林業有害生物社會化防治探析
——以安徽省合肥市為例

周安云

(合肥市森林病蟲害防治檢疫站，安徽 合肥 230000 )

1 概述

林業有害生物的有效防治是林業健康發展過程中的重要一環，而林業有害生物的社會化防治是必然趨勢。目前，各地政府大力推行以政府購買社會化服務的形式來推進林業有害生物的社會化防治。政府購買服務，是指政府將原來直接提供的公共服務事項，通過直接撥款或公開招標的方式，建立政府購買公共服務機制。相對林業有害生物防治來說，就是原來由政府直接實施的生態林、公益林等重大林業有害生物災害的應急措施，轉變為通過政府采取招投標的方式確定防治公司和防治專業隊對突發林業有害生物災害進行專業處置，建立起政府部門出具經費并監管而防治行為由專業的防治公司全權負責的新模式，實現林業部門職能由具體防治向執法監管和公共服務轉變[1]，這是建立林業有害生物社會化、專業化防治的新機制、新舉措。國家林業局在2011年出臺的《關于進一步加強林業有害生物防治工作的意見》中，明確提出“推進社會化防治”的要求；2013年9月，國務院專門印發《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，明確指出要在公共服務領域更多利用社會力量，加大政府購買服務力度、建立比較完善的政府向社會力量購買服務制度,這些政策的出臺,表明國家在政策層面對林業社會化防治工作提供政策上的支撐和指導,對推進林業社會化防治的落實發揮了巨大作用。在林業有害生物社會化防治準備實施實施過程中，應該結合當地的實際情況，充分分析可能和已經發生的問題，并采取合理的對策加以預防和糾正。

2 客觀準確地分析林業有害生物社會化防治現狀

目前，全國范圍內已經有部分城市實行林業社會化防治試點，已經實施林業社會化防治的地區應該總結其實施成效和存在的問題并加以糾正，而對于未實施的地區，應該充分吸收已實施地區的經驗和不足，以便于為以后實施林業社會化防治作積極的準備。

2.1 比較實施林業社會化防治實施的成效

以安徽省合肥市為例，自實施林業有害生物社會化防治以來取得了一定的成效并形成了積極的態勢。

合肥市作為安徽省會城市，作為試點城市，林業有害生物社會化防治起步于2012年，歷經6年的發展，目前社會化防治已成為林業防治的主要手段。僅2018年，合肥市林業有害生物社會化防治面積146.26萬畝次，其中防治美國白蛾144.16萬畝次,含飛防100萬畝次，防治松材線蟲病及松毛蟲面積2.1萬畝次；投入財政資金2286.4萬元，其中，美國白蛾防治工程項目投放資金1846.6萬元，松類綜合防治項目投入資金440萬元；社會化防治包括預報預測類、除治類、綜合防治類等；防治對象包括食葉害蟲、蛀干害蟲、重大林木病害及除治等；防治措施包括生物防治、化學防治及綜合防治等。全市林業有害生物社會化防治全部采用工程招投標形式落實，2018年實施的林業社會化防治項目26個。林業社會化防治企業呈現多元化，2012年，全市有防治資質的企業只有1家，而到2018年，全市已經有13家企業取得防治資質并開展防治業務。防治企業呈現出多元化多經營態勢，經營范圍涵蓋了農業植保服務、園林養管、通用航空、苗木生產、林業勘察調查等。這些本地企業中很多是通過拓展經營范圍后取得防治資質，同時外來的企業參與本地市場競爭也逐年增加。

2.2 及時總結林業社會化防治實施后產生的趨勢

安徽省合肥市在實施林業社會化防治數年來，產生了一些積極的趨勢。

林業社會化防治范圍和領域不斷擴大。2012年，合肥市僅有1萬多畝楊樹片林實行承包防治，2018年，全市僅美國白蛾社會化防治面積已達142萬畝次，防治規模呈現跳躍式增長。全市的林業有害生物社會化防治區域也由1個區發展到全市，服務領域從單一的防治拓展到病蟲害監測防治、應急除治、項目監理等領域，服務形式上既有集“查、防、除”于一體的綜合承包模式，也有單次防治作業、項目監理等專項服務模式[2]。

林業社會化防治已成為林業有害生物防治的主要方式。2012年，合肥市只有包河區將楊樹食葉害蟲作為防治工程項目推向社會開展招投標落實專業防治，而隨著林業社會化防治工作的深入，目前各級政府把社會化防治納入政府采購目錄，涉及到財政投入的防治項目，基本都是以招標方式落實承接主體。到2018年，全市已基本形成林業防治項目市場化運轉的局面，僅以林業主管部門推向市場的林業防治項目就達26個。

