城市旅游用地問題與對策研究
——以池州市貴池區(qū)為例

趙 鵬

(桂林理工大學 旅游與風景園林學院，廣西 桂林 541006)

1 引言

旅游業(yè)是朝陽產(chǎn)業(yè)，無煙產(chǎn)業(yè)，旅游業(yè)的發(fā)展方興未艾。我國的土地資源十分緊缺，隨著經(jīng)濟大發(fā)展大繁榮，用地會越來越緊張，在城市表現(xiàn)得尤為突出。郝艷麗等以黃山市屯溪區(qū)為例進行城市旅游用地規(guī)劃初步研究[1]。以安徽省貴池區(qū)為例，側(cè)重于城區(qū)范圍內(nèi)的旅游業(yè)用地研究，通過分析城市旅游業(yè)土地利用的現(xiàn)狀和特征，找出其存在的問題，進而提出科學合理的對策供相關(guān)決策單位參考。

2 城市旅游用地概述

2.1 城市旅游用地的概念

梁棟棟等提出旅游用地是一個自然經(jīng)濟地域綜合體，是自然作用與人類活動相互作用的動態(tài)系統(tǒng)[2]。但現(xiàn)階段城市旅游用地，從廣義上理解是指直接或者間接為城市旅游業(yè)所利用的土地。從狹義上理解是指經(jīng)行政主管部門審批公布的位于城市的風景名勝區(qū)內(nèi)的全部用地。

2.2 城市旅游用地的特點

2.2.1 城市旅游用地的基礎(chǔ)性特點

李亞男提出旅游用地是旅游業(yè)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)[3]。譬如五星級酒店的建設(shè)、旅游地產(chǎn)的開發(fā)等等都需要依托城市旅游用地而進行。政府通過招商引資的方式，引進很多企業(yè)進行旅游項目開發(fā)，建設(shè)了一大批功能完善、品質(zhì)優(yōu)越的旅游景區(qū)、旅游設(shè)施。在一定程度上，城市旅游用地制約著、影響著城市旅游業(yè)的發(fā)展，所以，城市旅游用地的基礎(chǔ)性地位不容忽視，必須高度重視。

2.2.2 城市旅游用地的城市性特點

城市旅游業(yè)的發(fā)展體現(xiàn)了城市性的特點，那么城市旅游業(yè)發(fā)展所依托的城市旅游用地也必然體現(xiàn)了城市性的特點。在城市里建設(shè)旅游設(shè)施，發(fā)展城市旅游業(yè)。因此，城市旅游用地不同于發(fā)展鄉(xiāng)村旅游所占用的土地。城市旅游活動是城市旅游業(yè)的重要表現(xiàn)形式，城市旅游用地為城市旅游活動提供了必要的活動空間。城市性是城市旅游用地的一大特色，無論什么樣的旅游業(yè)態(tài)，只要在城市中發(fā)展，必然彰顯城市性特點。

2.2.3 城市旅游用地的綜合性特點

城市旅游用地是由各種點、線、面、帶等各種系統(tǒng)要素組成的地域綜合體。無論對于一個獨立的景區(qū)而言，還是對于一座旅游城市而言，城市旅游用地的綜合性特點必將淋漓盡致的得到體現(xiàn)。一個獨立的景區(qū)會有旅游吸引物、旅游基礎(chǔ)設(shè)施等等組成的一個綜合體。同樣一個旅游城市，不僅包含了各式各樣的景區(qū)，還有旅游酒店、旅游交通、旅游商店等等組成的一個大綜合體。綜合性是城市旅游用地的一個主要特點。

2.2.4 城市旅游用地的價值性特點

城市旅游用地所帶來的價值是多方面的，其中經(jīng)濟價值文化價值、生態(tài)價值尤為突出，隨著旅游業(yè)的大發(fā)展，旅游業(yè)對經(jīng)濟增長的貢獻作用日益凸顯，在物質(zhì)生活得到逐步提高的同時，人們對文化需求的渴望也隨之提升，越來越多的人們不斷重視自身文化素質(zhì)的提高。城市旅游業(yè)是在保護中發(fā)展，也是在發(fā)展中保護，實現(xiàn)經(jīng)濟價值、文化價值、生態(tài)價值等多重價值效應(yīng)。

2.2.5 城市旅游用地的可持續(xù)性特點

城市旅游用地被開發(fā)利用后，將長期供人們使用，在一定時期內(nèi)，城市旅游用地形態(tài)是長期不變的，即使出現(xiàn)變化也就是做一些功能上的完善、品質(zhì)上的提升等工作。城市旅游景區(qū)必將長期存在并服務(wù)于該城市旅游業(yè)發(fā)展?？沙掷m(xù)性特點是城市旅游用地一個重要特點。城市旅游用地可持續(xù)性為城市旅游業(yè)的發(fā)展提供了穩(wěn)定的物質(zhì)基礎(chǔ)。

