基于會計委派制的高校財務內部控制研究

北京大學財務部

隨著高等教育事業快速發展，國家對教育投入和社會各界支持大幅增加，高校規模不斷擴大、內部結構和經濟活動日益復雜，給高校的財務內部控制帶來更大挑戰。許多高校為加強財務內部控制，對傳統財務管理模式進行了改革，探索實行會計委派制，建立“統一領導，分級管理”的財務管理模式。會計委派制度作為加強財務監督和管理的有效形式，有利于財務內部控制目標的實現，一方面，派駐財務人員直接參與派駐單位經濟活動，掌握第一手財務資料，可以更好地為規范經濟活動、確保資產安全、優化資源配置提供保障。另一方面，派駐財務人員與派駐單位相對獨立，有利于派駐財務人員客觀公正執行財務政策，從源頭上防止腐敗的滋生。問題在于，高校會計委派制起步較晚，沒有成熟范例可循，其在財務內部控制中的作用沒有得到充分發揮。因此，基于會計委派制的先天優勢，從高校內部環境、體制機制、規章制度等方面進行改革完善，充分發揮派駐財務人員的職能作用，是建立健全高校財務內部控制制度的一條重要途徑。

一、高校財務內部控制存在的問題

(一)財務內部控制環境有待改善

內部控制環境是高校內部控制存在和發展的空間，制約著高校內部控制制度的建立和執行[1]。在“統一領導，分級管理”財務管理模式下，不斷充實和完善會計委派制度，正確處理學校與派駐單位的經濟利益關系，是保證財務內部控制制度順利實施的前提。目前，財務內部控制環境至少有以下幾個方面的問題需要改進。

1.高校規劃目標、相關管理制度在執行過程中落實不到位。根據委托代理理論，委托人和代理人所追求的利益往往不完全一致。作為代理人的派駐單位，數量眾多、職能多樣、業務復雜、具體目標不盡相同，在部門目標引導下，行為有時不能與學校發展規劃相匹配。作為委托人的高校，如果不能實施有效的財務內部控制，容易造成“各自為政”的局面，影響高校規劃目標的實現。

2.派駐財務部門機構設置定位不清晰，派駐財務人員責權不對等。派駐財務部門缺少科學的機構和編制設置規范，派駐財務人員被賦予了監督派駐單位日常經濟活動的職責，但沒有被賦予相應的行政地位和管理權限，“有責無權”，不能有效發揮監督職能[2]。

3.派駐財務人員團隊建設滯后。派駐財務人員對上需要對接學校財務核算、計劃、薪酬、科研經費等各部門業務，對派駐機構能夠獨立擔當各項業務，需要具備較全面的業務能力和較強的溝通協調能力。目前，財務派駐人員團隊建設存在重使用、輕培養，缺乏長遠規劃等問題，派駐財務人員素質良莠不齊，專業能力欠缺，不利于財務內部控制制度的貫徹執行。

(二)經濟活動有待規范

由于種種原因，派駐財務人員在以下幾方面目尚未充分發揮專業特長和監督制約作用。

1.預算方面。會計委派制下，派駐單位對派駐財務人員抱有防范心理，“架空”會計人員的行為時有發生，表現在預算方面，派駐單位編制預算時，不與派駐財務人員溝通，不征求派駐財務人員意見，有的甚至越過派駐財務人員直接上報主管部門，一方面由于編制預算所需資料不充分，預算編制人員專業能力限制，導致所編制預算不能與高校發展規劃目標、資產配置及本部門執行能力相匹配，出現預算嚴重不足或有大量結余等情況，資源得不到有效利用；另一方面，在預算執行過程中，特別是對項目經費的管理，由于財務人員不掌握具體預算，無法對預算執行進行把控，導致預算執行超預算范圍、額度或者進度滯后。

2.固定資產控制方面。財務分級管理下，派駐單位跨部門出資購置資產不僅會產生賬務處理問題，使原始單據與賬務金額不一致，也導致設備出資單位、使用單位不一致，造成資產歸口管理不明確；單獨行使管理權限的資產管理部門對資產處置進行統一管理，派駐財務人員僅對資產類的購置進行成本核算，無法對資產的使用及處置進行有效的監督，由于人員流動、設備報廢不及時等原因，造成責任人與設備不在一處，使用責任不明確，設備賬實不符等現象，給設備清查盤點帶來困難。

3.支出方面。派駐單位支出授權審批制度執行不規范，重大項目和大額資金支出集體決策制度流于形式，財務主管審批權限沒有有效的制約，可能導致決策失誤，造成經濟損失；派駐財務人員對財務制度的執行標準不一，在支出核算及審核環節不嚴格，經辦人提供的票據真實、合法性及與實際業務的相符性得不到有效制約，可能導致資金被套取。

