環保NGO在水污染治理中的作用與困境

石方軍 申聯忠 原雪冰

摘要：“淮河衛士”在淮河水污染治理中的作用可歸納為四個方面：喚起社會關注淮河水污染，提供環境污染治理方面的決策咨詢，對淮河水污染及排污口進行長期跟蹤調查和監督，對受水污染危害嚴重區域實施清潔飲水救助和醫療衛生救助。面臨的困境：難以獲得合法地位，依法維權難以實施;組織運行經費不足等方面。

關鍵詞：環保NGO ;“淮河衛士”;水污染;“癌癥村”

中圖分類號：C91 文獻標識碼：A 文章編號：2095-672X（2019）10-000-02

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2019.10.002

Abstract： ?The role of "Huaihe Guard"in Water Pollution Control of Huaihe River can be summarized into four aspects： arousing social attention to water pollution in the Huaihe River， providing decision-making advice on environmental pollution control， conducting long-term follow-up investigation and supervision of water pollution and sewage outlets in the Huaihe River， implementing clean drinking water assistance and medical assistance in areas seriously affected by water pollution. Dilemma： it is difficult to obtain legal status， safeguard rights according to law;insufficient funds for organization.

Key words： Environmental NGO;Huaihe Guard;Water pollution;Cancer village

環保NGO的產生，源于公眾對自身利益的關切和維護，是環境維權需求下的產物。國內關于環保NGO的研究主要集中在中外對比分析[1]，環保NGO的發展歷程和現狀[2]，發展遭遇的法律和政策問題[3][4]等方面。現有的研究多是對環保NGO的整體分析，少有基于某一特定組織在水污染治理中的參與來分析環保NGO的作用與困境。本文以“淮河衛士”為例，分析探討環保NGO參與水污染治理中的作用和困境，以“解剖麻雀”的方法，從個性中探討共性，對于環保NGO和環境治理的研究都有一定意義。

1 概念界定、研究方法和研究對象

1.1 概念界定

（1）環保NGO。NGO（Non-Governmental Organization）中文譯為非政府組織，包括“非贏利”組織、“非盈利”組織、民間組織、社團組織等，是政府與企業之外不以利益最大化為目的的第三領域（第三部門）。關于NGO的定義得到廣泛認可的是美國約翰·霍普金斯大學萊斯特·M·薩拉蒙教授提出的五特征法，既“組織性，非政府性，非營利性，自治性，志愿性”，其中非政府性和非營利性被公認為NGO的基本特征[5]。環保NGO也稱民間環境保護組織，是相對政府環境保護組織而言的。環保NGO圍繞環境保護開展活動，是環境保護的重要組成力量。

（2）“癌癥村”。顧名思義，“癌癥村”即癌癥高發村落，指癌癥發病率明顯高于平均水平，癌癥患者集中出現的村落[6]。“癌癥村”是癌癥高發現象在村級空間尺度上的反映，但這只是一種定性的描述，并非醫學統計學的定義。本文參考龔勝生的定義： “癌癥村”是癌癥發病率或死亡率顯著高于同期全國平均水平的村落[6]。判定“癌癥村”大致有三條標準：癌癥發病率高于同期全國平均水平的村落;癌癥死亡率高于同期全國平均水平的村落;癌癥發病率、死亡率明顯高于正常期望水平的村落。凡滿足以上三條標準中的任何一條，即可判定為“癌癥村”。

1.2 研究方法

本文研究方法主要是訪談法和文獻研究法。訪談方面，采用半結構訪談法對“淮河衛士”創始人、負責人霍岱珊進行深度訪談。訪談內容包括“淮河衛士”的發展歷程與參與治理淮河水污染的情況，淮河沿岸“癌癥村”的狀況，以及其對淮河水污染相關問題的觀點和看法。文獻研究方面，通過查閱“淮河衛士”及霍岱珊本人相關研究資料、媒體報道，對訪談中的獲得的信息進行驗證和補充。

1.3 研究對象

“淮河衛士”由霍岱珊創建。霍岱珊原是《民族畫報》的記者，社會責任感使霍岱珊開始關注家鄉沈丘縣淮河水體污染的問題，陸續用鏡頭曝光了部分污染情況。1998年，霍岱珊辭去工作，自費對淮河全流域進行了一次親身體驗調查，發現污染已經使沿岸出現了為數眾多的癌癥高發村，水污染的嚴重后果已經凸顯。在揭露水污染和“癌癥村”的過程中，霍岱珊深感個人力量的不足和無力。2001年，在有心人的介紹下，霍岱珊拜訪了環保組織“自然之友”的發起人梁從誡先生。這一年霍岱珊參照“自然之友”，在周口市沈丘縣創辦了淮河流域第一個環保NGO“淮河衛士”。

