基于功能性監管的雄安新區金融監管框架設計思路

張若望 王麗媛 張效梅 樸善玉 崔維康

一、雄安新區金融監管框架設計指導思想

雄安新區建設的設計和實施是以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，中央政府和地方政府為雄安新區規劃建設，尤其是新區的金融發展和金融監管工作制定并出臺了一系列政策進行指引。比如，在國務院發布的指導意見中提出：“推進綜合性、功能性金融監管體制改革，探索建立符合國際規則的金融監管框架，”“實現雄安新區所有金融活動監管全覆蓋，牢牢守住不發生系統性、區域性金融風險底線。”在2019年河北省政府工作報告中，許勤省長提出要“高起點規劃、高標準建設雄安新區。”“堅決守住不發生系統性區域性風險的底線。”這些政策指引為雄安新區的金融監管框架設計和金融監管工作實施指明了方向，即本文闡述的以功能性監管為基礎的雄安新區金融監管框架的設計思路。功能性金融監管是以金融體系所實現的各項金融功能為劃分方法，對不同功能的金融活動分類實施監管的監管方式，是目前在金融業混業經營不斷加深的背景下，主要發達國家金融監管工作和金融監管改革的理論指導，是金融監管領域的世界性趨勢。

二、雄安新區金融監管面臨的問題

（一）金融控股公司監管

2018年以來，新區金融機構入駐工作不斷推進。在我國金融業混業經營的大趨勢下，隨著大型金融機構的陸續進入，對金融控股公司的監管成為雄安新區金融監管面臨的重要問題。現階段，我國對金融控股公司的監管尚不健全，公司內部沒有建立起有力的風險內控制度，公司外部也沒有直接監管的法律制度，使得金融控股公司內部復雜的結構所產生的風險得不到有效控制，容易引起區域金融風險甚至系統性風險。

（二）支持綠色金融發展

根據雄安新區“綠色生態宜居新城區”的建設定位，新區的綠色發展要以經濟的綠色增長為出發點，經濟的綠色增長離不開綠色金融的支持，因此，雄安新區的金融監管應當支持而不是控制新區的綠色金融發展。雄安新區建立在經濟基礎薄弱的三縣、污染性行業在三縣占比較大，整個區域金融支持水平仍較低，在此條件下，金融監管應當對雄安新區綠色金融體系的建立發揮前瞻性的作用，積極扶持新區的金融機構和人才開展綠色金融業務和服務。

（三）以金融監管促進金融創新

在建設“綠色生態宜居新城區”的同時，雄安新區也在積極打造“創新驅動發展引領區”，要求集聚銀行、證券、信托、保險、租賃等金融業態，依法合規推進金融創新，推廣應用先進金融科技。怎樣實現金融監管對金融創新的促進而不是抑制，需要加深對新型金融監管與金融創新關系的理解，并建立切實可行的新型金融監管框架和配套制度。

（四）民間金融監管覆蓋

民間金融可以實現正規金融市場無法實現的金融功能，是對正規金融的有益補充并與正規金融產生競爭，從而實現金融資源的優化配置，滿足金融市場的多樣化融資需求。但民間金融的風險積聚也會對金融市場造成威脅，誘發系統性金融風險事件。因此，也應當健全金融監管框架，將雄安新區的民間金融納入到金融監管的保護下，從而實現雄安新區所有金融活動監管全覆蓋。

（五）實現監管制衡

合理的金融監管框架應當保證金融市場的穩健高效運行，并采取有效措施防范金融風險的積聚，同時，不應當使金融監管機構的權限過分膨脹而產生尋租、舞弊等現象。這樣就需要在設計和建立金融監管框架時，在監管機構內部或不同監管機構之間建立制衡或引入競爭，造成監管者在促進金融發展時努力為金融活動服務，在制裁金融犯罪時依法依規進行處理的局面。

三、基于功能性監管的雄安新區金融監管框架設計思路

針對以上部分提出的雄安新區面臨的金融監管問題，本文認為可以通過合理的金融監管框架設計來解決，并提出設計思路如下：

（一）對金融控股公司的監管

對金融控股公司這一類大型全國性金融機構，其監管權應當歸屬于中國人民銀行。①由中國人民銀行在雄安新區設立分行，對在雄安新區注冊成立的金融控股公司的母公司進行管理，由母公司向人民銀行雄安分行申請其下屬子公司所需要的金融牌照并對其下屬子公司進行日常管理。②制定《金融控股公司法》，并由中國人民銀行雄安分行制定相應的規章，完善監管雄安新區的金融控股公司的配套法律制度。③促進雄安新區金融控股公司建立有力的內部控制制度，并接受中國人民銀行雄安分行的監督檢查。④對于具有系統重要性的雄安新區金融控股公司，由國務院金融穩定發展委員會進行識別，并委托中國人民銀行雄安分行進行監管。⑤促進金融控股公司自律組織的組建，并由中國人民銀行進行管理，實現行業自律。

