城鎮化進程中征地現狀及改進對策

吳超 李月 王淳賢 王文麗 魏彌彌

[摘要]隨著我國城鎮化快速推進，建設用地需求不斷增加，農村集體土地征收工作變得更為艱巨，征地過程中發生的矛盾也變得愈加突出，完善征地補償制度、提高失地農民對政府征地工作和征地補償的滿意度成為當前亟需解決的問題。通過實地考察、文獻研究、深度訪談等方式獲取相關數據，以農村集體土地征收現狀及補償標準為切入點，分析了被征地農民補償滿意度，指出征地和補償過程中存在的問題，并提出完善征地工作及補償標準的對策。

[關鍵詞]城鎮化;集體土地征收;補償標準;滿意度

[中圖分類號]F301.1[文獻標識碼]A

城鎮化是現代經濟增長的重要推動力，也是促進社會公平發展、逐步縮小城鄉和地區發展差距的重要途徑，更是實現中華民族偉大復興的必由之路。隨著社會經濟的快速發展，我國的城鎮化呈現著持續、穩定的增長趨勢，2018年，我國的城鎮化率就已經達到58.5%。城鎮化的快速推進必然帶來土地轉換，這要求政府必須大量征收農村集體土地。集體土地征收是指國家為公共利益的需要，通過法定程序，將原屬于農民集體所有的土地征為國有的行為。我國自1987年開始實行《中華人民共和國土地管理法》后，歷經各次修訂并沿用至今。這使得我國大規模征地有了法律規范，但隨著農村集體土地被征收的現象越來越普遍，出現了越來越多的失地農民，隨之也給我國現行征地拆遷管理工作帶來了不少難題。

我國是一個農村人口占全國人口絕大多數的農業大國，農民問題始終是我國革命、經濟發展和現代化建設的根本問題，“農權問題”的發展程度也一直是我國社會發展和文明進步的重要標志。然而，從某個時期開始，部分失地農民已經淪為社會的弱勢群體，主要體現于土地的喪失導致他們在權利平等方面的缺失，這給他們失地后的生活和發展帶來很大阻礙。現階段經濟發展不能只關注城鎮化增長速度，違背農民意愿搞大拆大建，而忽視農民的合法權益和失地后的生活保障。

目前，學者們的研究多從土地管理制度、土地征用和補償標準的調整;農民對土地所有權和處置權的強化等方面保護失地農民的利益。但另一部分學者研究認為，長久以來的研究方向有狹隘的嫌疑，通過弱化政府在征地過程中扮演的角色;明確界定公益性用地的范圍;增強行征地程序的媒體化、公開化、司法化;推進土地補償價格的市場化等措施的行使等，能夠更容易地保護失地農民的合法權益。但現實往往不盡如人意，由于一些地方政府為了加快推進城鎮化建設，強制性地征收大量的農村集體土地，而給予被征地農民的補償卻出現不平等、未及時到位的情況，從而導致農民基本權益受損。因此，新時期的城鎮化要以人為核心，在尋求經濟新的增長點與滿足人民日益增長的美好生活需求之間找到平衡點，決不能以犧牲人民群眾的幸福指數、農村和農民基本權益為前提。地方政府如何合理補償失地農民關系到農民的權利平等問題，關系到三農問題能否有效解決，關系到社會發展的和諧穩定，更關系到中華民族偉大復興的中國夢的實現。

1 征地現狀

截至2016年底，全國31個省（區、市）主要地類面積數據如下：耕地1.35億hm2、園地0.14億hm2、林地2.53億hm2、牧草地2.19億hm2、城鎮村及工礦用地0.32億hm2、交通運輸用地0.038億hm2、水域及水利設施用地0.33億hm2，另外為其他土地。與2015年底相比，全國農用地面積凈減少32.9萬hm2（其中耕地凈減少7.68萬hm2），建設用地凈增加50.07萬hm2，未利用地凈減少17.17萬hm2。

