人口老齡化下養老保險缺口對策研究

柏凌

摘要：隨著人口老齡化到來和人均壽命不斷延長，養老保險的收支缺口終將顯現。本文通過建立分析框架，發現以提高養老金繳費率和降低養老金替代率來緩解缺口不現實，同時提出逐步延長退休年齡、將法定退休年齡與撫養子女數量掛鉤、養老金資產信托化管理等建議予以應對。

關鍵詞：養老保險? 人口老齡化? 養老金替代率

一、中國養老保險收支現狀

養老保險作為社會保障體系的重要組成部分，主要為退休職工和喪失勞動能力的參保群體，提供穩定的物質保障。其另一功能在于調節收入再分配，根據王延中（2016）的研究，養老保險對于基尼系數的影響彈性達到將近6%，成為我國社會保障中最重要的基石。經過多次改革，我國的養老保險制度目前采用的是社會統籌和個人賬戶相結合的“統賬結合”模式，這種模式結合的現收現付制和基金累積制，兼顧保險的共濟性和儲蓄型。然而由于處于轉軌階段和統賬可以相互調劑的制度安排，導致個人養老金空賬，因此現階段主要的養老金來源仍然是社會統籌。

社會統籌的內容實質是當前工作的參保人員將收入的一部分拿出來為同樣參保的退休職工提供養老收入來源。這種模式的最大風險是資金募集源無法滿足資金配給方的需求。 人社部的數據顯示，近年來養老金結余在逐年累積上升，截至2018年年底將近5萬億。但我們比較一下結余的數據，會有進一步的發現。

根據表1，不難發現，雖然養老保險結余在逐年增加，但是增長率卻在逐年下降。除了2018年政府大量財政支出緩解外，目前增長率放緩是不爭的事實。根本原因是什么呢？根據2018年國家統計局數據顯示，60周歲以上人口在總人口中比重為17.9%，65歲以上人口在總人口比重為11.9%，分別比2010年第六次人口普查高出3.64%和3.03%，比2000年第五次人口普查高出6.57%和4.94%，可見人口老齡化增速加快了。同時，我國人口平均預期壽命在2015年達到75.3歲，高于2000年的3.9歲，預計2050年達到80歲。因此人口老齡化是基本養老保險結余逐年下降的根本原因，也是養老保險現階段迫切需要解決的問題。

二、養老保險缺口解決困境

由于我國養老保險是以“統賬結合”之名，行現收現付之實，因此我們如下假設：假設Wt是第t期的平均工資率，Lt為同期的就業水平，θt為同期養老金繳費率。Nt為當期退休職工數量，St為同期養老金對工資的替代率。At是養老金賬戶在t期的累計結余，（1.1）式可以保障同期養老金收支平衡。

（1.1）

若不考慮養老金累積結余（相當于已經耗盡），令At=0調整后，可以得到：

（1.2）

即贍養率（Nt/Lt）應當等于養老金繳費率和替代率之比。隨著贍養率上升，通過提高養老金繳費率或降低養老金替代率，可以使（1.2）達到平衡。姜向群（2006）曾量化該關系，隨著人口老齡化來臨（即贍養率不斷提 高），2050年后只有在養老金替代率不高于20%水平，養老金繳費率不低于30%水平，才能將現收現付制維持下去。這兩個方法會遇到阻力嗎？

先來看看養老金繳費率。如圖1，提高繳費率確實有助于養老金的募集，但是對于參保的在職人員和企業單位而言，將承擔更多的支出，從而影響投資與消費。這樣提高繳費率后，社會將不得不接受以犧牲經濟增長而換取養老金穩定的局面。反過來，如果降低繳費率，確實降低了企業和在職參保人員的經濟壓力，有助于刺激經濟增長，不過對養老金自我循環的充足性形成威脅。我們不得不面對一段時期內經濟增長和社會保障之間的權衡取舍。目前，全球經濟蕭條，我們對經濟增長和就業的要求更為迫切。如上所述，2019年5月1日人社部剛剛把我國養老金繳費率企業承擔的部分降低到16%，而這一部分資金正是進入社會統籌的賬戶用來支付給現階段退休職工的養老金。降低之前，很多地區企業為職工養老金繳費高達工資的20%。如今經濟下行階段降低養老金繳費率，不僅有助于幫企業渡過難關，也有助于提高經濟增長和就業率。由于截至2018全國企業職工養老保險基金滾存結余有4.8萬億，所以短期來看養老金繳費率還是有降低空間的。與OECD成員國通過提高流轉稅彌補養老金繳費率的降低不同，我國在降低養老金繳費率的同時，還降低了增值稅稅率，這對企業的幫助是實在的，但同時也為我國養老金缺口提前出現埋下伏筆。所以提高養老金繳費率在短期是不可行的。

