我國“河長制”存在的法律問題及其對策

劉暢

[摘要]“河長制”是由江蘇省無錫市首創的具有成效性、創新性及推廣性的一項全新的治理水環境問題的制度。“河長制”作為一種新的制度并不是憑空而生，是有諸多的法律依據與制度保障的，這項制度的產生有利于推動地方政府對環境質量負責，促進水資源流域管理與區域管理的有機結合。“河長制”的出現使得水環境治理成效顯著，但是也存在一些法律問題和制度內生困境。通過對”河長制”的概述，分析“河長制”中出現的問題，提出“河長制”進一步改革的對策。

[關鍵詞]河長制;法律問題;對策

[中圖分類號]TV213.4[文獻標識碼]A

1 “河長制”概述

隨著我國目前經濟的快速發展，人口數量不斷地增加以及人民生活水平的提高，水污染問題已經成為一個嚴峻的社會問題。江蘇省無錫市獨創并率先實行的“河長制”得到了社會各界的廣泛關注。國家針對水污染問題也嘗試不少的措施致力于解決這個問題，然而由于管理不夠系統化，責任不夠明確化導致水環境治理效果不盡人意。在2007年太湖爆發藍藻事件后，我國于同年8月頒布了《關于全面建立“河（湖、庫、蕩、氿）長制”全面加強河（湖、庫、蕩、氿）綜合治理和管理的決定》，這是河長制最早出現在我們視野里的一個規定，由無錫市首創并率先在江蘇省推廣實施。2016年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于全面推行河長制的意見》，《意見》的提出有利于推進生態文明建設，為解決目前水污染問題、完善水環境治理體系構造提供了重大且相對完善的制度保障。截至目前河長制已經在20多個省份進行了試點與推行，并且取得了一定的成果。

1.1 現階段河長制的特點及獨特優勢

1.1.1 責任性與可問責性。在過去，地方政府的重點是發展區域經濟，控制下崗職工數量。因此，他們并不真正關注該地區水環境管理和治理情況。有些時候為了實現當地的經濟的快速增長，他們還會引進一些導致水污染比較嚴重的企業。只要這些企業能夠促進當地的經濟發展，政府常常對這些企業造成的水污染視而不見。傳統的水資源管理機制只規定了有關部門的職能和權力，沒有具體規定其職責。這種制度層面的設計會給水環境管理帶來許多現實中不可避免的重大問題。這種制度的不完善意味著相關部門的工作人員可以任意行使職權。我國《環境保護法》中對目標責任制有相關的規定，但是這種目標責任制并未細化最終的責任應由誰承擔，怎樣承擔，承擔的后果等相關內容。換句話說，這種制度實際上是名存實亡，并未起到具體的效果。但是“河長制”不同，它通過協調、調度和有效整合各級行政力量，系統且有效地把控住水資源管理的各個方面。這一制度不僅體現出地方人民政府應對本轄區環境負責，采取積極有效的措施改善環境的要求，而且可以使水環境治理的重視程度在政府工作中得以提高。促進各個地區更好的保護水環境，同時將保護水環境的責任落到實處。

1.1.2 靈活性與高效性。很長一段時間以來，我國在水環境的治理方面環保部門和水利部門在監管范圍存在交叉又不完全重合的情況。就是環保部與水利部門在岸上和河流入水口的管理完全分開，一個只負責岸上，一個只負責河水，同時有關部門一方面爭取管轄權力，另一方面在所管轄的河流受到污染時又極力的推卸相關責任。在“河長制”中，由每個地方的黨政主要領導人擔任轄區范圍內的“河長”，有效化解各部門間利益糾葛的難題，并且最大程度地提升相關職能部門的責任與執行力，進行統一管理，使得水環境污染問題得到了有效地治理，同時治理起來狠準快。每條河流都有不同的污染原因，“河長制”采用“一河一策”的辦法使得治水工作更加符合實際。

1.1.3 創新性與本土性。我國很久以前就開始推行“環境保護目標責任制”，比如以前在我國其他地區就采用過“環境治理情況納入官員的政績考核”、“一票否決”等模式來促進地方重視環境治理，所以“河長制”并不是一個完全全新的制度，它的有些內容正是基于這些制度規定而衍生出來的。“河長制”由地方政府的黨政主要領導人負責水環境治理的統管工作，然后進行目標分化和統籌協調，這種方式調動了地方政府環境監管的執行力，實現了水環境治理的高效有力。關于本土性其本質是在“河長制”中有很多制度設置是在我國之前某些制度中就存在的，雖然由主要領導干部分項負責的方式存在一定的弊端，但是由于當今社會大家都過于關注經濟的增長，導致環境問題得不到解決，因此，在許多情況下，仍然需要依靠主要領導的關注與重視，集中各方力量，高效利用好各種資源去解決河流污染的問題。這一制度是建立在領導責任承包制基礎上的，這種責任制在某些領域被用來反復嘗試并且也取得了一定的良好效果。

2 我國“河長制”面臨的問題及其原因

雖然河長制度在全國各地都取得了顯著成效，但這項制度至今仍是屬于一種地方政策性制度。由于河長制是眾多制度中的新起之秀，它存在的合理性合法性還需要相關法律文件的支撐，不然很可能在長期的實踐中會面臨無法律制度保障的尷尬境地。

