關于鄉村振興戰略下土地制度改革與管理思考

何文忠 史松坡 魏陽

【摘要】實施鄉村振興戰略，是黨的十九大做出的戰略決策，是新時代“三農”工作的總抓手。土地是鄉村最重要的生產要素，也是助力鄉村振興的重要資源。文章從鄉村振興的視角分析了當前農村土地制度下存在的突出問題;結合常州市武進區試點案例，總結在“三塊地”改革中的經驗;并根據泰州市實際情況，對鄉村振興戰略下的土地制度改革與管理進行思考探討。

【關鍵詞】土地制度;改革;鄉村振興

黨的十九大報告首次提出“鄉村振興戰略”，并將其列為決勝全面建成小康社會需要堅定實施的七大戰略之一，指出“要按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉融合發展的體制機制和政策體系，加快推進農業、農村現代化”。鄉村振興離不開土地這一載體，離不開土地制度這一重要制度支撐[1]。為此，國家層面設計了農村承包地“三權分置”改革，推行農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點，推進土地管理相關法律修訂，推動農村在土地制度改革。自2015年以來，在全國33個試點縣行政區域內陸續開展，并根據試點實踐經驗，修改完善有關法律，2019年8月26日，十三屆全國人大常委會第十二次會議審議通過《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱：《土地管理法》）修正案，并于2020年1月1日起施行。本文通過對作為全國33個試點之一的常州市武進區進行調研，總結分析土地制度改革的成功經驗，對鄉村振興下農村土地制度改革進行思考探討。

1、農村土地制度存在的歷史問題

按照“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求，不難看出，鄉村振興實際是產業、人和資金良性互動的結果。而農村產業底子相對薄弱，多以傳統農業生產為中心，進行農產品精深加工的少，三產融合度低，且產業抗風險能力弱，農民收入普遍較低，難以形成穩定的村財收入。隨著經濟發展，高層次勞動力外流，發展農業所必需的技術、經營、管理人才匱乏，影響了農村經濟社會的良性發展。以往的農村土地制度導致：“空心村” 現象的存在，土地資源利用的粗放，征地補償的不規范，農村集體建設用地難以入市等原因，也使得農村難以形成穩定的村財收入[2]。這一系列歷史問題的存在致使鄉村振興任重道遠。

1.1宅基地管理退出補償機制不完善

農村宅基地制度是為了保障農民的居住權利而實施的重要的法律制度。由于之前村莊建設缺乏規劃指導，且宅基地為無償使用，導致村莊集約化程度較低，以及農民受傳統思想影響，農村土地使用存在少批多占、未批先建、一戶多宅等歷史遺留問題[3]。同時，隨著經濟發展，“空心村”現象開始顯現，大量農村青壯勞動力逐漸流入城市，有些人在城市購買房產定居，但農村的宅基地并未退出，且限制農村宅基地的出租、轉讓、抵押、買賣，宅基地的退出補償機制既不完善也不清晰。尤其將宅基地流轉嚴格限定在集體內部，人為抑制了流轉動能，導致大量閑置宅基地難以盤活，浪費資產。

1.2土地征收中農民權益難以保障

原《土地管理法》規定土地征收補償制度是按農業產值確定土地補償費和安置費，且其補償、安置標準脫離土地市場價值。規定征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費;征地補償標準按照原用途進行補償，最高不得超過該土地被征收前三年平均年產值的三十倍。而土地征收后的用途、政府“招拍掛”被征收土地后收取的土地出讓金、土地未來增值收益等均與農民的補償無關[4]。另一方面，土地征收民主協商機制不完善，在征收程序中，存在農民參與度低、話語權弱等被“邊緣化”現象。正是農村土地征收補償制度缺陷的存在，導致村民與政府之間的矛盾加劇，由土地征收導致的糾紛也越來越多。

