村級組織治理能力提升途徑研究

梁家棟 張文洲

[摘要]農村黨組織是黨的宗旨落地的終端，鄉村治理體系和治理能力現代化是實現國家治理體系和治理能力現代化的基礎。在對相關文獻歸納總結的基礎上，以湖北省竹山縣麻家渡鎮羅家坡村為例，通過對該村村級組織治理的依法行政能力、公共產品供給能力、協調能力、擴大村民參與的能力、協調城鄉矛盾的能力、弘揚地方文化的能力等六個方面的運行現狀進行調研，分析并歸納出該村治理能力建設方面的先進經驗和存在的少量問題，并結合經驗與問題提出提升村級組織治理能力的途徑。

[關鍵詞]村級組織治理能力;現代治理結構;鄉村精英;多元治理

[中圖分類號]D267.2[文獻標識碼]A

1 引言

國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執行能力的集中體現。2013年11月，黨的十八屆三中全會提出“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”十八大以來，國家治理體系和治理能力現代化水平得到明顯提升。黨的十九大報告中，將“加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，培養造就一支懂農業、愛農村、愛農民的‘三農工作隊伍”作為鄉村振興戰略的重要內容，進一步從戰略高度出發，對國家治理體系和治理能力現代化提出了一系列新的要求。

目前，鄉村繁榮表象下潛藏著的某些治理危機，不僅是治理技術與治理體制的危機，更是鄉村生態、文明與文化的危機，呈現出“復合性危機”趨勢，這些在不同層面所體現的多重危機即當下國內所特有的“中國式問題”，解決這類問題，需要鄉村治理體制的深入改革與完善。村級組織處于農村生產生活的第一線，是黨和政府聯系農民的橋梁，是黨在農村最重要的執政基礎。鄉村治理體系和治理能力現代化是實現國家治理體系和治理能力現代化的基礎，村干部是黨在農村各項方針政策的具體執行者，是帶領農民群眾建設社會主義新農村、推動農村社會和諧發展的重要力量，根據村級組織治理能力的現狀，研究如何提升村級組織治理能力的途徑尤顯重要。充分發揮黨組織在農村基層治理中的作用，應從農村實際出發，針對基層治理中的現實問題，探索簡便易行、務實管用、可推廣的新路子。

本文在對相關文獻歸納總結的基礎上，以湖北省竹山縣麻家渡鎮羅家坡村為例，通過對該村村級組織治理能力的依法行政能力、公共產品供給能力、協調能力、擴大村民參與的能力、協調城鄉矛盾的能力、弘揚地方文化的能力等六個方面的運行現狀進行調研，分析并歸納出該村治理能力方面存在的問題，結合問題提出村級組織治理能力的途徑。

2 相關文獻綜述

2.1 文獻綜述

2.1.1 關于村級組織弱化的研究。路玉甫等（2006）認為取消農業稅后，村級組織發展面臨一些新的問題，如部分村級組織“無錢辦事”問題突出、村級債務成為發展負擔、人地關系緊張等等。周多剛（2012）研究認為必須提升村級黨組織領導能力，發揮黨在農村的戰斗堡壘作用，是社會主義新農村建設的需要，也是鞏固黨的執政基礎的需要。魏堯（2017）充分發揮黨組織在農村基層治理中的領導核心作用，應堅持以提升組織能力為重點，突出政治功能。

2.1.2 關于非正式組織（制度）參與鄉村治理的研究。王文峰（2016）認為“新鄉賢”在鄉村治理中發揮著特殊的作用，要創新思路、健全體制、多措并舉培育和發揮“新鄉賢”的作用。張春華（2018）認為在鄉村治理中為緩解鄉土文化沒落和鄉村精英的日漸流失，應培育現代鄉賢。趙泉民（2015）研究發現合作社組織參與鄉村治理表明市場化、契約化、組織化越來越深地嵌入進鄉村基層治理機制之中。楊嶸均（2014）認為必須要以非正式制度作為前提，將正式制度嵌入非正式制度的文化土壤之中并使之深度融合、落地生根，從而建立起在正式制度框架與約束范圍內的相互支撐、相互補充的動態開放治理體系。李冰冰（2014）通過模型發現農戶對項目的監督會顯著提高農戶對項目的滿意度，認為促進鄉村治理轉型，提高民主參與水平尤其是擴大農戶對公共事務監督具有重要意義。徐姍娜（2009）認為發揮民間信仰的特殊功效是提高政府管理績效的重要方面，并嘗試構建新型的民間信仰社會管理模式。