再來看養老金替代率。考慮棘輪效應的因素，如果讓參保人員在退休前后收入落差太大，這對他們的幸福指數有較大影響，因此我們通常用養老金替代率水平體現一個國家和地區退休職工的福利水平。養老金替代率有個人替代率和平均替代率，從個人替代率來看，養老金替代率等于退休職工養老金/退休前一年其工資水平，衡量老年人退休前后的生活水平;從平均替代率來看，養老金替代率等于退休職工養老金平均水平/同期在職職工平均工資，考慮了物價水平變化下的老年人退休前后的生活水平。顯然本文采用的是后一種。根據國際勞工組織《社會保障最低標準公約》養老金最低替代率55%，以及我國目標替代率60%，無論從哪個口徑計算，我國目前的養老金替代率不僅沒有降低的空間，而且還需要大幅度提高。養老金的本質是通過建立社會保障體系，讓參保職工退休后在經濟上老有所依，如果以大大降低其生活質量為前提的社會保障，難以實現養老金的創設目標。

在兼顧各種利益的情況下，面對贍養率的逐年提高，既不能通過提高養老金繳費率實現，也不能通過降低養老金替代率來滿足。累積結余的養老金一旦消耗殆盡，養老金缺口立刻顯現。于洪、曾益（2015）運用系統精算模型對養老金進行動態模擬，發現30年后我國養老保險將出現缺口; 田月紅、趙湘蓮（2016）運用模特卡洛隨機模擬的方法得到了更悲觀的結果，他認為2025年我國養老金結余將消失殆盡。那么我們該如何應對呢？

三、養老保險缺口應對措施

首先，本文認為可以漸進式推遲職工退休年齡。延長退休年齡不僅可以增加繳納養老保險的群體，還可以減少養老金受益群體的比重。該調整將使贍養率（Nt/Lt）數值下降，從而降低既定養老金替代率情形下的養老金繳費壓力，或者可以提高既定養老金繳費率水平下的退休職工生活水平。雖然理論上行得通，然而延遲退休事關勞動者的切身利益，需要認真探討其可行性。

我國現階段實施的法定退休年齡仍然在沿用1978年《國務院關于退休退職的暫用辦法》，男性60歲退休;女性50歲，女干部55歲退休。而當時我國人均預期壽命只有68歲，受益年限（即退休后享受養老金的期限）平均只有13年。改革開放40年來我國人均預期壽命已經提高了8-9歲，法定退休年齡卻沒有相應調整，導致我國參保職工的受益年限偏長，養老金缺口壓力增大。那么其他國家的數據如何呢？發達國家擁有更好的經濟基礎，因此在養老金方面應當有更高的保障水平。因此，本文在表2中列舉了中國與其他部分發達國家的勞動者退休年齡和預期壽命，并進行橫向比較。不難發現我國與發達國家相比，男性和女性的養老金受益年限都更久，尤其是女性，受益年限達到24.4年，已經遠遠超過發達國家的水平，所以調整上是存在空間的。考慮隨著社會生產方式變革，女干部和女性工人的劃分也沒有太大意義;隨著社會分工變化，女性和男性的社會角色也不再棱角分明，因此本文建議可以通過先適當延長女性退休年齡，逐步過渡到與男性相同，然后再逐漸調整全體職工退休年齡到至65歲。這個調整宜用漸進的過程，慢慢實現。