1.3集體經營性建設用地權利不完整

集體經營性建設用地是指具有生產經營性質的農村建設用地，包括農村集體經濟組織使用的鄉（鎮）土地，及規劃確定的建設用地興辦企業或者與其他單位、個人以土地使用權入股、聯營等形式共同舉辦企業、商業所使用的農村集體建設用地，如過去的鄉鎮企業和招商引資用地[5]。從某種意義上說，這類用地已經進入市場，但是法律規定不得出租、轉讓，這與具有出租、轉讓、抵押權的國有建設用地相比，其在市場上的權利是不完整的。制度的不完善導致農村土地交易受限，進而造成農村土地經濟價值無法顯化，從而限制了農村發展的資本基礎。農村土地的潛在經濟價值難以通過市場機制加以顯現，使得農村發展不能像城市那樣以土地為工具來撬動發展的實施基礎。

2、探索“三塊地”的常州武進模式

為破解農村土地制度與現代化農村發展之間的矛盾，保障農民權益，實現產業融合，提高農業競爭力，讓集體經營性建設用地與國有土地同等入市、同權同價，助推鄉村振興戰略實施，國家層面提出深化農村土地制度改革，包括農村土地征收制度改革、宅基地制度改革及集體經營性建設用地入市改革（“三塊地”改革）。作為國家設立的33個縣市區試點之一的江蘇省常州市武進區，按照中央和國土資源部要求，強化組織領導，嚴守四條底線，系統謀劃部署，積極穩妥有序地推進三項改革，取得了新的進展和階段性成果，形成了可復制可推廣的經驗。

2.1集體經營性建設用地入市改革

集體經營性建設用地所有權屬于集體，在進行“三塊地”制度改革前，一直以來規定不得入市交易。常州市武進區作為全國“三塊地”制度改革試點地區之一，按照中央有關精神，仔細研究法律法規，經過反復調研和全面論證，在集體經營性建設用地入市方面一舉出臺了9項改革政策。這些政策，不但明確規定了集體經營性建設用地入市主體、入市范圍和入市途徑，而且對入市土地收益調節金征收和使用、入市增值收益分配和管理等做出了具體規定。

2017年2月，武進區建立了集體經營性建設用地網上交易平臺，實現了與江蘇省國有建設用地網上交易系統同網運行、同網競價、同網交易。首個農村集體經營性建設用地在交易系統發布出讓公告的地塊是禮嘉鎮一宗面積為7200.3平方米的集體經營性建設用地，掛牌后，由常州雙盛精密鍛造有限公司競得。同年9月，巴西WEG公司旗下的常州新亞電機有限公司，競得洛陽鎮一宗44023平方米的集體經營性建設用地，成為全國第一家競得集體經營性建設用地的外資企業。與此同時，改革也給農民帶來了驚喜，在出讓前這些集體經營性建設用地，有的出租，有的閑置，總體收益不高;出讓后這些地塊的出讓金與之前相比明顯增多，其中一部分村里計劃來建造標準廠房，可通過廠房出租增加集體收入，每年給村民分紅，還將用出讓金啟動美麗鄉村建設和農田水利建設，造福全體村民。

自試點以來，通過農村集體經營性建設用地入市，武進區構建了城鄉全覆蓋的基準地價體系、實現了集體土地與國有土地的同網交易、實現了資本市場上集體土地與國有土地的同權同價、實踐了所有類型的入市試點、發放了農村“三權”抵押貸款，從而獲得土地增值收益總計36億元，惠及農民67萬余人。

2.2宅基地制度改革

宅基地制度改革，必然涉及對宅基地上住房的處理。使其能夠有償退出并且派上新用場，成為武進區農村宅基地制度改革的關鍵一招。因為農民當初獲準使用宅基地是無償的，所以，武進區在這項改革中，把補償項目確定在住房拆遷和安置上。安置，統一采取貨幣化方式進行，對此，大多基層干部和村民也認為這種做法是合情合理的。為處理農民退出的宅基地和住房，盤活并利用好這些閑置的資源，武進區采取了一系列措施主要包括：權屬轉讓——農民可用出售住房等方式，將住房連同宅基地轉讓給本集體經濟組織其他成員使用，或者用租賃方式流轉給他人使用;權益轉化——集體經濟組織收購農民退出的住房;土地整治——集體經濟組織通過土地綜合整治、增減掛鉤等方式，對農民退出的宅基地進行復墾開發;轉換入市——集體經濟組織將這些宅基地轉換為集體經營性建設用地，公開入市。