2 “淮河衛士”在淮河水污染治理中的作用

2.1 喚起社會關注淮河水污染

雖然國家有關部門曾于1999年宣布淮河治污已取得初步成效，但霍岱珊以事實提出質疑，他走訪了淮河沿線20多個縣市、4000多公里道路，拍攝了2萬多幅照片，多次舉行大型環保展覽，用鏡頭記錄了淮河污染的真實狀況，引起國家有關部門的重視。從2000年開始，霍岱珊在北京、安徽、河南等地高校以及沿淮城市進行主題為“淮河家園的呼喚”的生態環保攝影展覽和“淮河——兩億人生命之所系”的講座共50多場。2001-2007年間“淮河衛士”逐步發展到了700多會員，通過自己的網站公布每日匯總的淮河水質監測數據和“癌癥村”的各項數據信息。

2.2 提供淮河水污染治理方面的決策咨詢

政府和環保部門在推動“癌癥村”治理決策時，“淮河衛士”組織團隊提供了決策信息咨詢。2005年，在“淮河衛士”的努力推進和各方關注下，環保部主持召開衛生領域專家關于“癌癥村”的對話論證會議，霍岱珊組織了由“淮河衛士”“癌癥村”村民代表、法律人士組成的團隊到會進行說明。衛生專家提出用十年的時間進行數據收集觀察對比，才能科學地確認水污染與“癌癥村”之間的相關性。霍岱珊團隊提出，普通村民面對的是一個個生命的失去，不能用生命去等待結論確認，要先對“癌癥村”進行安全飲用水救助，如果多年后癌癥發病率下降，那說明“癌癥村”出現與水污染相關，獲得了衛生專家的認可。于是，在環保部的協調下，2005年3月國務院審議通過了《2005-2006年農村飲水安全應急工程規劃》，對“癌癥村”的清潔飲水救助項目擴大為國家項目，安徽、河南等地開始解決飲水安全問題。

2.3 對淮河水污染及排污口進行長期跟蹤調查和監督

“淮河衛士”在SEE基金會的支持下，自淮河源頭桐柏山至下游洪澤湖之間800公里的河段上建立了8個自然生態保護站，形成“淮河排污口公眾監控網絡”，并以此為基礎，逐步把附近村民帶動起來，成立了自發關注當地環境的“農民環保合作社”。站長由當地志愿者擔任，組織當地村民組成環境檢測小組，工作站用簡單的試紙、試劑檢測水質，每日向“淮河衛士”總部匯總信息，監測淮河水質。“淮河衛士”與環保部建立了聯系渠道，可以隨時直接向環保部報告檢測結果，實現了淮河水污染的公眾有效監督。

2.4 對水污染危害嚴重區域實施清潔飲水救助和醫療衛生救助

為了防止“癌癥村”的情況惡化，“淮河衛士”開展了清潔飲水救助。2003年，“淮河衛士”爭取到亞洲博愛救助基金會（香港）的資助，給“癌癥村”村民提供家用飲水過濾器，然而杯水車薪，只能救助少量受污染危害嚴重的家庭。2005年，一位旅日華僑在看到“癌癥村”的情況后，受到觸動，捐贈給“淮河衛士”一項生物凈水裝置技術，用生物的技術，把淺層地下水抽上來進行凈化、軟化、活化。“淮河衛士”籌資在黃孟營村建設了一套生物凈水裝置，經過雙方的不斷試驗交流，處理的水經相關部門檢測達到飲用水標準。2008年，“淮河衛士”申請到了世界銀行15萬元的資助，建設了8座該裝置。2009年，申請到“康師傅水環境獎”25萬元，建設了8座更大處理能力的生物凈水裝置。2014年，得到日本大使館“利民工程”資金72萬，建設了10座該生物凈水裝置。居民吃到干凈的水，病號減少了，有的出去打工掙錢了，回來蓋新房了，村莊面貌有所改善。“淮河衛士”還對已患病的村民開展醫療救助。2004年，“淮河衛士”從一家制藥企業募得三車植物纖維素藥品提供給患病村民。2004年至今，“淮河衛士”已從民間募集到100多萬元的治療藥物，救助癌癥患者200多名。水污染不僅帶來了癌癥高發，新生兒缺陷率也在上升。2006年至今，“淮河衛士”與上海電視臺、上海市團委、上海兒童醫院合作，對沿河“癌癥村”患有先天性心臟病的兒童進行救治，至今已完成49例。