2.3 城市旅游用地的原則

2.3.1 可持續(xù)利用的原則

韓雪提出旅游用地利用要符合可持續(xù)發(fā)展規(guī)律且能滿足社會生產(chǎn)力發(fā)展[4]。隨著國家經(jīng)濟的大發(fā)展，國民收入也逐漸增加，老百姓的旅游需求會日益旺盛，這必將促使旅游業(yè)飛速發(fā)展，那么旅游業(yè)發(fā)展所依托的旅游用地也會日趨緊張。在城市中，可供旅游發(fā)展的用地會更少，在滿足目前旅游業(yè)發(fā)展所需用地的同時，還要兼顧未來旅游業(yè)的發(fā)展所需用地，在這一過程中還要符合社會生產(chǎn)力發(fā)展的模式，實現(xiàn)旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展，保障旅游用地是前提。在規(guī)劃建設(shè)旅游項目之初就要樹立可持續(xù)發(fā)展的意識。

2.3.2 合理利用的原則

目前全國各地都在加快發(fā)展、奮力崛起，為建設(shè)美麗中國添磚加瓦，各種項目紛至沓來，而這些項目的落實大部分都要依賴土地，這使得土地成為緊缺的資源，城市旅游業(yè)作為朝陽產(chǎn)業(yè)也是如此，必須要合理利用手中有限的土地資源實現(xiàn)更多的價值。最好的集約利用土地的辦法就是實現(xiàn)多產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，在發(fā)展其他產(chǎn)業(yè)的同時也能體現(xiàn)旅游功能，隨著工業(yè)旅游、生態(tài)旅游、文化旅游等新型旅游業(yè)態(tài)的發(fā)展，旅游業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)的融合正在不斷加強，在各產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)共贏的同時，也合理利用了有限的土地資源。

2.3.3 重視保護原則

在大力發(fā)展城市旅游業(yè)的同時，加強對城市旅游用地的保護，不能只注重發(fā)展旅游業(yè)帶來的經(jīng)濟效益，而忽視土地的承載力，要在土地的承載力范圍內(nèi)發(fā)展旅游業(yè)，這樣才會持續(xù)受益。土地給發(fā)展旅游業(yè)提供了廣闊的平臺。然而，現(xiàn)在諸如水土流失、土地荒漠化、土壤污染等現(xiàn)象越來越嚴重，對旅游業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展構(gòu)成了很大的威脅，必須從一開始就要注重對土地資源的保護。

2.3.4 順勢而為原則

當前生態(tài)旅游、文化旅游的發(fā)展欣欣向榮，旅游業(yè)是一個大的產(chǎn)業(yè)，包括不同類型的旅游業(yè)態(tài)。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，旅游消費者的需求在不斷的變化，從而形成了新的旅游業(yè)態(tài)，然而每個不同的時期都會有主流的旅游業(yè)態(tài)，應(yīng)重點支持這些旅游業(yè)態(tài)的發(fā)展。在旅游用地上給予大力的支持，迎合其發(fā)展需要。

3 貴池區(qū)城市旅游用地現(xiàn)狀

貴池區(qū)城市旅游業(yè)土地利用主要是：旅游景區(qū)用地，旅游公共服務(wù)設(shè)施用地等。其中，旅游景區(qū)用地約為110 km2，旅游公共服務(wù)設(shè)施用地約占10 km2。齊山平天湖旅游渡假區(qū)和杏花村文化旅游區(qū)是兩個典型。齊山平天湖旅游渡假區(qū)位于池州城市南部，規(guī)劃面積40.6 km2，東連池州教育園區(qū)，北依池州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)，南接南部山區(qū)。杏花村文化旅游區(qū)規(guī)劃面積35 km2，規(guī)劃區(qū)北接老城區(qū)，東接平天湖，西靠秋浦河，南依天生湖。邵佳提出旅游城市一定要注重城市旅游的發(fā)展，充分利用已有資源、創(chuàng)造性地整合旅游要素,挖掘旅游潛力、發(fā)揮自身特色[5]。