在一些村民選擇退出宅基地全家遷居城鎮的同時，美麗鄉村建設的推進也讓不少富裕起來的農民想抓住鄉村振興戰略實施中的新機遇，不愿離開家鄉。對此，。讓農民能用“兩權”——農民有宅基地使用權和住房所有權，抵押貸款發展生產經營，是武進區的一大創新。為了規范這項改革，武進區制定了《農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》、《農民住房財產權抵押貸款風險共擔機制試行辦法》等一系列政策文件。將農村宅基地和農民住房這塊“死資產”變成“活資本”，在一定程度上化解了“三農”融資難題。

在農村，超標準占用宅基地的現象眾多，這些“超面積”者也是農村宅基地制度改革中必須解決的另一個大問題。對“超面積”者，武進區農村宅基地制度改革政策規定，由村集體經濟組織收取“超面積” 部分宅基地有償使用費。政策規定，對“超面積”部分，每平方米每年最低收取5元，最高收取20元。具體執行標準，由村民代表會議決定。按30年計算，“超面積”者一次性繳清費用，同時，這筆費用運用于村集體公共支出。而對新建住房者，全部按照武進區《農村宅基地審批管理辦法（試行）》執行，在審批時嚴格控制宅基地面積。

2.3農村土地征收制度改革

土地，是農民的命根子。農村土地征收以及房屋拆遷，涉及多方面問題，自然地也較為復雜。武進區在農村土地征收制度改革中建立了“六位一體”的多元保障機制，首先在住房保障方面，由“先政府，再農民”轉變為“先農民，再政府”的安置模式， 以前安置拆遷戶，都是由政府先集中建房，再統一安置。現在，先由農民在政府提供的“貨幣安置”，轉為城鎮居民;“實物安置”，住進農民公寓;“留在當地”，批給新的宅基地，建造新居，三種安置方式中自主選擇一種，再進行安置。其次在社會保障方面，具體包括養老和醫療保障，按照年齡，武進區將被征地拆遷農民劃分成四類，分類實施保障措施，另外，還將所有被征地拆遷農民納入城鄉統一的居民醫保體系。除上述保障之外，還包括就業保障、基礎設施和公共服務配套保障，共同為農民提供全方位的多元保障。

武進區農村土地征收制度改革，對縮小土地征收范圍也有所行動。2017年2月《常州市武進區土地征收范圍（試行）》文件出臺，該文件以“正面清單”方式，明確規定只有6大類21個具體類別的項目建設才可以征收土地。這6大類項目建設，主要包括國防和外交方面的工程建設、由政府組織實施的基礎設施建設、各類公共事業項目建設、保障性安居工程建設、為實施城市規劃而進行的成片開發建設、綜合保稅區建設等。對6大類21個具體類別以外的項目建設，武進區原則上不再批準土地征收，而是引導項目實施主體通過出讓方式取得集體經營性建設用地使用權，解決用地問題。在縮小土地征收范圍的同時，倒逼各有關方面高效集約利用土地，最大程度實現“精明增長”。

