中國特色自由貿易港建設背景下優化海南（海口）營商環境的思路與對策

文 / 海口市社會科學界聯合會

2019年6月28日，習近平總書記在G20領導人峰會最新講話中再次提到“加快探索建設海南自由貿易港進程”。自2018年4月以來，習近平不僅出席了慶祝海南建省辦經濟特區30周年大會并發表重要講話，還在首屆中國國際進口博覽會、中央全面深化改革委員會第五次會議、慶祝改革開放40周年大會等多個重要場合、重要時間節點頻頻提及海南自由貿易試驗區和中國特色自由貿易港建設。

習近平總書記“4·13”重要講話和中央12號文件等，賦予了海南經濟特區改革開放創新的使命。海南推進全面深化改革開放，建設自由貿易試驗區和中國特色自由貿易港，離不開產業的支撐，離不開市場主體的參與。吸引企業、留住企業、發展企業、培育企業，都需要良好的營商環境。

海南省省長沈曉明在總結海南經濟發展中曾深刻闡述了營商環境對于海南的重要性。他指出，海南要發展，必須要吸引盡可能多的市場主體來海南投資興業，海南只能通過推動市場主體的發展來實現自身的發展。

一、海南（海口）營商環境存在的主題問題

海南省、海口市在近年招商引資方面、營商環境方面等，致力于改善和提升工程。通過推進“放管服”、商事制度等改革舉措，取得了顯著的成績，但在中國特色自由貿易港建設的大背景下，與中央的要求相比、與發達地區相比、與企業和群眾的期待相比，還有一定差距，也存在著一些不容忽視的問題。

例如，有網友指出“不見面審批”在完成了一系列網上手續后，不僅要見面，而且還得把網上報送的材料原件，送到窗口。再如，簡政放權本是為了方便企業，但是一些市縣沒有承接能力的審批事項也下放到了市縣，讓企業辦事更困難。有的企業反映，銀行抵押貸款事項下放到市縣后辦事反而更慢了，原因是辦理人員缺乏相關知識，不會辦理，一些可辦可不辦的辦理人員往往就不辦。

當前，海南、海口在營商環境優化方面仍有很大的提升空間。因此，我們應該毫不避諱、直面問題、積極應對，找出自身的不足，并逐一破解。

二、優化海南（海口）營商環境的思路

優化營商環境，必須堅持問題導向、需求導向。這不僅僅是解決“門難進、臉難看、事難辦”等作風問題，更重要的是要營造一個如何讓企業能盈利、能成長的開放的經營環境。因此，政府的承諾不能只停留在口頭上，要通過出臺產業政策，提供信息，主動服務等措施來幫助企業。

習近平總書記“4·13”重要講話和中央12號文件對海南優化營商環境建設都提出了明確的任務和目標，要求加快形成法治化、國際化、便利化的營商環境和公平統一高效的市場環境，到2025年營商環境達到國內一流水平，到2035年營商環境躋身全球前列。

那么，到底什么是好的營商環境？營商環境是一項涉及經濟社會改革和對外開放眾多領域的“系統工程”，很難用一句話來概括什么樣的營商環境才是一流的。

不過，從企業的本質屬性“盈利”這一角度來看，企業是以“盈利”為目的的，如果來了海南賺不到錢，再便利的手續也不一定來。所以對于企業來講，好的營商環境，最終都落到一個目標：能賺到錢，能雇到人，有發展空間。

同時，從政府的本質屬性“促進經濟社會發展”這一角度來看，對于政府來講，好的營商環境，最終都落到一個主題：把制度交易成本降到最低，讓企業“辦事不用求人、辦成事不用找人”。

圍繞這個目標和主題，海南營商環境要在宏觀方面致力于法治化、國際化、便利化，微觀方面突出公平、高效、透明和可預期3個因素。

（一）法律在政府面前不能失效

法治化不僅要有覆蓋面廣、條文詳細、操作性強的完善的法律制度和嚴格的監管執法程序，更需要政府把法治作為基本工作理念。各地區和各部門應該保持政策連續性，不能朝令夕改；要做到“一張藍圖干到底”，以誠實守信樹立國內外投資者對海南營商環境的信心；要強化司法保障，在刑事審判、行政審判、商事審判、海事審判、知識產權審判、環境資源審判等方面做到司法公正和執行有力。

營商環境建設應該做到立法先行。需建立完備的自貿區、自貿港法律法規政策體系，增強海南營商環境的可預期性和透明度。完備的法律法規政策體系是營商環境保持競爭力和可持續改善的重要保證。法律、法規和政策制度的設計和完善是制度創新的最直接表現形式。評判營商環境優劣的另一個標準就是市場能否在資源配置中起決定性作用。而要做到這一點，一方面要讓投資者形成穩定的預期；另一方面，也要增強構成投資環境組成部分的法律政策的普適性和透明度。