4 貴池區(qū)城市旅游用地特征

4.1 貴池區(qū)城市旅游用地的空間結(jié)構(gòu)特征

4.1.1 城市旅游用地的數(shù)量明顯增加，用地幅度增大

近些年來，池州市不斷重視旅游業(yè)的發(fā)展，先后獲得了全國優(yōu)秀旅游城市、全國旅游競爭力百強城市等榮譽稱號。這些成績的取得，無不歸功于池州市旅游業(yè)的大力發(fā)展，齊山平天湖旅游渡假區(qū)已初具規(guī)模，杏花村文化旅游區(qū)正在抓緊建設(shè)，城市旅游用地不斷增加，用地的幅度也日趨增大。田磊提出在旅游較高的經(jīng)濟利益驅(qū)動下，旅游用地會日益擴大[6]。貴池區(qū)的城市旅游業(yè)用地在這方面體現(xiàn)在的尤為突出。貴池區(qū)作為市轄區(qū)，將旅游經(jīng)濟發(fā)展放在突出位置，精心打造旅游項目，為池州旅游加速發(fā)展，率先崛起做貢獻。

4.1.2 城市旅游用地的空間位置呈現(xiàn)多樣化特征

貴池區(qū)以前的城市旅游用地主要是酒店、公園等，隨著國家經(jīng)濟實力不斷增強，旅游消費者的旅游需求也日趨多樣化，為適應(yīng)市場需求，先后規(guī)劃建設(shè)了齊山平天湖旅游渡假區(qū)、杏花村文化旅游區(qū)，按照池州“濱江環(huán)湖”總體布局，池州市和貴池區(qū)將打造天堂湖城市片區(qū)。這一系列大手筆的建設(shè)，都在充分利用城市旅游用地，服務(wù)旅游業(yè)發(fā)展。

4.2 貴池區(qū)城市旅游用地的功能結(jié)構(gòu)特征

4.2.1 復合型旅游用地增多

利用有限的土地資源實現(xiàn)多產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展,孫源指出隨著旅游業(yè)的蓬勃發(fā)展，旅游乘數(shù)效應(yīng)十分明顯，旅游業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)的相互關(guān)聯(lián)和相互作用關(guān)系得到人們的關(guān)注[7]。在發(fā)展旅游業(yè)的同時也要兼顧其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，旅游用地性質(zhì)也呈現(xiàn)“一地多用”特征。例如，貴池區(qū)的碧桂園酒店項目，不僅有服務(wù)于旅游業(yè)的高星級酒店，還建設(shè)有具有度假休閑功能的商業(yè)地產(chǎn)項目，實行園區(qū)化發(fā)展，這樣就達到了多產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，集合式盈利，功能共享。無論對于項目開發(fā)商，還是對于政府和人民都是極其有益的。

4.2.3 旅游用地類型呈現(xiàn)多樣化

貴池區(qū)城市旅游用地類型不斷豐富。由原來的旅游服務(wù)設(shè)施用地、公園廣場用地向旅游度假區(qū)用地、旅游地產(chǎn)用地不斷發(fā)展。豐富的旅游的旅游用地類型，旅游功能不斷得到提高，逐步滿足了旅游消費者的旅游需求，順應(yīng)了旅游業(yè)的發(fā)展趨勢。

5 貴池區(qū)城市旅游用地問題

5.1 認識不清，組織保障不夠

貴池區(qū)政府對于城市旅游業(yè)的發(fā)展沒有足夠的重視，沒有認識到城市旅游業(yè)的發(fā)展有“牽一發(fā)而動全身”的巨大效應(yīng)。重點城市旅游用地項目支持的少。重大城市旅游項目往往沒有納入政府重點扶持項目，所以沒有得到很好地落實。

5.2 缺乏深研究，沒有創(chuàng)新城市旅游用地新方式

對于城市旅游用地的學術(shù)研究甚少，創(chuàng)新城市旅游用地新方式研究不足。池州市先后榮獲全國優(yōu)秀旅游城市，全國旅游競爭力百強城市等榮譽稱號，對池州市旅游業(yè)的研究主要集中在發(fā)展戰(zhàn)略、客源市場、游客滿意度等方面，對于制約旅游業(yè)發(fā)展的土地利用研究甚少，日后我們必須要高度重視這一研究“短板”。