1.1 征地程序

通過對現行法律政策規定的梳理，我國農村集體土地征收程序可以劃分為報批前程序、審批程序和批后實施程序這三個主要階段。

報批前階段主要有征地告知、現狀調查及確認、征詢意見組織聽證以及組織征地材料審核上報等程序，即建設項單位向市、縣政府部門提出建設用地的申請，由市、縣政府征地部門審查后擬訂征收土地等方案，再同意上報的程序;

審批階段是征地材料經過逐級審核上報，有批準權的機關最終下發征地批準文件;批后實施階段有發布征收土地公告、辦理補償登記、擬定和公布征地補償安置方案（即兩公告一登記）、組織聽證、批準征地補償安置方案、實施征地交付土地等程序。發布征地公告的機關是市、縣政府，范圍則是被征收土地所在地的鄉（鎮）、村，內容是批準征地機關、批準文號、征收土地用途、范圍、面積以及征地補償標農業人員安置方法、辦理征地補償的期限等，同時公告發布后搶栽、搶種的農作物或搶建的建筑物不列入補償范圍。對此仍有異議的農業人員，由人民政府協調、裁決。

1.2 征地補償

征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。

1.2.1 土地補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的6～10倍。

1.2.2 安置補助費。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。需要安置的農業人口數，按照被征收的耕地數量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數量計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產值的4～6倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產值的15倍。

征收其他土地的土地補償費和安置補助費標準，由省、自治區、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準規定。

1.2.3 地上附著物和青苗的補償費。被征收土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區、直轄市規定。征收城市郊區的菜地，用地單位應當按照國家有關規定繳納新菜地開發建設基金。

其中依照以上規定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，經省、自治區、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的30倍。

國務院根據社會、經濟發展水平，在特殊情況下，可以提高征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準。

1.3 滿意度

伴隨著失地農民的大量出現，在市場經濟條件下，利益主體開始呈現多元化狀態。但在征地進程中，農村集體征地制度由于未能及時做出調整，難以滿足失地農民的就業、執行人員專業化、征地政策透明等多種需求。所以，征地滿意度就成為失地農民對征地拆遷安置、征地補償感知的總體測量和直觀表征。對此，本文以宜賓市翠屏區、南溪區等部分征地情況為例，對“征地補償滿意度”開展實地調研。

根據農民對征地補償標準滿意度影響因素的文獻資料查閱以及實地調研情況，歸納總結了5個主要影響因子，作為評價農民征地補償標準滿意度的單項指標，分別為征地政策透明度、社會保障、就業安置、相關人員執行度以及補償標準。對于每個滿意度影響因子的評分，問卷則采用三級量表進行測度。

經過調研證明宜賓市部分區域失地農民總體滿意度占7成以上，與往年數據相比持正向趨勢。滿意度由低到高依次排序為補償標準滿意度、就業安置滿意度、相關人員執行度滿意度、征地政策透明度滿意度以及社會保障滿意度。

通過進一步的訪談，發現對補償標準這個指標不滿意的原因是當前征地補償標準本身確實低，沒有充分考慮被征土地的地理區位差異、物價指數、作物類別差異等市場化因素與時間更替經濟變化的潛在因素，這些因素往往導致補償標準與農民心理的補償預期相去甚遠;同時，農戶三十年的土地承包期與平均產值的總收益往往大于被征地一次性的貨幣補償，此外，被征地的土地使用屬性不同，如商業用地、綠化帶用地、工業用地、公共設施用地等，帶來的補償標準也不同，以至于同一塊地段，同一類附作物，補償的標準也不盡相同，極易引起相鄰區域農民的攀比和不滿，進而導致滿意度的下降。對社會保障這個指標最滿意的主要原因是政府建立和完善較好的社會保障體系，與未失地農民相比失地農民的老年生活更有保障，年輕一輩對老人的負擔相比也更小，滿意度也更高。