（二）單獨的綠色金融發展促進機構

建立由雄安新區管理委員會領導的雄安新區金融工作局，下設綠色金融發展促進中心，綠色金融發展促進中心負責制定涉及綠色金融的各項政策，并對綠色金融活動進行監管。首先，加大新區綠色金融政策支持力度，比如對綠色環保產業和項目的發展和建設在市場準入、投融資政策方面給予優惠，對開展綠色金融業務的金融機構實行優惠，鼓勵金融機構落戶雄安；其次，加大新區綠色金融專業人才的培養力度，幫助金融機構在招聘時選擇具有綠色金融專業知識的人才，對現有金融從業人員開展綠色金融教育；再次，加大對新區綠色金融的宣傳力度，使企業和社會公眾了解綠色金融的優勢、相關法規和優惠政策，樹立綠色金融發展理念。

（三）針對金融創新的監管沙盒

監管沙盒的理念來源于英國。監管沙盒可以為金融科技創新提供實驗產品和服務的虛擬空間，在該虛擬空間內企業的金融科技創新不受常規法律框架的制約。監管沙盒的優勢主要包括：可以控制測試時間、空間和金融消費者等關鍵因素以降低風險，可以為創新者和監管者提供良好的溝通機制以快速實現創新產品的市場化，可以在提高監管效率的同時保護金融消費者的合法權益。

將監管沙盒的方法應用于雄安新區金融創新的監管工作，可在雄安新區金融工作局下設監管沙盒公司這一非盈利性公司。由金融工作局制定創新產品的準入條件和測試標準，監管沙盒公司與創新公司共同確定測試時間。在流程上，由創新公司提出測試申請，監管沙盒公司進行測試和評估并出具意見。

（四）民間金融監管正規化

由于地方政府對本地區金融活動的信息掌握度較高，民間金融的監管工作應當由地方政府承擔。可在雄安新區金融工作局下設立民間金融監管處，賦予其正規化的監管職權：①制定基本的監管制度，比如對民間金融活動的正規化指導、對民間金融利率范圍的限定、對地方金融活動數據的統計等；②對民間金融組織的市場進入或退出進行備案、對民間借貸進行登記備案，使得民間金融活動透明化，實現民間金融正規化，降低風險；③研究設計民間金融風險監測預警系統，包括對集資規模和利率水平的監測，有利于監管機構對民間金融動態、資金流動的掌握，及時化解風險；④對違法的民間金融活動進行懲罰等。

（五）雙峰模式實現監管制衡

綜合以上的設計思路，本文提出的雄安新區金融監管框架具有雙峰模式的特征：由中國人民銀行雄安分行負責對金融控股公司的監管；由雄安新區管理委員會領導的金融工作局負責對綠色金融、金融創新和民間金融的監管；兩個監管機構之間的協調工作由國務院金融穩定發展委員會負責。通過這一設計思路，可以實現監管的權力制衡。

四、政策建議

為了發揮上述雄安新區金融監管框架的優勢，必須在監管執行過程中注意以下幾點：

（一）以促發展為監管理念

必須以促進發展作為雄安新區金融監管工作的理念，在監管過程中培養具有國際視野和發展眼光的監管人才，引導和鼓勵多種類型的金融活動在雄安落地生根，并實現正規化和法制化，積極為實體經濟的發展提供產品和服務。

（二）監管思路靈活創新

在監管政策的制定和實施過程中，必須堅持思路的靈活創新。吸取世界先進國家的監管經驗，結合雄安新區發展實際進行再創新。在引入控股公司監管及監管沙盒等方式時，不僅要搞清楚其在監管相應領域時的優勢和弊端，也要建立適應雄安地方特點的配套政策措施，不能使先進的方式方法產生不服水土的反應。

（三）區分監管制衡與監管重疊

在雄安新區金融監管框架的建設中要區分監管制衡與監管重疊的概念。監管制衡是為了預防監管權力被濫用而采取的機制，監管權力被濫用將使監管者對金融市場活動進行不正當的干預，而削弱市場競爭的公平性，嚴重損害公共利益，最終導致監管的失靈。監管重疊是指不同監管機構對同一事項同時具有監管權時，造成重復監管的現象。監管重疊會造成監管資源的浪費及被監管者成本增加等不利結果，必須予以避免。