污水處理項目的PPP績效評價指標(biāo)體系研究

吳志堂

一、PPP模式的含義與特征

“PPP”又名“PPP模式”，英文全稱為Public-Private Partnership，是一個非常寬泛的概念，國內(nèi)外尚未就其定義達(dá)成統(tǒng)一，各國或機(jī)構(gòu)根據(jù)自身的情況定義PPP模式。我國財政部把在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的長期合作關(guān)系稱為PPP模式。不管PPP模式的含義存在多大差異，其最終目的都是提高公共產(chǎn)品與服務(wù)的效率與質(zhì)量，加強(qiáng)公共部門與私人部門的聯(lián)系，合理分擔(dān)風(fēng)險，共享利潤，以此達(dá)到高效利用社會資源、各利益方實現(xiàn)共贏的目標(biāo)。

二、構(gòu)建PPP項目績效評價體系的方式

（一）確定績效評價指標(biāo)的選取原則

PPP項目績效評價指標(biāo)體系的構(gòu)建需要遵循一定的原則。

1、全面性原則

PPP項目實施的流程非常繁雜，涉及內(nèi)容眾多，要想使評價結(jié)果具有科學(xué)性就必須從多個維度全面考察績效目標(biāo)的形成。

2、代表性原則

PPP項目本身就比較復(fù)雜，能反映其績效狀況的指標(biāo)更加復(fù)雜。因此，實施績效評價的單位需要在堅持全面性原則的基礎(chǔ)上選取各方面的代表指標(biāo)，這樣才能使績效評價工作更加真實客觀地反映實際情況，也使績效評價工作可以簡單操作。

3、指標(biāo)可度量、可評估

PPP項目績效指標(biāo)的選擇不僅需要能夠客觀反映實際情況，還不能太過寬泛、抽象，如果太過抽象、寬泛，就不能度量、評估PPP項目的實際水平。所以，在選取PPP項目指標(biāo)時應(yīng)盡量選取可以評估、度量的指標(biāo)，或者細(xì)化分解內(nèi)涵比較豐富的指標(biāo)。

4、定性指標(biāo)與定量指標(biāo)相結(jié)合

定量指標(biāo)可以明確度量，因此其客觀性比較高。但是，PPP項目中有很多績效不能定量，需要采用定性指標(biāo)，或?qū)⒍ㄐ灾笜?biāo)與定量指標(biāo)結(jié)合，這樣才能提高實際績效的完整性與客觀性。

（二）初步選擇績效評價指標(biāo)

在選擇污水處理PPP項目指標(biāo)時應(yīng)該首先分析選擇共性指標(biāo)，這些共性指標(biāo)的選擇可以在分析其他污水處理項目指標(biāo)的基礎(chǔ)上選擇，這樣才能使評價指標(biāo)更加全面。這些綜合性指標(biāo)主要有社會資本能力、政府部門資金投入、成本管理、合同管理等。在初步選擇績效評價指標(biāo)后，還需要進(jìn)一步建立績效評價指標(biāo)體系。不同污水處理PPP項目之間存在很多共性，因此可以把一般的績效評價指標(biāo)作為績效評價體系建立的基礎(chǔ)，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步分析項目的特性，對績效標(biāo)價指標(biāo)體系進(jìn)行調(diào)整。

首先，污水處理PPP項目的收費一般都是由政府主管部門或者指定代理機(jī)構(gòu)執(zhí)行收費職能，項目公司再向代理機(jī)構(gòu)收費，這樣就方便了政府部門對污水處理質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管。一般污水處理項目的質(zhì)量不能提前判斷，然而政府的專業(yè)檢測手段比較多，可以在服務(wù)合同中設(shè)定水質(zhì)排放標(biāo)準(zhǔn)，然后對處理后的水質(zhì)進(jìn)行檢測來判定服務(wù)質(zhì)量。

其次，污水處理中的固定資產(chǎn)折舊與水電費在其經(jīng)營成本中所占比重較大，所以需要對上述費用重點控制，從而降低運(yùn)營費用。污水處理的設(shè)備、設(shè)施一般都是持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)的，在項目立項階段，投資總額及其中設(shè)備的投入，尤其是選擇國產(chǎn)還是進(jìn)口設(shè)備，會影響到后期的水質(zhì)處理、大修支出及技改投入。在污水處理項目中，不同地區(qū)不同的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致污水本身的類型也存在差異，因此，需要在詳細(xì)分析污水差異的基礎(chǔ)上進(jìn)行污水處理。不同污水處理所需要的設(shè)備與工藝也不同，因此，在污水處理時還需要選擇合適的設(shè)備與工藝。

（三）績效評價指標(biāo)的篩選

在初步選擇了績效評價指標(biāo)、建立了績效評價指標(biāo)體系后，污水處理PPP項目還需要進(jìn)一步篩選綜合績效評價指標(biāo)，最終確定績效評價指標(biāo)體系。在選擇評價指標(biāo)時需要對其重要性進(jìn)行評估計算，按照優(yōu)劣進(jìn)行指標(biāo)排序。當(dāng)前很多污水處理項目都選擇TOPSIS方法（Technique for Order Preference by Similarity to an Ideal Solution ）進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，首先需要建立規(guī)范化矩陣，對初始矩陣進(jìn)行規(guī)范，其次需要設(shè)立理想的正負(fù)解，然后對正負(fù)解進(jìn)行計算，最后根據(jù)計算結(jié)果進(jìn)行優(yōu)劣排序。在此基礎(chǔ)上，還需要根據(jù)篩選結(jié)果進(jìn)行評價指標(biāo)的篩選，最終確立績效評價指標(biāo)。