以林業社會化防治的客觀需求為導向，投入的財政資金逐年增加并得到了合理利用。2012年，全市投入的財政資金僅30多萬元，而在2018年則達到了2286.4萬元，并根據社會化防治的導向重點投入到美國白蛾、松材線蟲病等重大林業有害生物防治上。2019年，全市納入財政的林業社會化防治預算項目30多個，投入防治資金預算達3000萬元，比2018年增長33.7%。

政府購買服務的市場初步形成。通過幾年的快速發展，合肥市在社會化防治過程中，逐步摸索出按招投標法或政府采購法要求落實承接主體的新方法，把林業社會化防治項目列入政府采購目錄，建立了企業資質準入制、專家會商制、第三方監理機制等，總體上，較為完善的林業社會防治市場基本形成。

2.3 客觀真實地總結林業社會化防治實施過程中存在的問題

在林業有害生物社會化防治的實施過程中，難免會出現一些問題，及時發現問題并加以糾正，才能更好地實施林業社會化防治工作，仍以安徽合肥為例，在實施林業社會化防治工作的數年來，存在著亟需解決的一些問題。

林業有害生物社會化防治項目采購需求編制標準缺失。采購需求(如技術參數)是采購活動的源頭，是采購評審、合同簽訂和履約驗收的重要依據。科學、完整地編報采購需求(技術參數)，是優質高效完成采購任務的前提[3]。作為林業社會化防治項目，如何從專業的角度編制項目采購需求，不僅有利于項目的實施、驗收、監督，同時可減少財政資金無效投入。目前合肥市實施的編制依據主要按總量承包的方式，這種粗放的方式不利于項目的價格組成和實施過程的驗收，同時也經常造成對施工單位無法監管和缺乏實施效果驗收依據的狀況。

林業有害生物社會化防治項目定價機制滯后。林業社會化防治向市場化轉變雖然較快，但仍然沒有建立起明確的定價機制，更沒有建立起定期向社會發布動態參考價信息體系的機制。林業有害生物社會化防治項目實施過程涉及到材料費、人工費、機械費、稅費、措施費等沒有可供參考的定價標準。在實際操作過程中，林業技術人員只能按實施項目的規模總量來進行定價，這種定價方式已不能適應市場化要求，也造成了采購項目的控制價組成差別大、合理性差。

林業有害生物社會化防治過程中的監督不到位。社會化防治項目在實施過程中，由于各地森防機構人員少，對實施過程中的現場監督、實施方的物資投放、機械入場、防治人員到場等過程中的實施情況缺乏有效的監督；實施單位時有偽造現場施工記錄、不按施工方案要求進行施工的情況，時常有實施單位虛報工程量、偷工減料情況出現。

防治企業間防治能力差距較大。防治能力包括企業設備、人員技術力量、防治經驗、現場施工處置等有關水平體現。全市防治企業在這些指標上還存在嚴重的不平衡，有的防治企業設備少、技術人員少，只能進行簡單的低水平的防治項目操作，有的防治企業存在臨時性雇傭技術人員、借用防治設備，自身能力和水平嚴重不足；合肥市本地相關防治企業與外地企業也存在較大的差距，僅從2018年實施的美國白蛾飛防項目實施來看，本地企業承擔飛防項目經驗明顯不足，設備配置、人員組織、現場指揮、方案制定與外地飛防公司存在明顯的差距。

3 探索和完善林業有害生物社會化防治機制

結合林業社會化防治試點地區的積極成效和存在的問題，不斷探索和完善林業有害生物社會化防治機制，毫無疑問對促進全國林業健康有序的發展有著非常重要的作用。

3.1 建立配套的管理機制，加強對防治企業的管理

林業社會化防治市場形成的時間不長，對防治企業的管理仍是薄弱環節，林業主管部門單一化管理缺乏政策支撐。林業行業主管部門要聯合發改、財政、人社、工商等相關部門制訂和完善防治服務組織資質等制度規范，探索專業委員會認定和管理社會化防治企業資質的新模式，構建防治資質認定及年審的信息化管理平臺，建立健全社會化防治企業信用評價、項目質量管理體系等配套體系[4]，加強對當地防治企業的規范化管理。通過管理機制的建立和動態管理，進一步促進企業管理水平的提升、參與防治能力的增強，形成市場化運作、合同化管理、專業化防治的社會化防治機制。對一些符合國家政策導向的防治企業，通過政策引導、基金補貼、人員培訓等措施，壯大企業規模和提升防治水平，建設一批能獨立開展綜合防治特別是飛防作業能力的綜合防治龍頭企業。

