關(guān)于推進(jìn)縣級(jí)預(yù)算績(jī)效管理的對(duì)策建議

山東省棗莊市山亭區(qū)財(cái)政局

黨中央、國(guó)務(wù)院歷來(lái)高度重視財(cái)稅體制改革和財(cái)政制度建設(shè)，十八屆三中全會(huì)賦予了財(cái)政“國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的特殊定位，要求2020年基本建立現(xiàn)代財(cái)政制度。黨的十九大報(bào)告提出：“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理。”中共中央、國(guó)務(wù)院2018年出臺(tái)關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)，提出力爭(zhēng)用3-5年時(shí)間基本建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系，為各級(jí)預(yù)算績(jī)效管理改革列出了路線圖和時(shí)間表。縣級(jí)作為政策、資金和財(cái)政管理活動(dòng)的主要落實(shí)者，必須圍繞“三全”目標(biāo)，高質(zhì)量地穩(wěn)妥推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理，切實(shí)提高財(cái)政資金使用效益。

一、預(yù)算績(jī)效管理改革的必要性

預(yù)算績(jī)效是指公共部門為提高資金使用績(jī)效，以績(jī)效指標(biāo)和事業(yè)成本為核心，以部門績(jī)效管理、預(yù)算績(jī)效管理為基本形式的管理模式。預(yù)算績(jī)效管理貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過(guò)程，更強(qiáng)調(diào)預(yù)算支出的責(zé)任和效率，更加關(guān)注預(yù)算資金的產(chǎn)出和結(jié)果，使政府行為更加務(wù)實(shí)、高效。長(zhǎng)期以來(lái)，縣級(jí)財(cái)政支出管理相對(duì)比較粗放，注重支出規(guī)模而不追求使用效益，預(yù)算編報(bào)不實(shí)，項(xiàng)目缺乏科學(xué)性、規(guī)劃性，縣級(jí)財(cái)力相對(duì)有限，只能在“三保一促”的基礎(chǔ)上，在各部門之間平衡分配資金，造成財(cái)力更加緊張。財(cái)政部門在開展監(jiān)督時(shí)，也多數(shù)對(duì)支出的合理性、合規(guī)性和資金安全性加以監(jiān)督，缺乏對(duì)資金使用效率和效果的有效監(jiān)督機(jī)制。加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理，不僅能夠全面了解資金的分配效果和使用效益，更有利于提高財(cái)政支出的合理性和有效性，從而實(shí)現(xiàn)自我調(diào)整和自我加強(qiáng)，使預(yù)算資金從不適合財(cái)政介入或不應(yīng)由財(cái)政負(fù)擔(dān)的領(lǐng)域適時(shí)退出，大大壓縮沒(méi)有發(fā)展前景與預(yù)算績(jī)效較差的支出項(xiàng)目，并圍繞經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要不斷調(diào)整優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，不僅能夠緩解縣級(jí)財(cái)政收支緊張的矛盾，又能使有限的財(cái)政資金發(fā)揮最大效益，也有利于提高財(cái)政支出的透明度，對(duì)于推進(jìn)績(jī)效政府和責(zé)任政府建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有十分重大的意義。