其次，鼓勵生育，將法定退休年齡與撫養子女數量掛鉤。按目前的人口結構，漸進式延長法定退休年齡只是將養老金缺口爆發的風險推遲，根本性的改變還是要改善人口結構。計劃生育政策曾經對中國經濟增長起到積極作用，而今也帶來人口老齡化的壓力。由于整體宏觀經濟下行壓力加大，生活成本增加等因素，雖然二胎政策放開，但是響應的范圍尚不夠廣。筆者認為，可以實施鼓勵性政策，將二胎激勵政策與法定退休年齡綁定，如撫養孩子的數量超過兩個，則父親或母親的法定退休年齡可以適當提前，也可以提高其在職期間收入抵稅的金額。將鼓勵生育作為政策引導而不是政策強制，可以有效避免不想生二胎群眾的反感情緒，同時也為猶豫是否生二胎的年輕父母提供激勵因素。這樣一來，不僅可以促進年輕家庭生育的積極性，而且可以將激勵內生化，畢竟得到激勵的個體為社會結構改善做出了貢獻。

第三，提高養老金資產信托化和投資專業化。結存的養老金數量龐大，將其合理投資、令其保值增值將有助于緩解養老金壓力。目前我國養老金由各省，甚至市分別統籌，“碎片化”管理使得用于投資的養老金規模分散，難以統一。相對于信托化管理的企業年金和全國社保基金的年化7%-8%回報率而言，基本養老金由于主要存于銀行，收益率都難以跑贏通貨膨脹，使得養老金保值增值的目標難以實現。2018年7月1日《社會保險法》首次提出基本養老保險基金實行省級統籌，逐步實行全國統籌。習總書記也在十九大報告中表示，“要盡快實現養老保險全國統籌”，目標已經確定，發揮養老金規模經濟和集中管理的優勢指日可待。從管理架構上來看，很可能按目前全國社保基金采用的信托管理辦法，養老金也將采用兩層委托，第一層受托人是社保基金理事會，第二層社保基金理事會再委托投資管理機構。前者負責分配資金、考核投資管理機構業績和無風險投資，后者負責股權等標的的風險投資。這樣一來，不僅將投資管理和監督相分離，而且將基本養老金分散投資從而降低風險。

第四，在真正使得基金累計制發揮效用前，增加財政支出。基金累計制度其實就是要求參保人員進行強制儲蓄并用于他們本人的退休生活。從經濟學的角度來看，合理的儲蓄額無非是一生效用最大化前提下的跨期消費的均衡解。但是這種以家庭為養老保險的主要承擔者的模式，是將經濟發展目標凌駕于社會保障福利上的。改革開放以來，中國經濟高速發展，習總書記在十九大報告中指出，社會主要矛盾已經化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展間的矛盾。因此公平和社會保障福利在今后將會更被重視。2018年上半年社會保障和就業支出在整個財政支出的比重達到15%，與5年前的水平相比有質的飛躍，但是與同期發達國家平均35%的水平相比仍有較大差異，因此，社會保障支出在財政支出中的比重還有進一步提高的空間。

第五，逐步提升商業保險在養老保險市場的份額。商業養老保險份額在我國社會保障體系里面排在基本養老保險和企業年金之后。隨著商業保險可接受性不斷提高，商業養老保險應當承擔的社會責任也日趨增強。為了提高其覆蓋的受益人群，2018年6月，個人稅收遞延型養老保險正在上海、福建、蘇州工業園區試點，即該類地區投保人群繳稅時可將保費支出從收入中抵扣，退休后再根據當時的起征點予以繳稅。因此從貨幣時間價值和養老金替代率的角度來看，相當于政府承擔了投保者的部分養老保險支出。然而這類操作容易激發逆向選擇和馬太效應，最需要社會保障的低收入群體因享受不到稅收紅利而未必會購買商業養老保險，相反對社會保障依賴性弱的人群則傾向于購買更多的商業養老保險。本文認為，對于本來就沒有達到個人所得稅起征點的人群，將稅收抵扣的優惠政策改成同樣額度的政府補貼，這將會促進低收入群體的購買意愿。

參考文獻：

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（作者系南京大學經濟學博士研究生、三江學院金融學系主任、慧冠律師事務所主任律師）