2.1.3 治理能力提升與治理模式的研究。陸益龍（2015）認為實現鄉村社會治理創新，需要重點變革城鄉二元框架下的鄉村治理體制、單一化與行政化的治理機制、一元化的治理結構、有限民主的治理過程以及行政性的治理手段，且創新不宜僅限于頂層設計，為中基層開放實踐創新的空間更為重要。沈費偉（2016）從多中心治理理論的視角出發對發達國家鄉村治理的八種典型模式進行概括分析，結合我國鄉村治理的發展歷程、主要特點，認為當前我國需要構建的是一種“有限政府、農民主體、依托農協、全社會參與”的多中心的鄉村治理模式。鄶艷麗（2015）通過對傳統和當代鄉村治理的經濟條件、社會基礎和空間基礎等方面的差異分析，提出實現鄉村治理的制度改革的三個基本途徑。張艷娥（2010）認為鄉村治理的研究重心必將從當前以靜態的治理模式討論為主走向以動態的治理主體研究為主;各治理主體的地位界定和作用的模式要放在特定的鄉土資源中作具體分析，多中心治理是鄉村治理的未來走向。

2.1.4 傳統治理資源。韓萬渠（2016）認為鄉村文化融入是基層政府政策執行的必要條件。一旦缺失將引致基層官員的身份困境。同時協商民主的議事規則有助于鄉村治理中的政策執行。李利宏（2016）研究發現傳統治理資源是影響鄉村治理體系現代化和治理能力提升的重要因素，有效挖掘和重構傳統治理資源，有助于推動鄉村治理現代化。陳柏峰等（2009）認為鄉村混混群體是危害當前鄉村社會扶序的灰色勢力，具有隱蔽性、分散性和強大的暴力成脅能力，容易演變成為鄉村治理的軟肋，必須轉換治理策略，構建依法治理的新機制，優化信息機制，強化風險機制，加強對治理者的監督，才能扭轉治理灰色勢力的困境。

2.1.5 治理能力體系及績效構建。郭正林（2004）研究認為鄉村治理的制度績效評估，一要衡量現行政策與體制是不是使農民減負增收;二要衡量鄉村社會的公平分配狀況;三要衡量農民公共參與水平及其權威認同;四要分析鄉村社會秩序是否滿足村民安居樂業的要求。李勛華（2008）研究認為村級治理能力與經濟發展水平顯著相關，農村整體經濟水平越發達的區域，農村村級治理能力越強，反之，農村村級治理能力越弱。李勛華（2008）采用層次分析法，構建了一個村級治理能力指標體系，并賦予各具體指標相對于總體指標的權重，試圖運用定量化的方法衡量評價某一區域的村級治理能力的水平。

2.2 研究述評

上述的文獻從不同角度對村級組織農村治理能力進行了研究。如近些年的“新鄉賢”的研究，就順應了鄉村變革對治理主體的要求。一些學者從組織的角度注意到了“非正式組織”的功能發揮。另一些學者從治理模式上、資源方面、績效構建上進行了嘗試。但結合鄉村實例，剖析鄉村發展歷程、挖掘其嬗變本質的研究相對較少。

3 案例：羅家坡村村級組織治理能力現狀

3.1 樣本村介紹

本文選取的典型樣本為湖北省竹山縣麻家渡鎮羅家坡村。該村轄3個村民小組413戶1754人，2017年全村農民人均純收入5846元。早在1989年7月15日，《人民日報》以“腰纏萬貫的精神乞丐村”為題披露了該村部分農民致富后道德滑坡、精神頹廢的現象，在全國引起軒然大波。1993年，竹山縣在該村啟動“十星級文明農戶”創建試點，將兩個文明建設融匯到“十星”之中，制定出具體的標準，實行量化管理與考核，鼓勵群眾爭創。20余年來，“十星級”文明創建歷經多次調整完善和創新發展，堅持與時俱進，始終保持了旺盛的生機與活力，逐漸成為全國農村精神文明建設的品牌，被中央文明辦譽為“來自基層的偉大創造”。在“十星同輝”的璀璨星光下，羅家坡村特色產業、生態環境、社會事業等取得了長足發展，成為全國十星級文明創建發祥地和“全國創建文明村鎮工作先進村”。

3.2 調查數據與分析

基于相關文獻和羅家坡村特點，選取了依法行政能力、公共產品供給能力、協調能力、擴大村民參與的能力、協調城鄉矛盾的能力、弘揚地方文化的能力共六個方面進行調研。因該村集體企業體量較小，僅依靠出租苗圃園地每年收入5萬余元，且該村村民主要通過綠松石加工和貿易獲取較高收入，故“發展本村經濟能力”未納入此次調研內容。調研數據與分析見表1、表2、表3。