二、影響縣級(jí)預(yù)算績(jī)效管理的主要因素

(一)績(jī)效管理理念普遍不強(qiáng)。目前，我國(guó)地方政府預(yù)算績(jī)效管理工作總體上還仍處于剛剛起步階段，地區(qū)和部門之間績(jī)效管理工作進(jìn)展不均衡，中央和省級(jí)開展較快，但大部分縣級(jí)政府的預(yù)算績(jī)效管理工作進(jìn)展比較緩慢。當(dāng)前，縣級(jí)傳統(tǒng)的投入型預(yù)算管理的思想仍占主導(dǎo)地位，預(yù)算執(zhí)行績(jī)效監(jiān)控仍以財(cái)政部門傳統(tǒng)合規(guī)性審查為主，多數(shù)預(yù)算單位績(jī)效管理的意識(shí)較為薄弱，績(jī)效管理理念尚未牢固樹立，長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)形成的“重分配、輕管理，重支出、輕績(jī)效”的思想未發(fā)生根本變化，對(duì)預(yù)算的管理主要還停留在“如何要錢、如何花錢和如何完成任務(wù)”上，對(duì)項(xiàng)目預(yù)期績(jī)效缺乏科學(xué)評(píng)估，對(duì)資金的分配效果、資金使用效率以及產(chǎn)出結(jié)果缺乏有效的監(jiān)督和考核，導(dǎo)致有些項(xiàng)目實(shí)施效果不理想。同時(shí)，在缺少制度性約束的條件下，多數(shù)處于“要我評(píng)價(jià)”的被動(dòng)狀態(tài)，成為預(yù)算績(jī)效管理的“瓶頸”。

(二)績(jī)效管理基礎(chǔ)工作比較薄弱。一是績(jī)效管理制度不健全?？h級(jí)績(jī)效管理還未真正納入財(cái)政全面管理，與預(yù)算編制、執(zhí)行相結(jié)合的工作機(jī)制和部門協(xié)調(diào)機(jī)制尚未建立，既缺乏基于績(jī)效的立項(xiàng)機(jī)制，又缺乏預(yù)算項(xiàng)目的立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，更缺乏對(duì)政策性項(xiàng)目的全過(guò)程績(jī)效管理，造成預(yù)算項(xiàng)目“多散雜亂”，績(jī)效評(píng)價(jià)開展缺乏強(qiáng)有力的制度保障。二是績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)尚不完善，尤其是財(cái)政支出范圍廣，許多帶有公共產(chǎn)品特性的支出，個(gè)性指標(biāo)體系定性指標(biāo)多、易完成指標(biāo)多、可操作性指標(biāo)少，評(píng)分缺乏區(qū)分度，不能夠滿足不同層面和不同性質(zhì)的績(jī)效評(píng)價(jià)需求，極易導(dǎo)致績(jī)效指標(biāo)與評(píng)價(jià)目標(biāo)相脫節(jié)。三是現(xiàn)代化的信息技術(shù)在績(jī)效管理中運(yùn)用的還不夠廣泛，預(yù)算績(jī)效管理信息化建設(shè)相對(duì)滯后，阻礙了改革深入推進(jìn)步伐。

(三)績(jī)效管理機(jī)構(gòu)和人員不健全。縣級(jí)財(cái)政部門大多未設(shè)置專職績(jī)效管理機(jī)構(gòu)，也沒(méi)有專門人員，不少人員都是身兼數(shù)職，很難集中精力完成績(jī)效管理工作，也無(wú)法對(duì)預(yù)算單位的財(cái)務(wù)人員開展針對(duì)性輔導(dǎo)和幫助，當(dāng)前預(yù)算績(jī)效管理過(guò)度依賴第三方機(jī)構(gòu)，預(yù)算單位自評(píng)能力沒(méi)有得到培養(yǎng)，長(zhǎng)期績(jī)效管理運(yùn)行成本過(guò)高，缺乏可持續(xù)性。

(四)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用水平不高。當(dāng)前對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用多數(shù)停留在反映情況、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、督促整改等較低層面，未與預(yù)算編制充分結(jié)合，追責(zé)問(wèn)效機(jī)制還不完善，導(dǎo)致目前財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果缺乏剛性，出現(xiàn)了一些項(xiàng)目雖然資金使用績(jī)效不好，但是財(cái)政資金仍需繼續(xù)安排的情況，財(cái)政資金被閑置、浪費(fèi)等方面的共性問(wèn)題尚未得到有效控制。

