論金融精準扶貧系統化運作的制約因素

王文

[摘要]金融不僅能優化精準扶貧資金配置，還能激活財政、社會等扶貧資金，引導其實現精準投放，幫助貧困者降低生存脆弱性，實現脫貧致富。然而，我國金融扶貧中的結構性矛盾制約其規范發展。延伸于實踐中表現，主體不明確：多元主體參與，力量分散;金融扶貧的制度與體系不健全;金融機構比較少、金融產品的供給與需求不匹配，貧困主體享受到的金融服務比較少;扶貧貸款風險防控機制弱等諸多制約因素亟待解決，需要化解其中的結構性矛盾，實現有序高效的系統化運作。

[關鍵詞]金融扶貧;系統化;普惠與特惠

[中圖分類號]F832.2[文獻標識碼]A

“金融扶貧”是“精準扶貧”派生出的一個概念，是與產業扶貧、科技扶貧、生態扶貧等一起共同組成精準扶貧的重要方式。實踐中，各地在金融扶貧領域進行了諸多探索，在河南、廣西、云南、海南等地形成了一些符合實際的運作模式。然而，由于一些問題的存在，使得金融扶貧的整體效應不佳，“插花式”的金融資源的投入，既沒使貧困群體收入的明顯增加，也沒有縮小區域間的收入差距。本文在概括金融扶貧概念及特征基礎上，針對金融精準扶貧的實際存在的諸多問題，結合河南三門峽市的“盧氏模式”、廣西“田東模式”，深入分析探索如何架構科學的、高效的制度與體系，如何有效供給金融產品匹配多層次多樣化需求，如何建立扶貧貸款風險防控機制等問題，以使多元主體付出的涓涓資金，通過權責明晰的專門的銀行金融機構，通過健全的制度、體制與機制，匯聚成不息川流，成就金融扶貧的最佳成果。

1 金融扶貧的概念與特征

金融扶貧是指在政府政策引導下，通過合理設計的金融工具和金融機制引導金融機構的金融服務和產品流向貧困地區，幫助貧困戶增加收入的精準扶貧方式。其特征表現在以下四個方面。

1.1 多主體參與

我國金融扶貧主體具有多元化的特點。由政府主導的政策金融、金融機構主導的銀行業金融與保險、證券等非銀行業金融、社會組織、國際金融組織（主要包括世界銀行、聯合國開發計劃署和亞洲開發銀行）等多主體組成。其運作邏輯遵循風險防控的可持續原則，由中央政府及宏觀政策提供的扶貧貼息、扶貧再貸款、再貼現、扶貧小額信貸等，匯同銀行、證券、保險等機構提供的金融資源，以建檔貧困戶及相關的扶貧主體比如農民專業合作社等為目標，運用信貸、擔保、保險、信托和直接融資等服務方式，以政策性金融聯動商業性以及合作性金融，彼此之間進行優勢互補，有效協同。其中，銀行業金融機構無疑是最主要、最重要的參與主體，是市場行為之商業運作，政府行為則是參與的金融機構減免稅，提供風險、壞賬核銷時的分擔，以及提供其運行過程中的貼息等。

1.2 多種模式式并存

金融精準扶貧的模式包括，“政府+銀行+貧困戶”;“政府+銀行+保險+貧困戶”;“金融+基礎設施建設”;“金融+易地扶貧搬遷”;“金融+項目”、“金融+特色產業”;“金融+智力”;“金融+貧困戶創業”;金融+互聯網;“金融+電商”;“金融+貧困家庭助學”;等等。

1.3 具有惠普性與特惠性

傳統金融的貸款需要抵押、質押、擔保以及審計等條件。對此，貧困群體普遍匱乏而被排斥，貸款難、貸款貴。金融扶貧的普惠性在于，無論是政府還是金融機構在參與精準扶貧過程中，目標均是在資助農村的弱勢群體。普惠金融就是小微金融，以服務于被傳統金融所排斥的弱小經濟體為目標，秉持機會均等與商業可持續之原則，以其可負擔的成本的方式提供的金融服務。而特惠金融則是針對建檔立卡的貧困戶，提供精準金融服務。