三、協調能力評價 四、擴大村民參與的能力

五、協調矛盾的能力 六、弘揚地方文化能力

通過數據及訪談分析得知，村民對村干部依法行政能力持肯定態度，該村轄3個村民小組413戶1700余人，從無選舉賄選情況，但存在極個別上訪情況。調查發現，村里存在處理日常工作收取額外費用情況，但真實情況是村里從未存在亂收費情況（可能與收費項目公開不及時或公開范圍小有關），村務公開、政策宣傳及普法均得到高度認可。公共產品供給能力方面，技能培訓與照顧孤寡老人相對較弱。協調能力方面，村干部沒有給村民留有獨斷專行印象，與村民相處融洽度高、溝通渠道豐富且暢通。在擴大村民參與的能力方面，部分村民（約15%）表示有些日常管理工作如制定村規民約并未征求大家意見。弘揚地方文化的能力方面，村里舉辦地方特色演出的次數略顯少。訪談發現，羅家坡村以“十星級文明農戶”創建為起點和契機，在鄉村治理體系建設中，羅家坡村以奮勇開拓的精神，始終堅持因地制宜、從實際出發、服務群眾的理念，特點突出，成效顯著。村黨支部委員會和村民委員會運行機制比較協調，村級黨組織平衡治理能力較有優勢。群眾對村組織的信任和滿意程度較高，村組織的公信力較強，并且通過多元治理體系和良好的政治生態營造推進了基層黨組織協同治理能力創新，提高了基層黨員干部的自身素質和治理能力。村務公開和民主管理逐年得到強化，主動接受群眾對村“兩委”的監督。總體上看，該村突出了鄉村治理現代化體系的基本特征，即“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”。

羅家坡村由全國聞名的“精神乞丐村”蛻變為“全國創建文明村鎮工作先進村”的歷程，是一個典型的鄉村治理體系建設的過程，逐步提升了村級組織治理能力，創新了治理能力提升途徑，順應了鄉村治理現代化體系的要求。

4 村級組織治理能力提升途徑

4.1 創新鄉村治理模式

影響鄉鎮變革的諸多因素中，村級治理能力因素占有很高的權重。村級治理能力是“兩委”分別在憲法和組織法的指導下，帶領、引導村民依法民主選舉、民主管理、民主決策、民主監督，保障村民權利和利益以及村級事業順利進行的內生整合力量，是內化于全體村民的一種整合機制（李勛華等，2008）。雖然鄉村治理的大方向是鄉政村治，擴大村民的自主權，但鄉村治理因其極大的復雜性而成為一種政策執行、關系互動的獨特場域。實現鄉村社會治理創新，需要創新城鄉二元經濟結構下的傳統鄉村治理模式，變革以前的單一化與行政化的治理機制，打破一元化的治理結構和有限民主的治理過程以及自上而下強制性的治理手段。創新農村治理模式，要轉變治理觀念，正確審視傳統鄉村以精英為本的柔性治理作用，客觀對待建國以來以土地為本的鄉村規劃和建設的硬性制度，堅持現代鄉村治理以人為本的核心理念。治理模式的創新不宜僅限于頂層設計，因為相比之下開放農村基層的實踐創新空間更為重要（陸益龍，2015）。村級組織治理能力包括貫徹國家政策、提供公共產品、發展本村經濟、協調村民關系和擴大村民參與五方面。而要提高村級組織的治理能力，必須從完善組織結構、增加組織資源、提高干部素質和加強組織權威四方面著手（薛丹興，2009）。上級組織應進一步下放權力，通過公開討論、透明程序、賦予村級組織及農民更多的參與和決策權，增強農民參與鄉村建設的動力。同時，要創新和完善現有的基層黨組織治理網格，形成完整的、全覆蓋的基層治理網絡。

4.2 推進基層黨組織協同治理能力創新，健全和完善基層

多元治理體系

村級基層官員的身份困境，成為鄉村治理中政策執行變異的決定因素。協商民主的議事規則有助于通過增進公民參與，將鄉村文化習俗融入政策細化，促成正式制度與非正式規則、習俗的互恰，為鄉村治理中的政策執行奠定基礎。以“兩委”為主體極易表現出以強制性秩序維持為“核心目標”的行政性、集權式管理等治理特征，治理效率低顯而易見。應積極探討在村域層面建構起“多方參與、多元治理主體、合作共治”的多元治理機制。治理主體主要包括：國家、基層政府、鄉村“兩委”、鄉村精英以及一些鄉村社會組織。如發揮“新鄉賢”在鄉村治理中的獨特作用，在一定程度上適應了鄉村重大變革以后對社會治理結構調整的要求。2015年中央一號文件指出：“創新鄉賢文化，弘揚善行義舉，以鄉情鄉愁為紐帶吸引和凝聚各方人士支持家鄉建設，傳承鄉村文明”。再如合作社組織參與鄉村社會治理既具有可能性，也具有必要性，將合作社組織嵌入與鄉村社會治理結構，有利于鄉村治理組織再造和推動社會轉型。“農民合作社的興起和發展，無疑給現有鄉村治理秩序既加入了新的博弈主體，又提供了新的重構啟示”。推進基層協同治理能力創新，健全和完善基層多元治理體系，應大力創新思路、多措并舉發揮治理主體作用，以利益關切激活治理主體培育和發展的動力，以“鄉村再組織”夯實鄉村精英培育和發展的制度基礎，以協同共治凝聚鄉村精英參與鄉村治理的社會合力。