三、PPP項目績效評價的具體指標(biāo)

PPP項目績效評價指標(biāo)體系的構(gòu)建需要對PPP項目目標(biāo)的利益相關(guān)性與多樣性進(jìn)行分析，不同利益相關(guān)者的項目目標(biāo)不同，因此，在指標(biāo)體系建立前需要對不同利益相關(guān)者的利益訴求進(jìn)行詳細(xì)分析。根據(jù)資料分析，可以把污水處理PPP項目的核心利益相關(guān)者確定為公眾、社會資本、政府。在確定了核心利益相關(guān)者后，需要繼續(xù)結(jié)合PPP項目的決策、實施、運(yùn)營等不同階段的具體特征，并結(jié)合指標(biāo)選擇的原則構(gòu)建項目指標(biāo)體系。該體系中一般包括決策績效、實施績效、運(yùn)營績效三個一級指標(biāo)，這三個一級指標(biāo)又包含多個二級指標(biāo)。

（一）決策績效

在PPP項目的決策階段確定績效指標(biāo)時，公眾與政府為核心利益方。政府的目標(biāo)是不斷提高決策水平，促使項目決策更加規(guī)范、科學(xué)；而公眾的目標(biāo)是使社會公眾的需求得到反映，并進(jìn)一步參與到相關(guān)決策中。因此，在決策階段的績效評價需要對社會公眾了解參與決策的情況進(jìn)行評價，還需要對政府的決策水平以及決策的科學(xué)性與規(guī)范性進(jìn)行評價。因此，在決策績效評價階段需要選擇合理規(guī)范的指標(biāo)，這些指標(biāo)包括社會公眾的支持度與參與度、審批程序的規(guī)范性、可行性報告的水平、決策內(nèi)容的合理性等。

（二）實施績效

在污水處理PPP項目的實施階段其核心利益相關(guān)者為社會資本與政府，政府的目標(biāo)是利用招標(biāo)等方式選擇合適的社會資本，并對社會資本進(jìn)行監(jiān)督，使其按照計劃完成PPP項目建設(shè)。社會資本的目標(biāo)是對風(fēng)險進(jìn)行合理分配，建立風(fēng)險分配機(jī)制，促進(jìn)項目勘查、設(shè)計、施工等工作的持續(xù)推進(jìn)，推動工作任務(wù)的完成。由此可以看出，項目實施階段的績效評價目標(biāo)是對其具體工作環(huán)節(jié)的工作情況進(jìn)行評價，而績效評價指標(biāo)也就與具體的工作內(nèi)容相關(guān)。通過相關(guān)資料與項目實施經(jīng)驗的分析，把污水處理PPP項目實施階段的指標(biāo)確定為污染物排放達(dá)標(biāo)率、重大事故次數(shù)、工程進(jìn)度付款率、項目噪音影響、設(shè)計適用性招標(biāo)程序規(guī)范性、項目計劃工期率、勘查文件完備性等九個指標(biāo)。

（三）運(yùn)營績效

污水處理PPP項目運(yùn)營階段的利益相關(guān)者包括社會公眾、社會資本、政府這三個主要利益方。政府的利益目標(biāo)是通過項目的實施滿足公眾對社會服務(wù)的需求，并促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。社會資本的目標(biāo)是通過PPP項目的運(yùn)營獲取經(jīng)濟(jì)利益。而公眾的利益訴求是通過PPP項目的運(yùn)營滿足功能需求，并確產(chǎn)品定價合理。從以上分析可以得知，污水處理PPP項目運(yùn)營階段的績效評價主要評級的是利益相關(guān)者的滿意度。從這一層面可以把運(yùn)營結(jié)算的績效評價指標(biāo)分為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、區(qū)域GDP增長貢獻(xiàn)、產(chǎn)品服務(wù)滿意度、就業(yè)貢獻(xiàn)率、投資利潤率、運(yùn)營成本變化率、特許期合理性等七個指標(biāo)。

四、結(jié)束語

合理、公平、科學(xué)的績效評價體系有利于公允評價項目的績效，合理評價參與方的業(yè)績和所取得報酬的適當(dāng)性，有效調(diào)動各方積極性，促進(jìn)項目的可持續(xù)發(fā)展。

污水處理PPP項目績效評價需要從利益相關(guān)者角度出發(fā)，確定績效評價指標(biāo)的選取選擇，然后初步選擇績效評價指標(biāo)，建立績效評價體系，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步篩選指標(biāo)，使績效評價指標(biāo)更加合理。然后，需要具體分析項目決策、實施、運(yùn)營階段的利益目標(biāo)與具體的績效評價指標(biāo)，只有這樣才能建立科學(xué)、合理的績效評價體系。