1.4 產品日漸增多

銀行與保險金融機構等提供的金融資源，主要體現為市場上的多種金融扶貧產品。一是小額扶貧信貸。指金融機構對貧困戶在核定的額度和期限內發放的免抵押、免擔保的小額信用貸款。比如，金融機構向貧困戶發放5萬元以下、3年以內、免擔保、免抵押的貸款，這類貸款按基準利率放貸，扶貧資金全額貼息。但強調必須用于生產性項目，不能用于生活支出。二是扶貧再貸款。比如，由人民銀行設立扶貧再貸款，用于支持貧困區地方金融機構擴大涉農信貸投放，為其提供成本較低、期限較長的資金。三是金融債。比如，國家開發銀行和農業發展銀行發行的金融債。除此之外，運用商業保險機制開展精準扶貧，有助于集中有限的財政扶貧資金，放大扶貧資金使用效率，提高貧困群體抗風險能力，從根源上幫助解決貧困。

2 制約金融扶貧系統化運作的因素

2.1 金融扶貧的主體職責不明確

金融扶貧的運作邏輯理應遵循市場規律與可持續原則，由精于觀察市場需求的權責明晰的主體，精準把握貧困地區和貧困戶需求的脈搏，設計適銷的金融產品與金融服務。但現實情況是，金融扶貧雖有由多主體組成，但缺乏集中各主體比較優勢，把控全局的金融機構，而是所有的金融機構、各種社會力量，或在各級政府的要求下完成任務，或出于公益情懷進行投入，各自為政的短期的分散行動，使得彼此之間的職責無序、缺少互動，不足提供系統性的可持續的金融服務。

2.2 金融扶貧缺乏完善的制度與體系

我國農村金融的法律體制尚未健全，尤其在金融扶貧領域，缺乏針對性的法律制度，金融扶貧的政策缺乏規范、層次與協調性。表現在，雖然國家應用于金融扶貧的財稅優惠政策不少，也取得了一定成效，比如，自2017年1月1日至2019年12月31日，對金融機構農戶小額10萬元以下貸款的利息收入免征3年增值稅、減征所得稅等，但實際上并不能完全滿足需要，比如，很多貧困戶的貸款額度低于3萬元。比如有些地方貸款貼息面過寬，干擾了貸款市場的真實價格信號。部分地區的金融政策之間結構不均衡，普惠不夠“特惠”效力不足。這些均影響影響了政策實施的整體效果，亟需構建針對性強、有層次的法律制度與政策體系。從體系上看，金融扶貧功能的發揮需要綜合運用信貸、擔保、保險、信托和直接融資等銀行與非銀行的金融服務與產品。但是絕大部分貧困區匱乏融資擔保、信托、保險等金融服務。比如，農業保險產品的市場供給存在應對市場風險、自然災害的保險品種少、賠付標準低、保險范圍窄等問題。即使已有的金融服務產品，貧困群體利用的效率也不高。比如，基本的政策性農業保險有高達40%的農戶沒有投保。這些狀況需健全種類豐富優勢互補的金融供給體系。

2.3 金融產品的供給與需求不匹配

金融扶貧不同于財政扶貧，金融扶貧關鍵在于運用市場化的資源配置方式，平衡好金融產品供給和需求的關系。

2.3.1 銀行業金融機構數量少、力量弱。目前，我國農村金融供給機構單一，沒有專為農戶特別是貧困戶服務的國有銀行金融機構，其他金融機構也因種種原因沒有太多的精力與資源投入扶貧。據統計，我國800個貧困縣，設立村鎮銀行只有300家左右，也就是近500個縣沒有一個村鎮銀行。這是因為國有商業銀行股份制改造后，撤銷并收回縣級分支機構的貸款權。農行主要面對農村大中型基礎設施和企業，并因上市受股東逐利性，難以深入服務農戶包括貧困戶;小額信貸公司貸款周期短、利率高，貧困戶所從事的產業，利潤薄，資金回籠周期長，無力承受小額信貸的還款壓力。

2.3.2 供給不能充分契合需求。之所以針對貧困群體的金融供給不足，是因為這種供給成本高、風險大、收益低。貧困群體經濟規模小，層次低，雖然總量多，分布廣，但缺乏貸款所需要的抵押、質押與保證等條件，不能滿足金融機構追逐利潤的商業特性。結果必然導致金融產品的供給與需求不匹配。比如，農村主要發放一年期流動貸款，農作物的生長期限與貸款的期限不符，貧困戶沒有償還貸款的收入來源。而貸款程序復雜、審批時間過長等也根本不適應農戶資金需求短、頻、快的特點。另外，農村產權抵押貸款面臨包括財政貼息、免抵押類貸款發行較少，農業保險品種單一，覆蓋面小等諸多障礙。

