地方政府融資平臺債務風險及治理對策

鐘 雯

隨著我國城鎮化建設進一步加快，巨量的基礎城鎮化建設資金已經是各地方政府應對的主要難題，因此各地方政府都通過建立融資平臺來籌集這些基礎城鎮化建設所需的資金。在20世紀90年代，我國開始出現大量的地方財政收支缺口，但在當時，地方政府既無權發行債券又無法向銀行進行貸款，因此，這樣的地方政府融資平臺順勢而生，在2008年政府融資平臺開始進入發力期。但是跟隨融資平臺帶來巨量民間資金的同時也到來了高強度的債務風險，甚至在很大程度上開始影響到我國進行宏觀經濟的調控，嚴重威脅到我國經濟的可持續發展性。因此，對于地方政府融資平臺帶來的債務風險，我們很有必要進行有效的處理。

一、地方政府融資平臺存在的問題

融資平臺這樣極具理論基礎的方式在我國各個地方政府中又有很必要的實現性。政府提供給民眾的一些公共基礎設施以及半公共基礎設施是地方正度融資平臺所需要承擔的，換而言之，地方政府融資平臺是具備一種公共性質的融資手段。

（一）地方政府融資平臺本就存在法律風險

在我國，國債只有我國中央政府才有權進行發放，并且銀行不允許向地方政府提供貸款，正是在這樣的情況下，地方政府融資平臺應運而生。地方融資平臺向銀行申請借款時，銀行會用政府的財政收入以及補貼收入作為償還借款的擔保，以此來保證借款的安全，但是我國法律已經明確規定，政府部門不能進行擔保。為了應對這樣的情況，大多地方政府都會通過會議決定將還款以及支付利息的資金列入政府的財政支出預算中，通過這樣的手段順利進行借款，這種違規的操作手法在地方政府融資平臺中是很常見并且很有效的。而政府通常會將政府財政收入主要來源的土地轉讓收入作為支付銀行借款的主要手段，目前我國經濟增長速度迅猛，城鎮化建設也在不斷加快，以此引起的土地價值增長是政府仰仗的根本，可一旦以后土地貶值，必然會引起政府無力償還銀行巨額貸款的問題，而通過上述違規手段進行的銀行貸款并不具備合法的債權人，銀行貸款的安全性會受到很嚴重的威脅。

（二）地方政府融資平臺的設立運作的不規范

地方政府融資平臺大多是政府將政府的固定資產以及使用權劃撥進行注資，這樣的方法投入的現金并不多，因此也就造成地方政府融資平臺的資金流動呈現短缺狀態。還有個別的地方政府由于拿不出大量的資金來進行融資平臺建設，就用單筆資金進行很多次的周轉，甚至是將固定的一筆資金當作很多融資平臺的注冊資金或者多個項目的啟動資金。政府將從銀行貸款而來資金挪用到融資平臺中，或者將政府部門建設的辦公樓以及其他公共資產以公司的形式進行注冊，在通過這種方式向銀行貸款，將貸款而來的資金注入到融資平臺中。這樣的方式在一些經濟發展較為落后的縣級市，其融資能力十分有限，資金鏈出現斷裂的可能性較大。地方政府融資平臺這樣低門檻的做法，會有大量的地方政府融資平臺產生，導致地方政府負債率也比較高。

二、我國地方政府融資平臺債務形成的主要因素

（一）缺乏有效的監管

在目前我國的各地政府部門都將經濟建設作為其首要的目標，形成巨額的財政支出以及不斷擴大的收支缺口，據調查顯示，我國政府部門財政支出每年呈翻倍的勢態上漲。因此，各個地方部門都在進行隱性的資金統籌，也帶來了各種各樣的政府債務。我國各個地方政府通過融資平臺積累的債務復雜多樣，并且這些債務具有多樣的統計數據，并且指標口徑有很大偏差，地方政府沒有任何的預警機制進行預防，中央政府很難對地方政府融資平臺進行有效的監管。換而言之，無政府監管狀態也是各地政府融資平臺的現狀，更不排除在地方政府進行融資的過程中根本不擔心無法承擔債務的問題，總有上級政府作為依靠，也就由此進行肆意的舉債，債務償還危機將進一步惡化。