3、分析“鄉村振興”的泰州優勢

3.1自然資源優勢突出，鄉村建設基礎良好

鄉村振興首先需要進行鄉村基礎建設，繼而立足于自然資源優勢，精準發展鄉村特色產業，實現鄉村振興。泰州市高港區鄉村建設經歷了省級美麗鄉村創建，又在田園鄉村建設中呈現別樣特色，其中，具有典型有許莊街道蔡莊村和胡莊鎮宗林村。蔡莊村是擁有600多年歷史的古韻村落，2016年就被列入省“美麗鄉村建設示范村”，涉及公共服務、基礎設施、環境及衛生整治、村莊河塘整治、村莊道路亮化的五大工程建設，讓蔡莊村煥發出無限生機，同時也為特色田園鄉村建設打下了良好基礎。從鄉村鄉貌全面改變的基礎上明確鄉村發展方向，將“本地挖富源”和“外出找資源”相結合，引導社會資本投資現代農業，眾多銀杏加工項目、智能溫室休閑觀光農業項目以及醫藥設施農業項目正在籌建當中。泰州市高港區胡莊鎮宗林村，通過做強現代農業、做優生活環境、做活人文之美三個方向推進鄉村振興，更多的是體現出自然資源優勢升級發展，圍繞提水養殖、規模種植等特色產業，堅持層次提升和增量擴容同步推進，不斷優化產業結構，大力發展休閑農業等新型業態，利用自然資源做足旅游，繼而進一步放大“江水清沙”、“胡莊大米”等特色品牌優勢，推動產業興旺，促進鄉村發展。

不僅僅是蔡莊村和宗林村，泰州市眾多鄉村具有獨特的自然資源和生態環境，在鄉村配套建設上也具有良好基礎，應該進一步挖掘鄉村特色，圍繞自然資源進行精準配套政策和基礎設施建設，打造富有鮮明特色的鄉村發展藍圖。

3.2鄉村特色產業明顯，歷史人文底蘊豐厚

近年來，泰州市培育建設的10個特色小鎮包括7個特色產業小鎮和3個旅游風情小鎮，其中，沙溝漁文化小鎮堅持生產、生活、生態“三生融合”，推動產業、創業、就業“三業”聯動，帶動人氣、商氣、財氣“三氣”集聚，以生態為依托，以古鎮為基礎，以文化為載體，以旅游為主線，打古鎮牌，做水文章，唱民俗戲。生祠苑藝小鎮以產業融合鑄品牌，文旅融合聚人氣，鎮村融合美環境，發展庭院景觀、現代農業、健康產業，打造長三角區域苑藝產業集聚示范基地、苑藝文化研究傳播中心、苑藝旅游觀光體驗中心。大泗中藥養生小鎮將以中醫中藥為主題，突出養生保健，發展文化旅游，打造全國知名的中藥養生特色小鎮。正是由于泰州市具有豐富的特色產業和文化底蘊，繼而使得特色小鎮的建設穩步推進。地區的自然資源與人文底蘊相結合推出的特色產業和文化品牌更具有可持續性，更富有內在源動力，并進行個性化塑造，積極提升鄉村形象，尤其在強化鄉村旅游的體驗性、文化性、生態性、參與性、休閑性、度假性的前提下，深刻挖掘鄉村旅游的文化內涵，將其融入到產業當中，形成“文旅+商業”的發展模式，實現鄉村產業振興，帶動就業和鄉村發展。

3.3田園鄉村規劃試點先行，土地制度改革富有成效

泰州市曾制定姜堰、泰興、興化三地9個村莊的規劃設計方案和工作方案鄉村規劃，這些具有特色田園鄉村試點規劃方案可以為后續鄉村振興發展提供借鑒和指導作用。另外，土地利用和管理在鄉村振興中起到關鍵性作用，隨著農村土地制度改革的展開，泰州市積極響應中央政府號召，“三塊地”改革富有成效，有效分階段的推進農村土地征收、集體經營性建設用地入市以及農村宅基地有償退出，穩步推進鄉村土地制度改革，為鄉村產業發展和農業創新奠定制度基礎，從“土地根子上”實現鄉村振興。

4、鄉村振興戰略下土地制度改革建議

新《土地管理法》堅持土地公有制不動搖，堅持農民利益不受損，堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約集約用地制度，在充分總結農村土地制度改革試點成功經驗的基礎上，做出了多項重大突破，不僅為鄉村振興戰略下的土地制度改革與管理指出明確方向，也為改革與管理提供重要的制度支撐。通過總結常州市武進區試點的改革經驗，學習理解新《土地管理法》的改革方向，結合泰州實際，對鄉村振興戰略下土地制度改革與管理進行思考探討。