3.2 加快政府部門職能轉變，拓展社會化防治市場

林業社會化防治起步晚，市場化程度不高，地方檢疫機構沒能很好地從政府的管理職能中轉變過來，集“運動員”、“教練員”、“裁判員”于一身的多重角色現象仍有存在。轉變林業檢疫機構相關職能就是在科學劃分政府、部門、社會之間的職責和分工的基礎上，將除法律法規規定的檢疫執法、監督管理等職能外，采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔的防治服務事務歸位于市場和社會，加快形成“政府主導、部門組織、社會參與”的林業有害生物防治工作格局[5]，以便檢疫機構更好地集中精力做好檢疫執法、預報預警和行業管理，以及作業監管、科技推廣、技術服務等工作，具體的專業的防治工作由專業的防治企業完成，建立起活躍的社會化防治市場。對非政府承擔防治任務的林業項目，通過出臺財政補貼方式鼓勵其推向林業專業化防治市場，形成全社會林業有害生物的防治專業化、市場化。

3.3 建立合理的林業社會化招投標配套標準

林業社會化防治招投標制度是政府購買服務必備制度，在制定合理符合林業社會化防治特點的采購制度的基礎上，加快建立以下幾個標準。一是建立林業社會化防治采購需求編制標準。由于林業行業的特殊性，社會化防治內容廣泛，不同的服務需求，要求的服務方式、技術標準差異性大，當前部分地區的社會化防治市場已基本形成，為了更好和規范性地指導全國社會化防治市場，應由國家林業部門牽頭，組織行業專家，在大力開展調研的基礎上，聯合相關部門，依據《中華人民共和國政府采購法》等相關法律法規，適時制定和出臺針對林業行業性質的社會化防治采購標準，指導全國社會化防治市場。同時，各級地方政府的林業主管部門應先行先試，依據開展社會化防治項目總結的經驗，參考農業、水利等相關行業實施社會化工程模式，探索分類型、分內容的有關林業社會化防治項目實施的標準，制定適合本地林業社會化防治采購需求規范標準，為更好地推進本地林業社會化規范行為提供依據。二是建立動態的價格機制，指導防治市場。林業社會化防治控制價格的組成，涉及到防治項目的各個方面。應在建立起合理的、規范的采購標準基礎上，依據采購需求標準，建立起合理的價格機制。這就要求與當地的發改部門聯合，在搞清楚林業社會化防治項目實施規模與主材市場(如藥物)需要量、機械投入和使用頻率、人員組成、投入的勞動量、措施費用等和市場價關聯的基礎上，制定林業有害生物防治項目成本管理辦法，定期發布林業有害生物防治相關產品和服務參考價。三是建立本行業的專家庫。由于林業專業性較強，行業特殊，專家參與的工作主要有招投標評審、服務組織等級評價、林業有害生物災害勘查和防治效果評估中的決策等方面，建立起符合本行業特征的專家庫是做好防治工作重要一環。

3.4 加強監督體系建設，保證防治工程質量

社會化防治在以招投標方式落實承接主體的同時，加快工程監理制建設，是實現管理、監督和實施三方相分離的重要一環，是保障防治市場依法、公平、有序健康發展的有效舉措，也是保證防治質量的重要環節。一要加快林業社會化防治項目監理庫建設。由于林業社會化防治項目投資額度較小，監理人員的工作量大，在實施公開招標監理單位過程中，常出現監理單位參與競爭積極性不高，造成流標現象較多，影響了工程實施進度，造成第三方監管缺失。為此，要針對林業社會化行業特點，適時建立監理單位庫，通過抽簽方式在監理庫落實監理單位更快捷，也減少了工作成本；同時，對監理單位按照有關制度，建立績效評價機制，實行動態管理。二要建立施工項目實施方案審查制。施工單位在中標后，應及時按要求編制組織施工方案，施工方案要同時報監理單位、建設單位進行審查，審查的目的主要是看施工單位是否按防治工程規范、簽證的合同內容組織施工，包括項目實施過程中的設備投入、人員組織、作業設計、項目管理、安全措施等是否按要求落實到位。三要建立監理人員現場負責制。監理人員在合同賦予的權限內，全面負責受委托的監督管理工作，承擔相應的法律責任，把監理單位落實的監理責任納入到監理單位信用評定體系中，建立監督負責制、責任追查制。四要建立項目檔案管理制度。檔案是整個防治過程中的重要痕跡，是審查采購過程、方案設計、施工過程、監督過程、驗收結果的全部資料的匯集，是事后監督重要依據。檔案管理應包括行業主管部門、防治企業、監理單位三個方面的資料匯編，并做好及時歸檔，納入行業主管部門的專項檔案類永續保存。

4 結語

林業有害生物的社會化防治是必然趨勢，本文結合安徽省合肥市數年來試點實施林業社會化防治工作實際，分析了林業有害生物社會化防治工程項目實施過程中的一些共性問題，并提出了用以解決該類問題的諸如通過加強配套制度建設、加快市場化進程及加強監督管理等具體措施。文中提出的共性問題和解決措施對于其他地區林業有害生物社會化防治的有效實施具有一定的參考和實用價值。