2 征地補償中的不足

2.1 土地征收執行過程中的行為不規范

許多關于土地征用的法律法規僅僅有框架性和大體上的表述與規定，卻缺乏具體而有實際可操作的準確定位，在土地征收執行過程中，很容易出現各種問題，侵犯了被征地農民的利益程序性，從而引發征地工作人員和被征地對象的糾紛。其一，征地拆遷工作的實施主體不規范。《中華人民共和國土地管理法》中明確規定征地拆遷工作的實施主體，只能是被征用土地所在地的縣級以上地方人民政府，該人民政府的土地行政主管部門負責具體實施。然而在現實的土地征收執行過程中，大多數情況是，由政府成立一個臨時機構，該機構的人員由各個部門臨時抽調，政府將土地征收執行工作全部交由此機構實施，土地行政主管部門不直接參與組織實施。其二，征用土地公告不規范。《土地管理法》與《土地管理法實施條例》規定，在征用土地的補償和人員安置方案確定后，有關地方人民政府應當予以公告。然而在現實的土地征收執行過程中，很少有完全按照法律、法規的要求進行公告。有的應公告兩次而實際上只公告了一次，有的公告內容不完整，征地不依法進行公告。其三，整個程序中缺乏完整的聽證程序或聽證程序實施不到位，造成失地農民在土地征收過程中缺乏表達自己意見的機會，在整個征地過程中，失地農民都處于被動的局面。

2.2 宣傳力度不夠

在征地過程中，負責征地拆遷的相關部門及人員在宣傳工作上做得還不夠到位，雖然相關部門及人員也按照相關程序走完了征地工作的所有流程，但其宣傳似乎是沒有效果的。在政府方面了解到，其按正規流程宣傳征地政策，但似乎失地農民并沒有真正了解征地政策，甚至可以說完全不明白，因而增加了群眾對政府的不滿情緒，因為大多數農民對自己土地何時征用，征地的補償、補償款的分配等關乎其切身利益的事，竟然沒有發言權。《征用土地公告辦法》第九條規定：被征地農村集體經濟組織、農村村民或者其他權利人對征地補償、安置方案有不同意見的或者要求舉行聽證會的，應該在征地補償、安置方案公告之日起10個工作日內向有關市、縣人民政府土地行政主管部門提出。但如今有許多村民都外出打工，而采用的方式大都是派其他家庭成員參加會議獲取信息并由其傳達;因此造成了信息傳達不及時或不完整，這樣盡管村民有意見也可能無法向上級反映。所以政府相關工作人員應該考慮完善其宣傳方式、增加宣傳質量。當前征地過程存在著征地程序不完善的問題，導致政府與農民間信息不一致等問題，因而造成征地相關部門與失地農民溝通不暢，甚至引發矛盾或沖突。

2.3 征地補償標準調整的及時性不夠

征地政策的調整是伴隨著社會經濟的發展和人民生活水平的提高而不斷調節完善的，政府根據經濟形勢的變化，調整實施與經濟發展水平相適應的征地補償安置政策是維護廣大人民群眾的根本利益。讓廣大群眾感受和分享到改革開放以來經濟建設和社會發展帶來的利益與成果，從而更好地讓群眾理解和支持國家建設。但是，政府發布的有關征地拆遷房屋安置及青苗附著物補償的文件有效期為5年，這個時間間隔相對來說還是比較長的，而人均GDP的計算均是每年一次，補償標準的制定和調整顯然跟不上經濟增長的速度，從而就會造成補償標準不能滿足失地農民的期望。由于征地補償安置政策具有時效性和不可追溯性，因此對于已經按照當時的征地補償安置政策補償安置完畢的征地項目或人員不能再按新政策進行重復的補償安置或補差，從而也會造成由于時間差而引起補償標準不同，引發失地農民的不滿情緒。