4.合同管理方面。合同管理部門不明確，派駐單位的合同簽訂存在隨意性，缺少簽訂合同統一標準，存在重大經濟業務缺少合同或事后補簽合同情況，本末倒置，經濟行為沒有合法的約束，易造成經濟損失；合同執行存在不規范性，在支付進度、金額等方面與合同不符；對于因個人利益、畏難等原因，經辦人拆分合同規避審批環節的情況，派駐財務人員缺少監督手段。

5.科研經費管理方面。在財務分級管理下，派駐財務人員僅在科研項目的支出環節進行審核，對不同性質、經費來源的科研項目管理制度、項目預算、完成時間等沒有有效獲得途徑，不能對項目支出范圍、額度、預算執行進度進行有效管理，存在項目臨近結題日期突擊花錢，資源不能合理利用，支出超預算范圍或金額，驗收無法通過等問題。

(三)信息系統有待提升

財務內部控制的有效實施離不開信息系統支持。目前，高校財務內部控制信息系統建設尚存在以下問題：信息系統縱向通路不暢。財務分級管理制度下，財務內部控制政策和相關制度規范需要及時下達到派駐單位，才能保證整個高校財務內部控制的一致性，而由于缺少有效信息系統支持，信息傳達不到位或者滯后，會造成信息不對稱，使派駐單位內控力度打折扣，同時政策實施效果不能有效反饋，不利于財務內部控制的進一步完善；信息系統橫向溝通途徑缺失。財務內部控制需要各部門相互配合，相互監督，雖然現在高校各部門一般實現了信息化，但是各部門在構建信息系統時，沒有充分考慮到部門之間的信息共享，形成一個個信息孤島，缺少進行有效溝通的途徑。

(四)監管機制有待健全

在財務分級管理制度下，派駐財務部門組織結構松散、工作地點分散，對派駐財務人員行為約束存在難度，容易形成管理真空地帶。目前，監督考核機制缺失，關鍵崗位輪崗沒有形成長效機制，易導致派駐財務人員與派駐單位形成利益紐帶，不能起到監督作用，反而會給內部控制帶來風險，有甚者會發生財務人員職務犯罪等情況。

三、完善高校內部控制的對策

要充分發揮會計委派制在財務內部控制中的優勢，需要在內部控制環境改善及信息系統建設等方面，特別是各項經濟活動內部控制中，明確派駐財務人員具體職責和權限，同時建立健全內部監督機制。本文在現有研究基礎上，結合日常工作經驗，對完善高校內部控制提出了以下構想：

(一)改善財務內部控制環境

1.內部控制意識是內控制度得以落實的基礎和前提，高校需要不斷加強內控政策宣傳普及力度，引導各級領導、財務管理人員、各項經濟活動參與者正確認識內部控制的重要性和積極意義，提升高校內控意識，營造良好的內控氛圍。

2.進一步健全完善會計委派制度，發揮好“派”的權威和“駐”的優勢。增強“派”的權威，派駐財務人員的工作實質上是派出財務工作的延伸，是高校財務管理的重要組成部分，財務管理部門要當好派駐財務人員的“娘家人”，本著“權責對等”的原則，通過健全規章制度，明確派駐財務人員的崗位職責、權力和義務，既充分信任、充分授權，又嚴格約束、嚴格管理，避免有責無權或者監管空白。發揮“駐”的優勢，通過日常經濟活動的把控，加強財務監管，及時發現問題、防微杜漸，在服務好派駐單位的同時，監督派駐單位各項經濟活動，把內部控制貫穿到整個經濟活動的全過程。

3.加強派駐財務人員團隊建設。派駐財務人員崗位需要原則性強、專業素質過硬，同時具備獨立處理問題能力的財務人員。在選人方面，財務部門會同人事部門，制定派駐財務人員選用制度，在選任人員職業道德、工作作風和業務能力等方面把好關。在人員培訓方面，制定人員培養計劃，對派駐財務人員在思想認識、綜合素質及專業技能等方面進行培訓，特別要加強新政策、制度等的培訓，使財務部門上下統一認識。

(二)加強經濟活動控制

優化高校日常經濟管理，根據“統一領導，分級管理”財務制度下經濟活動規律，針對重要經濟業務的風險點提出應對措施，規范高校經濟業務，提高財務內部控制的效率及效果。具體包括：