2.1 河長制與現行水資源管理體制的關系

河長制從試點之初，其實是一種“非常之舉”，可以看作是對現有的水資源管理體制中統一管理與部門管理相結合的一種改變，而面對我國近年來頻繁爆發的水資源問題，我國現行的管理機制明顯已經無法解決。所以，在目前的嚴峻形勢下，賦予了此種管理模式以正當性，這種制度可以有效整合各部門治理水污染問題的力量，實現綜合整治。但是關鍵的問題是我們應如何去看待與處理“河長制”與當下管理體制的關系？我們首先要對河長制的制度加以反思，作為一種創新的制度，可能暫時有效地應對與改善現有的困境，但是，現行管理體制在應對當前水污染問題中存在的弊端，其原因可能是多層次并且復雜的。因此，河長制并非對現行管理體制的否定與替代，更應該是一種提升與補充，我們不可以把兩者分割開來，應將二者有效的結合起來去改善我國水環境。

2.2 法律制度的滯后性問題

“河長制”之所以給我們以臨時抱佛腳、被動應對水問題的不良印象，是由于“河長制”本質上是一種“首長負責制”，地方黨政領導在河流的管理治理中享有充分的行政自治權，這必然帶有人治的特點，同時也容易讓公眾擔心這種權力會不會導致權力濫用，但其實更多的是由于我國法律制度建設的滯后性使這項制度缺乏合法合理程序的有效支持。我們只要將“河長制”的相關規定法律化，就可以通過更規范、更穩定的法律規定，盡可能避免這項制度在實施過程中帶來各種隨意性、偶然性和差異性。目前制度的不完善，每個地方政府針對性不同做法也都不同，就容易出現我只需要管好自己的河段的情況。如果沒有一些統一性的規定，只會讓“河長制”的人治色彩越來越濃厚。

2.3 多元治理機制尚未形成

由于受到傳統治理觀念的影響，政府當然的被認為是生態環境治理的唯一合法主體，其他主體則會忽略甚至被排斥在外。但是如果僅僅由政府來治理水環境可能會導致政府濫用權力、一家獨大的局面會日益擴大。而且其自主性和隨意性也會隨之增強，公布的治理水環境的相關數據往往會是政府想讓公眾看到的數據，社會公眾對于自己賴以生存的環境狀況可能不會真實的直接的了解。公眾想去監督也難以獲取到準確的有效的信息，結果也往往是無法或無效參與。現階段的“河長制”仍然是處于一種一元主體治理的情形。

3 進一步加強“河長制”改革的對策

“河長制”現階段各省仍然處于試探階段，只有在試探階段中不斷地進行探索才可以使這項制度具有高效性，所以針對以上所發現的問題給出一些相關的建議，以期為我國“河長制”的有效實施提供有效路徑。

3.1 促進“河長制”與現行水資源管理體制的協調發展

首先，我國水資源管理體制仍然不能把《水法》等現行法律中確立的流域管理與行政區域管理相結合的這種管理模式完全的摒棄，而是應以此為基本原則，“河長制”只是作為一種補充制度的存在，以此避免有法不依的情況出現。其次，“河長制”在重視既有的水資源管理體制的基礎上，應當重點解決好相關職能部門在分散管理過程中產生的利益爭奪、責任推諉、協調不力等難題。最后，我們需要不斷構建相關的實施細則來應對這項制度在實施過程中與我國現行的水資源管理體制中存在不協調的相關問題。

3.2 建立健全與“河長制”配套的法律法規

我們只有將“河長制”納入法治化軌道，才能有效地規避治污決策過程中的偶然性與行為后果的不確定性。我國提倡依法治國，并將依法治國貫徹到各個方面，所以在治理水環境問題方面也要有相關的法律法規加以規范。國家在修改有關河流污染防治的相關法律規范性文件時，應增加河長制的相關內容，而不是將它以一種泛泛而談的形式體現在法律規范中。其中需細化河長制權力與責任的相關規定，設立辦公室，明確辦公人員的組成、權力運行、責任落實的具體實施細則等方面的內容。

3.3 建立公眾參與機制

不斷深化公眾參與和第三方服務，有效化解政府失靈問題，建立社會公共參與體系。公眾參與機制這方面可以借鑒浙江省杭州市首創的“民間河長”，在管理河段時，不僅由黨政負責人擔任河長，還可以吸納社會力量參與進來，比如環保NGO、治污企業人員、環境專家等。這樣一來能夠最大程度地覆蓋與河流相關的社會公眾。“民間河長”能夠發揮出其不可替代的優勢，比如積極發動群眾參與到水環境整治過程中，有充足的時間去對所管的河段進行實地調查并發現問題，充分發揮監督作用等。同時，我們要充分利用好現有的高科技技術，通過網絡宣傳確保信息快捷高效地公開，可以建立與河長制有關的信息公開欄等平臺，發布近期治理狀況、向公眾收集河段治理的有效措施、讓河長與公眾在平臺上討論交流等，以此來確保公眾的知情權。

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