2.4 征地補償方式單一

目前主要的補償方式有貨幣安置方式、還房方式安置和自建房方式安置辦法，另外還有對青苗附著物補償辦法，但在對失地農民就業安置這一塊來說政府做得似乎還不夠完善，雖然國家出臺了許多相關規定，但各個地級政府沒有全面落實國家政策或沒因地制宜地實施，造成失地農民在就業方面存在諸多困難。由于失地農民沒有一技之長，當地沒有完善的就業培訓體系，使得失地農民就業范圍狹小，多數從事簡單的體力勞動工作，再者失地農民就業信息不暢通，政府未完善就業信息平臺，失地農民無法知曉信息;另外多數失地農民文化程度不高且年齡偏大，不擅長利用網絡獲取就業信息，無法得知當地政府或企業在網上發布的就業信息。

2.5 征地政策執行人員職業素質有待提升

作為政策實施中的主導因素，政策執行人員能動性發揮的程度受其政治道德素質、心理素質和知識文化水平高低的影響，從而對政策執行效果造成重大影響。目前據我們調查了解，政策執行人員大致存在以下幾方面的問題：①政策執行者濫用行政權力，在執行政策時根據自己的利益需求對上級政策原有的精神實質或部分內容任意取舍，將政策往自己有利的方向去執行，不利的則有意曲解乃至舍棄。在強大的利益誘導下，損害了失地農民的利益;②執行人員缺乏必要的知識和能力，對某些政策理解不透，學習不夠，把握不準其精神實質，也并未對其進行改正;③對政策貫徹不及時，行動遲緩，消極怠慢，以民為本的公仆意識淡化，實事求是的行政作風淡化;④業務素質低下，缺乏基本的政府公信力，一些執行人員觀念上存在一些模糊觀念，認為自己位卑言輕，政府的執行能力與自己關系不大，新的政策出臺后，對有關的政府執行事物，有的政策執行人員缺乏執行決心，久拖不執行，逃避責任。

2.6 執行人員在執行政策過程中缺乏溝通協調

在執行政策的過程中，政府部門缺乏系統協調，個別執行人員甚至故意設置障礙，導致整體效果不盡如意，同時個別執行人員的執行方式，行政手段不足，用老方式、老方法想問題，執行時往往按部就班，因循守舊，使得政策執行效率低下。遇到農民對征地事宜不夠理解時，不及時向農民進行解釋答疑，個別執行人員對農民提出的問題進行敷衍了事，未做到盡職盡責。

2.7 監管機制不健全

在土地征收過程中，缺乏有效的監督機制，也未建立明確的土地征用責任制度保障及責任追究機制，導致政策執行的公開性和透明度不夠，滋生腐敗行為，出現失地農民上訪無下文等情況，使失地農民對政府失去信心，導致失地農民無法合理維護自身利益;同時存在有法不依，執法不嚴，違法不究的問題，表面雖與既定政策一致，但實質在執行時卻違背了原政策的宗旨。因為監管不力，在執行一個整體政策時，只有部分被貫徹落實，其余部分則被割裂遺棄，導致政策內容殘缺，有失真實性完整性。政策執行的不透明致使土地交易不夠透明，使得失地農民無法以獨立權利主體的地位參與到土地征用事宜的商討協商中，限制了農民的知情權與參與權。

2.8 失地農民權利意識淡薄，缺乏對征地政策了解的主動性

國內長時間以來都存在官本位思想，因此大眾沒有了解到如何維護自己的權利，似乎也沒有產生這樣的一種意識。當下法規對“公共利益”沒有明確界定，也沒有設定較清楚的補償原則，這些問題都造成農民不知如何維護自身權益及應該維護自己哪些權益。多年來，我們都把農民當作弱勢群體，農民不能有效組合在一起，在利益瓜分時他們總是處于弱勢的一方，因此在征地補償涉及如此巨大的利益時，對利益如何分配以及對整個流程進行通透理解是大家都共同關注的一個問題。但是由于農民沒有一個專門的維權組織，因此在征地賠償如此重大的利益問題上，盡管這是關乎到失地農民本身的切身利益，但沒有機會能與政府相關部門進行直接的溝通交流，因而他們并沒有直接參與相關政策的制定過程。而這正是因為農民沒有話語權才造成其利益被侵害。大多數農民在權益受到損害時想到的似乎都是邀請媒體報道，除此之外，似乎他們也想不到其他選擇。