三、脫節(jié)縣級(jí)預(yù)算績(jī)效管理的對(duì)策建議

(一)增強(qiáng)績(jī)效管理意識(shí)和理念。一是在不斷健全績(jī)效管理規(guī)范性文件的基礎(chǔ)上，抓緊研究制定預(yù)算績(jī)效管理操作規(guī)程、工作流程及業(yè)務(wù)規(guī)范，將先進(jìn)的績(jī)效管理理念和方法融入到預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過(guò)程，促進(jìn)各級(jí)各部門更好履職盡責(zé)。二是通過(guò)開展多種形式的培訓(xùn)宣傳，加大預(yù)算績(jī)效管理工作宣傳力度，創(chuàng)造良好社會(huì)輿論氛圍，讓績(jī)效理念深入人心。三是將預(yù)算績(jī)效管理納入政府年度目標(biāo)考核體系，并作為各級(jí)各部門領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、選拔任用的重要依據(jù)，形成“倒逼”機(jī)制。

(二)夯實(shí)績(jī)效管理基礎(chǔ)性工作。一是強(qiáng)化財(cái)政管理頂層設(shè)計(jì)，明確“時(shí)間表”和“路線圖”，推動(dòng)績(jī)效管理常態(tài)化、制度化和規(guī)范化。加快構(gòu)建預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督和評(píng)價(jià)“四位一體”的管理體系。二是加快研究設(shè)計(jì)和補(bǔ)充修訂現(xiàn)有績(jī)效目標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，形成覆蓋所有財(cái)政資金科學(xué)統(tǒng)一的績(jī)效指標(biāo)體系。三是充分利用現(xiàn)代化信息管理技術(shù)，以財(cái)政大數(shù)據(jù)建設(shè)為支撐，加快建設(shè)統(tǒng)一規(guī)范、覆蓋各級(jí)的預(yù)算績(jī)效管理信息平臺(tái)，逐步實(shí)現(xiàn)智能檢索、大數(shù)據(jù)分析、開放共享、動(dòng)態(tài)更新的功能，著力提升預(yù)算績(jī)效的科學(xué)性和規(guī)范性。

(三)強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用。一是強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效管理責(zé)任，按照“誰(shuí)支出，誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，落實(shí)好各級(jí)政府和部門單位預(yù)算績(jī)效管理的主體責(zé)任，探索對(duì)重大項(xiàng)目的責(zé)任人實(shí)行績(jī)效終身責(zé)任追究制，增強(qiáng)財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理的剛性。二是推進(jìn)績(jī)效信息報(bào)告公開制度。將評(píng)價(jià)結(jié)果向同級(jí)政府和人大報(bào)告，逐步推動(dòng)部門重點(diǎn)評(píng)價(jià)結(jié)果和財(cái)政重點(diǎn)評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)公開，回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，接受社會(huì)監(jiān)督。三是建立評(píng)價(jià)結(jié)果反饋與整改機(jī)制，將評(píng)價(jià)項(xiàng)目績(jī)效情況、存在的問(wèn)題及相關(guān)建議反饋被評(píng)價(jià)單位，指導(dǎo)并配合其完善制度，改進(jìn)措施，加強(qiáng)整改。同時(shí)，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排緊密結(jié)合，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、未達(dá)到績(jī)效目標(biāo)或評(píng)價(jià)結(jié)果較差的單位，相應(yīng)壓減下年度預(yù)算安排規(guī)模。

(四)加強(qiáng)績(jī)效管理組織機(jī)構(gòu)和人員隊(duì)伍建設(shè)。一是結(jié)合財(cái)政監(jiān)督職能調(diào)整，設(shè)立預(yù)算績(jī)效管理中心，配備專職技術(shù)任務(wù)，為加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理提供組織保障。二是通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的方式，將高等院校、中介組織、科研機(jī)構(gòu)等社會(huì)第三方機(jī)構(gòu)的技術(shù)力量引入進(jìn)來(lái)，拓寬參與績(jī)效管理的渠道。三是加強(qiáng)績(jī)效管理政策理論和專業(yè)操作技術(shù)指導(dǎo)，提高預(yù)算單位自評(píng)能力，明確各方職責(zé)，統(tǒng)籌各方力量，加強(qiáng)和改進(jìn)財(cái)政績(jī)效管理。