1.加強預算控制，強化派駐財務人員的職責作用，建立預算考核機制。突出派駐財務人員在派駐單位預算編制、預算執行、預算考核等全過程中的作用，充分發揮財務人員的專業特長：在預算編制過程中提供數據參考及技術指導，協助預算執行者定期分析預算執行情況，嚴格把控預算執行進度，為預算考核提供真實、精確的依據。同時，完善預算考核機制，建立有效的獎懲辦法，根據預算執行進度及預算控制的情況對責任部門進行獎懲，體現預算執行效果，避免預算流于形式，將預算執行情況與派駐財務人員績效掛鉤，促進派駐財務人員在預算管理過程中的積極性。

2.加強固定資產控制。明確資產歸口管理部門，落實資產管理責任，資產驗收、入賬、維修保養、盤點及處置等環節由資產管理部門、使用部門和派駐財務部門等共同參與，派駐財務人員應嚴格把控資產、耗材等劃分標準及資產的核算成本，定期會同管理及使用部門對資產進行盤點和考核，做到資產賬實相符，提高資產使用效益。

3.規范支出業務。派駐財務人員對支出起到直接監督和控制的作用，應參與重大經濟業務和大額資金的決策程序和審批流程，對重大項目和大額資金支出進行嚴格把控，確保經濟活動的完整高效；明確支出歸口管理部門、開支范圍與標準，嚴格按標準審核所涉及原始單據，確保各類經濟憑據的真實合法。

4.加強合同管理，規范采購行為。合同簽訂涉到的法律、經濟、相關專業知識等多方面，應根據經費來源、經濟內容等確定合同管理部門，提高派駐單位合同管理人員的綜合能力；同時完善經濟合同分級授權制度，明確學校、合同部門與派駐單位審批權限。派駐財務人員在付款環節對合同及采購行為進行控制，辦理結算業務前應對合同金額、付款時間點和關鍵要約等進行復審，嚴格審查原始單據，確保發票、合同及其他相關單據等的真實、完整、合法。重點關注重大經濟業務及大額資金業務，確保相關經濟業務經過歸口管理部門的審批。

5.加強科研經費控制。明確學校、主管部門、派駐單位及項目負責人及財務部門職責及權限，建立責權清晰的科研項目管理制度；科研項目主管部門與財務部門相互協調、數據共享，完善科研項目立項、撥款、支出及結題等環節部門間相互制約及協調機制；派駐財務人員在科研項目申請、立項環節為項目申請人員提供財務指導，使其明確支出項目分類，制定科學合理的預算，從源頭上對科研支出范圍進行把控；嚴格科研經費報銷環節的管理，強化經辦人和經費負責人的責任，對經費用途及支出范圍等進行規范管理，防止未納入預算、超預算支出，對科研項目的執行進度進行控制；為科研項目結題提供數據支持，對科研項目支出進行科學分類、歸集，對因歷史原因造成的無預算、超預算或其他原因需要調整的支出進行復核，把控其合理合規性。

(三)構建有效信息系統

通過整合各職能部門、派駐單位信息數據，以業務流程和經濟活動為主線，聯通之前各自獨立的信息模塊，建立信息溝通平臺，實現信息共享和有效溝通。通過數據共享加強財務部門與其他職能部門間橫向合作以及財務部門內部縱向聯系，為政策的下達、反饋提供順暢的信息通道，使派駐單位能夠及時了解相關信息，并及時反饋，進一步提高整體的工作效率，增強業務的透明度，有利于內部控制的實施。

(四)完善監督考核制度

基于“經濟人”的假設，個體會追求自身利益的最大化，任何制度的有效實施，都離不開完善的監督考核制度。在“統一領導、分級管理”的會計委派制下，派駐財務人員既是監督的執行者，又是被監督的對象，在行使對派駐單位經濟活動進行監督的權力同時，也應受制度的約束。通過建立監督考核制度，明確派駐財務人員的業績考核目標，制定獎懲辦法，對其行為進行約束；通過貫徹執行定期輪崗制度，在保持工作連續性的前提下，保證派駐財務人員的獨立性，有效的執行財務內部控制制度。

四、結論及建議

綜上所述，本文基于“統一領導、分級管理”的財務管理模式，在現有高校財務內部控制研究基礎上，針對目前財務內部控制存在的問題，結合實際工作，提出了改善高校內部控制的構想：

首先，高校應重視財務內部控制環境的改善，通過統一派駐單位與學校發展規劃目標，完善派駐財務部門機構定位，崗位安排及人員配置，為高校財務內部控制提供有效的支持；其次，優化高校日常經濟活動及重點業務的管理，明確派駐財務人員在規范高校關鍵經濟業務中的作用；再次，高校應當充分運用信息系統加強財務內部控制，搭建良好的信息溝通平臺，加強部門間以及部門內部的溝通，為完善高校財務內部控制提供系統支持；最后，完善監督考核制度，保證派駐財務人員的獨立性，使財務內部控制制度能夠有效的實施。