4.1全面編制實施村域國土空間規劃

村域尺度下的國土空間規劃作為實現鄉村振興的重要環節，是統籌協調發展的根本性、戰略性的綜合設計，是村域土地開發利用和時序安排的地位最高、綜合性最強的空間布局，但與國家級至鄉級五級規劃相比，村級土地規劃編制的啟動相對較晚。因此，應結合鄉村振興戰略實施意見，統籌考慮產業、人口、生態、公共服務等，全范圍高標準地編制村域尺度國土空間規劃，統籌農業農村各項土地利用活動;優化耕地保護、村莊建設、產業發展、生態保護等用地布局;細化土地用途管制，留住生態環境優美、農田集中連片、村莊集約緊湊的田園風貌。以期做到真正在村級層面實現經濟社會發展、土地利用、村莊建設、 環境整治的“一本規劃、一本藍圖”。

4.2建立城鄉統一的建設用地市場

允許集體經營性建設用地入市是新《土地管理法》中最大的改革亮點，新《土地管理法》規定，允許集體經營性建設用地在符合規劃、依法登記，并經本集體經濟組織三分之二以上成員或者村民代表同意的條件下，通過出讓、出租等方式交由集體經濟組織以外的單經或者個人直接使用。同時，使用者取得集體經營性建設用地使用權后還可以轉讓、互換或者抵押。這一重大的制度突破，結束了多年來城鄉建設用地的二元體制，為推進城鄉一體化發展掃清了制度障礙。

集體經營性建設用地可以直接進入市場流轉，是重大的制度創新，但同時也存在著許多挑戰。在實踐中，與其相應的一系列配套制度及操作規范等也將面臨著相應的改革與調整、修改或細化，重點在以下幾個方面進行完善[6]。首先，要依法規范集體經營性建設用地的流轉程序，規范的流轉程序是實現集體經營性建設用地同權同價同等入市的基礎和保障;其次，要明確集體經營性建設用地的價格形成機制，參照國有建設用地使用權的相關規定，必須經過公開的土地市場交易進行流轉，公開競價;最后以同地區同類同用途的國有建設用地為參考，對各片區集體經營性建設用地的基準地價進行評估。為未來集體經營性建設用地的價格評估、入市交易和抵押奠定堅實的基礎。

4.3完善落實農村宅基地制度改革

隨著社會的進步，經濟的發展，城市化水平日益上漲，但由農村村民轉為城市居民真正完成城市化的過程是漫長的。新《土地管理法》中規定：國家允許進程落戶的農村村民自愿有償退出宅基地，這一規定即強調農民可按意愿選擇，不得強迫。與此同時，要制定合理的宅基地退出補償機制，既可以一定程度上保障農民生活，也可激發農民退出宅基地意愿。

在完善宅基地制度的基礎上，借鑒經驗大力探索農村宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，拓展宅基地使用功能，有序實施農村宅基地和農房使用權登記發證、監管，保護合同雙方的合法權益。放活宅基地和房屋使用權實現形式，鼓勵農民利用自有住宅從事鄉村旅游經營，結合發展鄉村旅游、返鄉下鄉人員創新創業等先行先試[7]，探索盤活利用農村閑置農房和宅基地、增加農民財產性收入、促進鄉村振興的經驗和辦法。

4.4加強農民參與改革的主體性

培養農民的參與意識，引導農民參與公共事務。從思想上啟發村民積極參與村級公共事務，分擔治理責任，通過宣傳、示范和獎勵等多種方式引導村民參與社會活動和社會組織;從行動上加強農民參與的資源投入建設，保證農民參與的物質基礎，重視村民的意見和建議，切實保障村民參與的權利與效果。在處理重大事項時通過村民代表會議、村民議事會等落實群眾知情權、參與權、決策權[8]。建議在實施農村綜合改革、推進鄉村振興戰略中，堅持農民主體地位，不斷提升農民安全感、獲得感，發揮好農民群眾參與改革的主動性和創造性。

參考文獻：

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