3 “淮河衛士”在水污染治理中面臨的困境

3.1 難以獲得合法地位，依法維權行動難以實施

依據我國相關的注冊登記條例，無論以社會團體還是民辦非企業單位的身份注冊NGO，都需要主管單位和登記單位的雙重許可。環保NGO在注冊中經常會遇到找不到主管單位的問題，這導致存在注冊難的問題。“淮河衛士”成立于2001年，直到2003年，“淮河衛士”更名為“淮河水系生態科學研究中心”，以科研機構身份掛靠沈丘縣科技局，才獲得正式在沈丘縣民政局注冊為民辦非企業單位，注冊號為03017。而且相關條例規定，主管單位有隨時解除主管關系的權力，當地政府也曾通過這種威脅使“淮河衛士”做出妥協。可見，環保NGO獲得合法地位的困難可見一斑。另外，雖然新環保法賦予了環保NGO環境公益訴訟的權利，但環保NGO作為原告通過訴訟進行環境維權的行動仍然難以實施。當問及“淮河衛士”會不會通過環境公益訴訟的方式為“癌癥村”的受害者謀求賠償時，霍岱珊表示不會。他曾經咨詢過一位法官朋友，朋友說如果提起訴訟，法庭不能給予公正的審判，法院會受到行政機關意見的影響。由此可見，盡管新環保法生效，環保NGO通過訴訟進行環境維權仍然難以獲得成功。

3.2 組織運行經費不足

經費不足一直困擾著“淮河衛士”，成為制約其發展的重要瓶頸。“淮河衛士”的經費來源由會員會費和資助捐助構成，會員主要是秉持共同理念的志愿者，會費數額十分少，無法支撐組織的運作。資金缺口靠霍岱珊和兩個兒子打短工和做些小生意所得來維持。霍岱珊表示想把生物凈水裝置普及到沿河的所有村子，但得到的資助不夠。2009年，由于獲得了幾個獎項，加上項目申請也有了一些成績，“淮河衛士”的財務狀況有所好轉。

因為擔心涉及資金會給組織帶來非議，“淮河衛士”從不向公眾募捐，接受的企業和組織資助都是以具體項目為依托的專項資助。建設生物凈水裝置先后有多個資助機構，都是專款專用，相關財務明細向資助方詳細通報。醫療救助中資助者和受助者直接建立資助關系，“淮河衛士”只做中間聯絡工作，避開牽涉資金。“淮河衛士”沒有大量日常工作人員，在進行某一活動或實施某一項目時，通常依靠招募志愿者，對于某一地點長期運作的項目則會動員當地公眾志愿者形成常設組織。

4 結語

環境是一種典型的公共物品，由于市場本身的缺陷，可能釀成市場主體不顧后果地利用環境資源的悲劇。治理環境污染本是政府職責，然而政府可能因為自身的不足而失靈。淮河水污染和“癌癥村”現象是典型的市場與政府雙重失靈釀成的公地悲劇。“淮河衛士”在政府決策時提供信息咨詢，自行開展飲水和醫療救助，一定程度填彌補了政府提供公共物品的不足。當前，眾多民間環保組織開始走向聯合，通過公眾參與，對公共決策產生影響。民間環保組織正根據自身的優勢和特長，身體力行地推進中國環境保護事業的發展。但是環保NGO在運作和發展過程中面臨著重重困難，要真正實現有效參與環境治理，還需要一段較長的過程。

參考文獻

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[6]龔勝生、張濤.中國“癌癥村”時空分布變遷研究.中國人口、資源與環境[J].2013（09）：156-164.

收稿日期：2019-07-18

基金項目：教育部人文社科青年基金“醫學社會學視角下的‘癌癥村現象研究——基于中原地區沙穎河和衛河流域的調查”（14YJC840025）;2019年度河南省重點研發與推廣專項（軟科學）項目“河南省特色產業扶貧社會風險評估與治理研究”。

作者簡介：石方軍（1980-），男，博士研究生，河南師范大學河南省社會工作與社會治理軟科學研究基地講師，研究方向為農村社會學。申聯忠、原雪冰，男，河南師范大學本科生。