（二）把開放作為基本工作態度

中國過去30年的發展得益于對外開放，海南自貿港建設的成敗依賴于更加深入全面地融入世界經濟體系。以國際化為導向改善升級營商環境，是自貿港建設的必由之路，海南在這方面已邁出堅實步伐。

國際化不僅要求經濟活動遵循相關的國際慣例、國際公約和相關協定，更需要政府部門把開放作為基本工作態度。具體而言，一是對國有、民營、內資、外資企業一視同仁、平等對待，消除掉看不見的障礙和壁壘，例如“玻璃門”“彈簧門”“旋轉門”現象，同時鼓勵并培養發展前景好的本土企業做成國際化品牌。二是高度重視推進利用外資工作，對外資關注的營商環境政策公開透明、信息公開全面、法律環境預期等問題要加以解決，并針對外企需求，引進國際化的會計、法律、仲裁等專業服務。三是能夠讓人流、物流、資金流更加便捷跨境流動。政府采取積極不干預政策，實現：對外貿易自由、企業經營自由、資金進出自由、人員進出自由、信息流通自由等。

（三）政策設計簡單清晰易操作

便利化不僅要求政府主動和高效地擔負服務與監管職責，更需要政府把方便作為基本工作方法。具體而言，一是政策設計簡單易操作，體現程序簡單、指令清晰、服務性強、可預測，讓企業辦事方便。二是健全事中事后監管制度，既方便企業也實現有效監管。三是利用信息化手段，實現“無形監管”，不打擾、不騷擾企業。

三、優化營商環境的舉措和建議

（一）創新、開放并大膽試錯

優化海南營商環境，首要是創新和開放。在堅持中國特色社會主義制度，堅持黨的領導前提下，大膽開展中國特色自由貿易港建設探索。

因此，面對新生業態，我們不能縮手縮腳，一味求穩，需要敢于挑戰陳規，對跨領域的新產業、新業態，探索完善行政管理的容錯機制，研究提出包容審慎監管標準，有效控制試錯的成本，進一步優化新興行業發展環境。加強監管規范化建設，減少自由裁量權。從行政處罰與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當的原則出發，對首次、輕微的違規經營行為，依法免于行政處罰。

1.學習經驗，更要總結教訓。創新，既要重視原始創新，也要重視集成創新和引進吸收后的再創新，學會站在巨人的肩膀上發展自己，而不是關起門來自己搞創新。我們到上海、深圳、香港等地調研、學習，不只是要學習他們的先進經驗，也要充分了解他們在營商環境建設中存在的問題、面臨的困難。只有善于吸取他人的經驗和教訓，我們才能創新性地構建起適應海南自身建設與發展的營商環境。

2.敢于試錯并有效控制成本。我們要有敢于挑戰陳規，敢于試錯的膽量，并能有效控制試錯的成本。海口江東新區作為海南自由貿易試驗區建設的排頭兵，可以發揮好重點先行區域的探索作用，大膽突破和創新。對于一些新的理念、新的政策，可以在這里先試先行。

如海南當前金融開放程度相對有限，金融主體注冊門檻高，產業鏈不完整，配套服務機構缺失；金融市場不活躍，市場主體、市場業務能力差，多是以引導基金為主的政策性基金，缺乏具備開發有競爭力的金融產品和金融機構。那么，我們能否嘗試突破，在有效監管下，進一步加大金融開放的力度，金融主體注冊不需要政府部門和國有資本背書，積極引進能出具專業法律意見書的律師機構，引進能夠配合注冊私募基金的服務機構，增加金融業的會計人員儲備。

再如，海南能否嘗試打破現有的稅制，對標香港實行稅制改革，在全島流通和消費領域取消關稅、增值稅取消不必要的進口限制，允許貨物自由進出和流轉，自產和進口均實行免稅。

另外，探索發揮自貿區（港）建設的審批權和改革權優勢，優化境外非政府組織管理的一線審批程序，加強二線監管力度，從而促進經濟、教育、科技、文化、環保等領域的境外機構在海口落戶，設立代表機構并長期開展活動，促進境外人員、資金的往來和國際航線的開通，以及外國領事館在海南的設立。

3.試點與健全制度相結合。對于拿不準的政策先行試點，不能一拍腦袋全面鋪開。通過試點發現問題、總結經驗再全面推廣。同時，出臺一些重大決策要廣泛征求意見，要增加政策的透明度。讓企業對政策出臺有一個提前預判，規避行業系統性風險。而對于已經經過檢驗的成熟的好政策，要及時健全制度固定下來，讓企業看到預期。