2.4 扶貧貸款風險防控機制弱

如前所述，銀行業金融機構是金融扶貧的核心。信貸資金的借貸是一種商品買賣關系，應遵循借貸資金“雙重支付，雙重歸流”的特殊運動規律，按期償還貸款本息，資金的有償使用，才能實現良性循環信貸資金地運動。然而，在金融扶貧中，卻客觀存在著這樣一對結構性的矛盾，即，金融機構的強風險管控的需要受制于貧困農戶的償貸能力弱，這種沖突導致信用風險頻發，比如，小額信貸并不是無償性質的慈善捐助和政府扶貧貸款，而是商業性的扶貧產品，但是部分貧困戶將之等同于國家扶貧款，降低了還款意愿，給相關金融機構帶來信用風險。這一狀況不僅傷害了使用金融扶貧資金的契約精神，也挫傷了金融機構扶貧的熱情與積極性，亟待通過創新性的機制予以調整。目前，雖然部分地方建立了貸款風險政府分擔基金，但基金規模較小，分擔比例沒有針對性，不能體現貧困農戶的風險差異性，雖然有的地方政府為了金融機構不承擔壞賬風險，對貸款風險承擔了兜底責任，卻因之弱化總體的風險防控機制，并不利于長遠的持續性的發展。

3 金融扶貧有效運作的具體途徑

3.1 建起合理的金融扶貧制度體制

金融扶貧是一項系統工程，涉及面廣、情況復雜，應加強宏觀制度建設，加強政策與政策之間以及各政策內部的結構的合理與協調。為此，一應建立完善農村金融法律制度;二需制定金融扶貧的稅收優惠政策。比如，金融機構對貧困戶的信貸所收取的利息也就是金融業收入，應免征營業稅、所得稅;三制定財政補貼保險費以及保險稅收減免政策，穩定有序地建起結構合理的金融扶貧制度體制。

3.2 架構多層次的金融扶貧供需體系

首先，應明確權責明晰的專門的扶貧金融機構，比如由各省區農村信用社承擔其主要職能，輔之以其他金融機構，以及增加鄉鎮的金融機構網點，將服務的觸角真正深入到鄉和村，深入到一家一戶，增強其普惠與特惠的效力。比如，河南省“盧氏模式”通過建立縣、鄉、村三級金融扶貧服務體系，包括設立1個縣級金融扶貧服務中心、19個鄉級金融扶貧服務站、352個村級金融扶貧服務部，實行三級聯動、各司其職、信息共享，實現供需平衡。其次，金融產品的供給應匹配需求，根據不同區域的貧困戶的實際情況，有的放矢投放資金，并增強對貧困戶的戶貸比的考核力度。同時，加固保險這道“安全網”。完善應對自然災害、市場風險災的保險體系，進一步增加對貧困戶經營的農產品保險險種。

3.3 建立嚴密的多主體參與的風險分擔機制

農業生產面臨的災害風險系數高，市場風險、自然災害等會使大量貧困戶再次返貧，使得金融扶貧的風險性很強，需要建立銀行業金融機構核心的包括政府、保險等多元化的風險系統性防范、分擔與補償機制。其中，最需要促進保險與信貸強力合作，充分發揮保險業在資金增信、風險補償方面的優勢，應投放專門為貧困群體提供的小額貸款履約保證保險、各類財產、責任、人意健康險、農險等產品，防止因災、因病、因市場風險致貧、返貧。比如在云南，有為煙草產業鏈提供的險種;在海南，有為海南橡膠樹進行投保的保險產品。而廣西“田東模式”，開發合乎實際的“小農戶+小貸款+小保險”，先后推出甘蔗、香蕉、芒果、林木等13個特色農產品險種，相比不參保者，參保的貧困戶不僅降低了融資風險，銀行也更愿意為其發放貸款，使保險與信貸形成良性聯動，很值得推廣。

4 結論

主體不確定、權責不明晰，制度、體制與機制上的不健全，必然會使實踐出現散亂、無序與低效。目前，我國農村金融扶貧體系雖初具規模，但如何真正解決金融資源稀缺與扶貧資金需求大的矛盾、金融機構的商業性與金融扶貧公益和普惠與特惠之間的矛盾、金融機構的逐利性與貧困主體的償貸能力弱之間的矛盾，是一項重要的極富挑戰的課題。在這些特殊的矛盾中，需確立能實現統一意志的金融機構，而聯合匯集國內力量分散的資金，積極爭取國際的援助與合作，提供能匹配貧困主體需求的多種類多層次的金融產品和服務，并有效分擔化解其中蘊藏的風險，為此，本文提出建立權責明晰的專門的銀行金融機構;盡快完善金融扶貧制度設計;架構多層次的金融扶貧供需體系;建立嚴密的系統性風險防控等措施，以期完善金融扶貧機制并使其有效運作。

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