗，并進一步領悟法律的內涵。在罰款的幅度裁量中，關鍵是把握兩點：一是不要超出法定的范圍和幅度；二是在法定的范圍和幅度內不要畸輕畸重，顯失公正。還要特別注意法律規定的要件和執法中形成的實踐。如：《行政處罰法》第二十七條規定當事人有下列情形之一的，應當依法從輕或者減輕處罰：主動消除或者減輕違法行為危害后果的；受他人脅迫有違法行為的；配合行政機關查處違法行為有立功表現的；其他依法從輕或者減輕行政處罰的。

再如：《產品質量法》第五十五條規定銷售者銷售本法第四十九至第五十三條規定禁止銷售的產品，有充分證據證明其不知道該產品為禁止銷售的產品并如實說明其進貨來源的，可以從輕或者減輕處罰。譬如，某一質量技術監督部門在一銷售點查獲一批冒用他人廠名廠址的襯衣，該批襯衣標識齊全、質量較好，銷售商提供證據證明其不知道該批襯衣為禁止銷售的產品，同時如實說明了進貨來源。作為質量技術監督部門，應根據實際情況，即冒用他人廠名廠址的“冒用”行為不是銷售者所為（只是銷售冒用的產品）；該批產品標識齊全、質量較好，作為銷售者很難辨認是冒用他人廠名廠址，是禁止銷售的產品；銷售者主觀上沒有故意情節、不知情，并如實說明進貨來源。所以，可以采納銷售商提供的證據，依據《產品質量法》第五十三條，筆者認為可以按貨值金額等值以下即貨值金額50%進行處罰。

根據執法實踐，在幅度上實行自由裁量主要把握以下一些要求：

1.應當按上限從重處罰的情形：①明知故犯，屢教不改的；②違法所得數額較大或社會危害后果嚴重的；③借故阻攔監督檢查的；④轉移毀滅證據或擅自破壞執法部門封存狀況的；⑤作假證偽證或威脅他人作證的。

2.應當按下限從輕處罰的情形：①過失違法，情節較輕的；②積極有效地配合進行查處工作的；③能主動予以改正的。

在選擇行為實現的自由裁量中，執法人員必須明確客觀情勢，根據實際情況需要，規定合法、合理的期限。譬如，特種設備使用單位違法了《特種設備安全監察條例》第七十四條第（一）項即特種設備投入使用前或投入使用后30日內，未向特種設備安全監督管理部門登記，擅自將其投入使用的，根據第七十四條之規定，應責令其限期改正，在規定改正期限的時候，質量技術監督部門應考慮到該使用單位前去辦理登記手續的路途；具體辦理手續的時間等因素。通常在管轄范圍內路途不會非常遠，而且手續的辦理也比較簡單，筆者認為責令改正的期限可以規定為10至15天。

以上幾個方面是相互聯系的，往往要綜合運用，且在運用過程中均受到單位相關制度和執法人員條件的限制，同時，還需了解事實的整個過程、收集篩選相關證據、禪悟法律的原則和精神等等。