（二）各項工作以“方便”為原則方法

在政策制定、政企溝通等各項工作方面，遵循“方便”的原則和方法。

1.精簡審批事項和前置條件。如何理解營商環境中的便利化？不僅僅是縮短審批流程和審批時限，更應該是便利，即是方便、有利，核心在于方便。方便，體現在政策設計簡單易操作。如香港制定的政策，程序簡單、指令清晰、服務性強、可預測。就像香港稅務局，工作人員僅用半個小時就把香港的稅種、收稅程序、扣除項目等介紹得清清楚楚。香港稅制不僅是低稅率，而且只有利得稅、薪俸稅、物業稅等3種直接稅，計算方法簡便。

對標、香港等營商環境好的地區，我們也需要進一步精簡審批事項和前置條件，在確保公共安全、公共利益的前提下，梳理并簡化現有審批事項的報審要求和前置條件，取消不合理、不必要的事項。如實行簡易注冊、注銷等制度，取消一般投資項目備案制等；簡化出口報關手續，提高通關便利。

梳理現有審批流程，進一步優化合并各類審批事項。如對于同一辦理階段的多個審批事項，屬于同一審批主體的，可合并成一個審批事項，辦理不屬于同一審批主體的，可同步辦理。

在保留現行審批事項的前提下，進一步轉變管理方式，探索實行告知承諾制。同時，針對各部門仍存在的單獨對外提供網上服務入口，導致存在服務名稱不統一、標準不統一、材料不統一、流程和數據不同源等問題。持續整合多部門信息資源，建成網上一口申請、統一受理、并聯審批、限時辦結的電子化并聯審批共享平臺。

2.有效整合政企溝通平臺。目前，各級政府及相關部門各自搭建了一些政企溝通平臺，但都各自為政，各行其是。我們可以學習香港“方便營商咨詢委員會”的統一管理和運營機制，整合并用好這些政企溝通平臺，為優化本地的規管制度，提供統一有效的跨部門、跨界別溝通平臺，讓業界就規管事宜向政府表達意見，及時、方便、快捷地解決企業反映的問題。

3.落實“負面清單”管理模式。“負面清單”實際上是原則的例外，遵循的是“除非法律禁止的，否則就是法律允許的”解釋邏輯。

根據“負面清單”的理念，我們可以進一步梳理分析在企業投資管理中存在的不符合國家開放要求的限制性措施，再推出一批開放舉措，持續放寬金融、現代服務業和先進制造業領域的市場準入。同時做到“有求必應，無事不擾”，主動服務、靠前服務、積極作為，全面加強政府服務能力建設，把優化提升服務體驗貫穿于始終。

（三）誠信公平對待和服務企業

1.誠信為本，失約企業。誠信不僅體現在兌現協議，也體現在一些小事上。如與企業約好見面，就不能隨意“放鴿子”。同時，我們要公平公正地對待企業。消除掉那些看不見的障礙和壁壘。要挖掘深層次問題，解決隱形障礙，讓每一家企業都能夠有公平競爭機會、公平融資機會，能夠通過其競爭力而非關系獲得商機，能夠通過市場透明度來實現合理預期。

2.細致貼心服務企業。在服務企業的過程中，切勿抓大放小。小問題積累多了就成大問題，企業小問題也不能忽略，要通過創新體制機制來解決好。往往小創新能夠解決企業大問題。如企業申請事項，無論能不能辦，都要及時回復；如果遇到特殊情況不能及時辦好，也要及時說明情況。不能讓企業一味傻等。

同時，我們的服務過程要貼心。招商沒什么秘訣，說穿了就是接待真心真意、交流專業專注、服務貼心用心。有外地客商來，做到親自趕到車站、機場迎送，親自陪同、講解、考察。

3.不能以監管代替服務。實行對企業非違規不干預的制度，為企業營造良好的寬松環境。同時，對待新產業新業態等更要及時做好服務，不能以監管代替服務，要以鼓勵企業創新為根本目的做好服務，健全事中事后監管制度。就像香港創新模式與產業發展研究院院長周志文說：“每一個都檢查，你不方便，我也不方便。我相信你，只對你進行抽查，但是一旦查到問題嚴格按照法律執行。”事中事后監管背后是基于信任和法治，目的是讓企業放得開，并且能有效監管。

4.相關配套完善舒心。不僅要服務好企業，也要服務好人才。海南若要真正吸引國際一流人才服務于自貿區、自貿港建設，需要有國際化、高水平的投資、工作和生活服務保障與各種吸引人才的創業平臺相配套，實現商事服務和高端人才工作生活服務水準的國際化，讓投資者和引進人才感到方便和舒心。

在人才引進方面，要完善符合跨國企業和外籍人才需求的公共服務和基礎設施。可以學習新加坡的經驗，在人才引進來后的醫療，子女教育等相關配套方面下功夫，提高與其他城市的競爭力。