3 對策和建議

3.1 規范土地征收程序的執行行為

執行人員應當嚴格遵循土地征收相關的行政法規，讓征收土地的工作更有操作性、實用性，規范其在土地征用過程中的行為，增加執行的透明度，保證執行過程中的公平公正，并且加強對土地征用過程中各個環節的社會監督，防止腐敗行為的滋生，以便土地征用工作順利開展;提高執行人員責任意識和自律意識，嚴格履行土地征收的必要程序，不得隨意對其進行省略或選擇性忽視;通過具體法律、法規形成一套程序來保障被征地農村集體和農民個人的利益免受非法征地的侵害，先征集農民意見然后再確定方案要保障農民的知情權、參與權，使農民能夠積極參與進來，同時制定一系列有利于農民有效行使法律救濟的制度，讓農民找到一個合適的救濟途徑。在征地過程中，要提高執行人員對農民訴求的關注度，即先采用合理的方式去廣泛征集農民意見，再確定最終的征用土地補償和人員安置方案并予以公告，提高農民參與補償決策的主動性，積極性。

3.2 加大宣傳力度

首先要在更多的平臺上對外進行土地征收的宣傳，增加對外宣傳的對象以獲得社會公眾等對土地征收的理解和支持，讓土地征收工作順利開展。其次執行人員應該采用多種途徑進行土地征收的宣傳，包括在當地對征地信息及時進行張貼公告，借鑒國外將相關書面文件和材料送達產權相關人手中，采用政府網站，微博，微信等新媒體形式進行宣傳，還有電視或電臺新聞、報紙的刊登，此外，還可以舉辦專門的村民大會討論征地事宜，特別注意的是要關注對一些外地務工人群的宣傳是否到位，可以采用電話或短信形式進行通知，確保他們對土地征收事宜充分了解，同時也要關注失地農民是否都能夠真正的理解土地征收相關事宜。宣傳的內容主要有：加強對征地法律政策的宣傳，讓農民知道并充分理解征地法律政策，讓農民了解征地工作的具體步驟，在考慮農民利益訴求的基礎上，加強對土地補償標準和范圍的宣傳，讓農民能夠積極配合和支持合理的征地行為，提高征地效率，讓征地過程順利進行。

3.3 及時對土地征收的補償標準進行動態調整

經濟增長的速度是時刻在變化的，政策執行人員應該不斷更新對社會經濟形勢的認識，讓征地補償標準適應社會經濟的發展和人民現階段生活水平的提高;并根據市場供求關系并結合當地失地農民未來生存發展的需要，及時合理的對補償標準的制定進行相應的調整。

3.4 進一步完善補償方式

以貨幣補償為主，多種非貨幣補償方式共存，對社會保險安置，土地使用權安置，用地單位安置進行靈活運用。同時政府應該對失地農民加大技能培訓，拓寬農民的就業渠道，加大政策支持農民去自謀職業和自主創業，創新保障機制，建立與完善失地農民社會保障基金會的管理與運作，積極創造和提供勞動就業崗位。

3.5 提高政策執行人員職業素質

增強政策執行人員的職業意識，提高職業道德水平。從教育入手，切實加強執行人員的思想素質教育，使之形成正確的權力觀，人生觀，價值觀，為民辦好事，辦實事，全心全意為人民服務，爭當“權為民所用，情為民所系，利為民所謀”的好公仆。增強使命感和責任心，切實履行自己的義務，加強業務學習，提高政策執行人員對失地農民補償政策的理解，不斷更新自己的服務理念，不斷增強服務意識，從內心深處和根本上摒棄不良社會習俗的侵襲，不斷增強自我約束力和控制力，用良好的職業道德規范做建設服務型政府的前驅者和主導力量。全面推進依法行政，對提高執行人員的素質和能力，尤其是要提高依法行政的水平，使廣大執行人員自覺做到嚴格按照法定權限和程序行使權力，履行職責，開展工作有極大的作用。