（二）債務余額增長迅速

根據我國有關部門的詳細統計，我國省市縣三級政府部門設立了超過7000家融資平臺公司，并且還是以2010年為截止日期，而時年我國政府性的債務高達12萬億元，其中一般的債務都是近短短兩年才逐漸形成的。2012年，各地方政府融資平臺在中國銀行貸款余額有10萬億之高，相當于整個銀行系統貸款余額的15%。以此數據，按照貸款期限五年的情況進行計算，各個級別的政府部門每年平均要償還高達3萬億的本息債務資金。

（三）償還債務的收入并不穩定

在地方政府融資平臺進行融資中用來償還債務的資金不具有太強的可行性，過剩的項目投資以及重復性的建設是建設項目沒有達到預期的收入標準，并且我國政府所建設的項目大多給公益性的項目，融資平臺所投入建設的項目并沒有太穩定的收入。而且我國政府部門進行的建設大多在施工過程中缺乏有效的監管，并且通常都屬于大規模建設，施工周期也比較長，這些都是潛在的投資風險。在我國超過7000家的融資平臺中有五分之一以上的融資平臺公司都存在嚴重的虧損，這些虧損的融資平臺大多存在與沒有任何盈利能力的縣鄉級政府中。

三、地方政府融資平臺債務風險的處理對策

針對我國現階段各個地方政府融資平臺運營中存在的問題，以及造成我國各個地方政府融資平臺出現債務風險的原因，我們必須進行針對性的管理，以此來實現地方政府部門的良性融資，以及各個地方經濟的可持續性發展。因此筆者建議應當通過改變地方政府的政績考核制度、改革財政稅收體制以及提高財政透明度來對地方政府融資平臺的債務進行管理。

（一）地方政府政績考核方式的改變

為了對地方政府融資平臺所造成的債務風險進行處理，應當改變原有的地方政府政績考核方式，將不合理的融資行為進行制止。為了對融資平臺的債務進行治理，需要我們從源頭開始進行管理，改變現有的地方政府政績考核方式，將多方面的考核加入到政府政績考核中，例如社會的發展、社會的穩定、環境的保護、人民生活水平等作為考核的標準，不能單單從政績上對地方政府官員進行考核，實行綜合化的評估方法。

（二）財政稅收體制的改革

為推動政府可支配的財力，需要將財政稅收的體制進行改革。隨著我國近些年城鎮化建設的不斷推動，各個地方政府出現不斷增加的政府性債務，地方政府的融資機制也缺乏完善。針對這一問題，新一輪的財政稅收體制改革已經將地方政府債務體制建設進行歸納，第一，強調通過對財政支出預算進行約束，將現代化的政府財政支出預算更加透明化，以此來實現規范性的債務源頭，政府預算管理重點就是債務管理工作，加強了地方政府財政紀律，創造出獨立并且透明的政府舉債制度。

（三）提高財政的透明度

權責發生制是治理地方政府融資平臺債務問題的關鍵所在，將政府的會計系統中加入之前地方政府不透明的融資平臺債務，全面的對地方政府融資平臺進行監督管理，牢牢掌握住地方政府融資平臺發展的主動權。我國新的《事業單位會計制度》與2013年被提出，并起到了良好的應用效果，將以前政府在建工程不向財政申報的問題進行改變，要求各地方政府在進行項目建設時就要對財政部門進行申報，使工程在人民的監督之下進行，透明度將大大提高。因此，地方政府融資平臺的債務管理也可以借鑒政府部門事業單位的變革進行改革，將平臺債務也納入會計系統中，使平臺債務具有較高的透明度，便于政府監管。

四、結語

地方政府作為我黨在各個地方進行執政的機關部門，應當在確保擁有完善的債務管理制度前提下進行融資平臺建設，提升地方政府融資平臺的規范性，并加強對于地方政府融資平臺的債務管理，通過良好的債務管理提升政府部門融資的有效性，以此來確保我國各個地方的經濟得到可持續性的健康發展。