同時，對于高端人才，可適當放寬一些限制性政策。如2019年6月27日下午，海南出臺《關于進一步完善人才住房政策的補充通知》，對于實際引進并在海南工作但尚未落戶的急需緊缺人才，符合條件的可申請購買1套住房。這些政策紅利都有利于吸引人才到海南發展、創業。

（四）追求實效，解決實際問題

政府改進工作作風，應當以提高辦事效能和有效解決問題為導向，而不是僅以做了多少表面文章來評判。海南優化營商環境要按照習近平總書記提出的構建“親”“清”新型政商關系要求，進一步提升公務員素質，真正幫助投資主體，特別是外商和社會投資主體解決實際問題。

1.沉下心把好政策落實到位。政策再好，不落實、不執行也是空的。不能唱高調、表高姿態，要沉下心把好的政策落實到位。要唾棄“空談家”，爭當“行動派”“實干家”。

要求實效，不能追求形式“高大上”。各地在營商環境的建設中，都有一些“聽起來很美”政策和措施，但有的投入大，有的實施難，有的跨度長，有的時間久，都不能落到實處。因此，我們的營商環境建設，需要要求質量，不能追求數量和表面的形式。

同時，我們還要踐行“馬上執行”的理念，要把好的政策盡快落實下去，讓企業有獲得感。而且，在政策執行一段時間后，要對其進行評估，發現存在的不足、反思存在的問題，不斷進行完善。

2.用程序管事，用制度管人。政策的落實在人，好的營商環境需要每一個政府的工作人員自覺地提升自身的服務意識，從觀念上進行根本的轉變。但我們不能僅指望人的自我約束，需要用“程序管事”，用“制度管人”，只有將工作人員的行為約束在制度里，才能夠進一步的約束工作人員的行為。

建立健全監督檢核機制。相關職能部門可以拓寬特邀監督人員范圍，充分利用特邀監督人員隊伍來自各階層，接觸面廣，能真實聽到、看到各項工作和干部形象評價反應的優勢，做到對問題反應講真話、講實情、不掩袒、真批評，通過主動監督、大膽監督，使相關職能部門能夠掌握了解工作和作風上的問題，及時加以改正。

同時，不僅要有嚴格的約束機制，也要有合理的激勵機制。公務人員的薪資相對固定，那么對于工作主動、認真負責的政府工作人員，需要給予合理的晉升空間，以保障公務員隊伍在長期、不間斷服務的過程中具有持續的積極性。并且，需要創新人才發展體制機制和政策研究，創新干部隊伍選拔任用機制，不受體制內外的局限，不拘一格用人才，為公務員隊伍注入活力。

3.培育獨具海南特色的社會服務組織。政府不可能事無巨細，一管到底，沒有發達的社會中介組織，也就不可能形成一流的營商環境。學習和借鑒國際上通行的做法，培育獨具海南特色的連接政府和市場的中介機構與社會服務組織是加快形成法治化、國際化、便利化的營商環境和公平開放統一高效的市場環境的必修課。海南要從制度設計入手，培育連接政府和市場的“國際化”中介機構與社會服務組織，引進國際知名會計師事務所、律師事務所、金融機構、資產評估機構和咨詢服務機構，使其成為自貿試驗區和自由貿易港建設的助推器和潤滑劑，使海南“小政府、大社會”的制度創新再現活力。一方面，發揮中介組織了解當地風土人情，熟悉本地政策法規的作用；另一方面，利用中介組織了解國際規則和市場需求的優勢，使其成為政府和企業之間的橋梁和紐帶。此外，海南還應該借助中介組織特有的人脈網絡優勢，為海南自貿區、自貿港開展國際合作和擴大國際影響力發揮積極作用。

（五）瞄準目標：精確招商招人

海南需要吸引企業，但也需要精準招商。引進企業和項目要認真組織業內專家評估論證，引入真正能夠符合海南省實際，提升海南省能力的企業和項目。同時，加強對周邊東南亞國家以及港澳地區的招商引資工作，充分發揮海南的僑鄉優勢，依托僑務資源，特別是華僑華人的橋梁紐帶作用，引進外國跨國公司和大財團來海南投資興業，帶動海南經濟發展。

在吸引人才方面也要著力吸引海南籍優秀大學畢業生和在外地工作的海南籍人才回來為建設家鄉服務。優化現有人才補貼方案，在補貼外來人才的基礎上，也不忘補貼本地人才，避免引進人才與本土人才待遇差別過大，用好本地現有人才，在充分調查統計的基礎上，實現對口使用，充分使用。同時加快實施人才本土化培養計劃和加大干部人才培訓力度，培養并樹立開放型經濟意識和思維，并實現大部分中低端服務人才本土培養。