3.6 加強在執行政策過程中的溝通協調

能夠有意識地在組織中搭建溝通平臺，通過機制建設確保溝通渠道的順暢。重視信息的分享，用心傾聽失地農民的意見，并根據實際情況及時做出調整和回應。在遇到與失地農民溝通障礙時，能夠以積極心態和不懈的努力對待沖突和矛盾，而不是強權、回避或敷衍了事。強化執行人員的職業形象和政務禮儀意識是提高協調溝通能力的基礎。

3.7 完善土地征收政策執行監管機制

必須認真聽取失地農民的意見與建議，對失地農民提出的有關問題必須予以合法合理的解答。做好土地征收的行政復議和行政訴訟工作，設立土地糾紛仲裁機構，解決執行人員與失地農民之間的爭議，保證土地征收的合法性及公平性。建立和完善土地征收合法性調查，審批和監督程序，避免濫征土地情況的發生;設立村務監督委員會，允許農民對執行人員在執行土地征收政策時進行監督，并對其違法行為向土地行政主管部門檢舉，揭發，并可以通過行政訴訟的途徑補償其被侵害的權利。健全責任追究機制，明確責任，公示職責范圍，懲戒辦法等內容。執行人員所負的政策責任與其所執行的任務必須一致，將責任分配到具體的崗位，落實到具體的個人，保證執行人員能夠專心致力于自己的本職工作。

3.8 增進維權意識，提高維權能力，完善農民維權途徑

提升農民的權利意識，尤其是公共利益這一部分。具體可分為以下兩個方面：增強農村基層教育，不斷提高相關投入，尤其是在課程中融入權利意識等內容。另外，可以適時地舉行一些法律方面的講座，同時為了增強農民參與的積極性，在講座結束時可舉行有獎競答，當然所有題目均是與講座內容有關;可以多放映一些有關權益方面的公益片，為了增強農民的參與性可以采用一些合理的激勵方式。同時農民自身也應該多了解一些相關政策，主動關心與自己權益相關的事項，積極參與政府組織的所有教育活動，主動增強自身的維權能力;可在農村村委會設置相關法律援助中心，聘請相關法律人員按時坐班，也可盡量選擇附近地區相關大學生或當地社會人士，可適當減少農民內心的距離感，并且必須保證所聘人員耐心仔細地回答農民的相關問題，滿足其法律訴求，通過這種方式提高農民的維權意識及能力。完善農民維權途徑，例如，健全和規范上訪機制，提升上訪信息傳達的及時性和完整性。完善網絡上訪渠道，加強信息匯總，保證相關工作人員能夠及時處理相關文題。另外也要教會農民學會用法律手段保護自己的權益。同時，農民可在內部推選出代表，選舉幾人成立一個維權組織，該組織必須熟悉了解相關法律，并了解相關政策，在征地過程中負責失地農民意見反饋以及與政府相關部門的交涉。推選出自己信任的人有助于農民放下戒心，縮短距離，更加有效解決相關問題。

4 結論

城鎮化進程的快速推進促使地方政府大量征收農村集體土地，帶來大批失地農民，當前如何有效解決征地補償中的問題是一個系統的工程，不能讓農民在失去土地的同時又失去穩定的生活。征地工作的開展過程中，應該讓地方政府與農民成為雙主角，通過協商，讓農民全面參與，讓基層征地工作人員積極行動，以提高失地農民生活滿意度為導向，通過一系列措施提高征地工作水平，妥善化解征地工作中的爭議。

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