4.3 強化政治功能和價值引導作用，打牢信仰定力

一是辯證審視民間信仰的作用。民間信仰是中國文化的一部分，也是促進鄉村經濟文化交流的平臺，發揮著傳統道德教化功能的一種手段。要大力提高群眾的文化科學素質，消除消極的迷信和邪教成分，汲取有益的成分。二是加強社會主義核心價值觀的教育，積極引導民間信仰服務于新農村的建設和鄉村振興戰略的實施，以先進的精神信仰為導航，引導農民由物質需求向精神需求的跨越，引導農民建構科學、合理的信仰。通過整合農村思想價值，鞏固意識形態陣地，重塑適應現代鄉村發展的信任、互惠、合作、參與的文化。

上世紀80年代的的“精神乞丐村”并未因經濟的發展帶來社會進步。90年代竹山縣因勢利導梳理羅家坡村存在的突出問題，以“十星級文明農戶”評選活動為突破口，將社會主義核心價值觀教育融入評選內容中，促進鄉風文明水平明顯提高。通過豐富農村文化建設形式，促進健康村社文化的回歸;通過倡導村民民主政治實踐、有效開展村民民主法治教育，重塑了鄉村政治理念。突出農村文化建設支撐經濟社會發展的功能，推動形成信任互惠、合作共贏、相互幫扶的農村文化場域。十星文化逐漸成為一種文化現象和一種價值追求，深深植根于村民的內心世界。

4.4 鞏固基層黨組織建設，營造基層良好的政治生態

政治生態作為政治生活環境的集中反映，是黨風、政風和社風的綜合體現。上世紀80年代羅家坡村成為“精神乞丐村”的首要原因就是重經濟輕黨建，偏重于鄉村經濟建設，沒有真正落實經濟與黨建“兩手抓兩手都要硬”的理念。主要表現為組織紀律渙散、黨群關系疏遠，難以形成規范自律、務實高效、服務群眾的風氣。通過加強農村基層黨組織建設，選出得力的支部書記，完善村民自治等制度，以“十星級”為主要手段，最終羅家坡村發生蛻變成為“全國創建文明村鎮工作先進村”。一是在村級組織財力方面，羅家坡村集體經濟較小，除財政轉移支付外再無其他經濟來源。但并沒有因財力問題忽視基層黨建。二是村級組織精力有限，雖然僅有3名村干部，但能有效發揮協同作用。三是不斷提升村級組織的治理能力，有效應對農村經濟社會組織發展迅速提出的新要求。只有創新鄉村治理體系，才能更好地發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用。通過黨性教育增強黨員干部的宗旨意識、服務意識和紀律意識，加強農村基層黨建，發揮農村黨支部的戰斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用，是優化農村政治生態的有效方式。通過健全民主決策制度，激勵群眾積極發揮在農村社會治理中的主體作用，改變群眾不愿、不便、不會、不能發揮主體作用的問題。

4.5 加強干部管理，提高基層黨員干部素質

基層黨員干部是各項政策落地的“主力軍”，也是廣大群眾的“主心骨”。基層黨員干部個人素質的高低、作用發揮的好壞，直接關系到黨的各項方針政策在基層的落實，直接關系到農村經濟社會各項事業的發展，直接關系到農村廣大群眾的人心向背。基層黨員干部是人民公仆，其素質能力與政府治理能力提升呈正相關。搞好黨員干部教育培訓，是提高黨員干部綜合素質進而提升基層治理能力的重要途徑。廣大基層黨員干部樹立社會主義核心價值觀、增強自身黨性原則、改進作風建設、提高能力素質，是提升政府治理能力的必然要求。另一方面，要切實加強村居干部管理。把好“入口關”和“出口關”，把那些能夠堅持黨的領導、依法辦事、公道正派、努力為民辦實事的人選拔到基層隊伍中。要敢于對問題較多的干部“動真格”，做深做實考評工作。如羅家坡村的歷次換屆選舉工作上，都做到了嚴格執行選舉紀律，杜絕了“賄拉選票”現象的發生。

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