5.3 依法用地意識不強

雖然，國家、省、市對于違法用地加大了查處力度，但仍存在違法用地的情況。這主要是一些不法人員依法用地的意識不強，過于注重經(jīng)濟效益。

5.4 新聞媒體的輿論監(jiān)督不夠，對于違法用地現(xiàn)象報道少

沒有有效的媒體監(jiān)督，違法用地現(xiàn)象就不會得到有效的遏制。

6 貴池區(qū)城市旅游用地對策及保障措施

6.1 統(tǒng)一認識，完善城市旅游用地組織保障

國家已明確提出要將旅游業(yè)打造成為國民經(jīng)濟的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)，各級地方政府都在積極發(fā)展旅游業(yè)。發(fā)展旅游業(yè)離不開旅游用地。那么貴池區(qū)要想更好地發(fā)展旅游業(yè)，重視保障旅游用地是首當其沖。貴池區(qū)要成立由分管領(lǐng)導任組長，旅游、國土、建設(shè)、規(guī)劃等單位負責同志為成員的領(lǐng)導小組，積極協(xié)調(diào)城市旅游用地，提供組織保障。沒有組織保障，旅游業(yè)的發(fā)展將會失去信心和動力。特別是當前在加速轉(zhuǎn)型、全面崛起的關(guān)鍵時期，各種項目的落實都牽扯到土地，“利用土地才能推動發(fā)展”的觀念盛行。對于旅游項目而言，同樣需要政府部門給予大力支持。只有這樣作為朝陽產(chǎn)業(yè)的旅游業(yè)，才能欣欣向榮。認真統(tǒng)籌，重點城市旅游項目重點支持。當前我國正處在全面建設(shè)小康社會的重要戰(zhàn)略機遇期，建設(shè)美麗中國的黃金發(fā)展期，各地各有關(guān)部門都在加快發(fā)展步伐，實現(xiàn)率先崛起。未來很長一段時期內(nèi)將會上馬一些大的項目，助推經(jīng)濟發(fā)展。這些項目的落實都需要依賴于土地。土地資源作為重要的生產(chǎn)要素，無論是政府還是企業(yè)都十分珍惜，更有一些企業(yè)認為“得土地者得天下”。面對有限的土地資源，政府一定要給予重點城市旅游項目用地優(yōu)先保障。貴池區(qū)擁有得天獨厚的旅游資源，發(fā)展旅游業(yè)既是歷史的要求，也是現(xiàn)實的需要。將城市旅游業(yè)的發(fā)展擺在更加突出的位置，對于重點城市旅游項目加大支持的力度。

6.2 深化研究，創(chuàng)新城市旅游用地新方式

每個時期的城市旅游用地都會呈現(xiàn)不同的特征。城市旅游用地有其內(nèi)在的發(fā)展趨勢。認真研究，總結(jié)過去城市旅游用地的經(jīng)驗，為未來的城市旅游業(yè)發(fā)展服務(wù)。如何利用取得的土地資源，這是一個大學問，對于貴池區(qū)相關(guān)職能部門而言，必須要緊跟土地利用的發(fā)展趨勢，對于過去的土地利用問題進行系統(tǒng)的研究，通過深入細致的研究得到經(jīng)驗，用這些經(jīng)驗更好地指導未來的土地利用。在研究過程中，要積極借用國內(nèi)外高等院校、科研院所等高端平臺，實現(xiàn)互動式、交流式學術(shù)研究，以期獲得更加科學的發(fā)展經(jīng)驗。

6.3 依法用地，保障城市旅游用地合法有序流轉(zhuǎn)

目前我國已出臺了《土地法》《森林法》《水法》《野生動物保護條例》等“剛性”法律法規(guī)。城市旅游用地應(yīng)在這些法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)，合理有序的實行土地流轉(zhuǎn)。貴池區(qū)目前正在規(guī)劃建設(shè)杏花村文化旅游區(qū)和天堂湖城市片區(qū)，這些項目的建設(shè)一方面是旅游經(jīng)濟發(fā)展的需要；另一方面也是城鎮(zhèn)化建設(shè)的要求。在規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)肯定會涉及到土地的流轉(zhuǎn)，貴池區(qū)相關(guān)職能部門必須要依法進行土地流轉(zhuǎn)，確保相關(guān)主體的合法權(quán)益。一方面，對于城市土地，可以通過土地使用權(quán)掛牌出讓、土地租賃、土地使用權(quán)作價或者入股的等方式取得；另一方面，對于城市郊區(qū)的土地，可以依法通過土地租賃取得土地使用權(quán)。

6.4 媒體要加強新聞輿論監(jiān)督，促使土地可持續(xù)利用

梁棟棟提出開發(fā)與保護的矛盾是旅游地發(fā)展旅游較為突出的矛盾，其實質(zhì)就是旅游地土地資源的優(yōu)化配置和可持續(xù)利用[8]。城市旅游用地因為是在城市中，土地的價值比較高，要防止一些開發(fā)商以旅游項目為名，進行非旅游項目開發(fā)，導致城市旅游業(yè)不可持續(xù)發(fā)展。媒體要加強對城市旅游用地的輿論監(jiān)督，防止違法違規(guī)現(xiàn)象發(fā)生。有限的土地資源容不得浪費。旅游業(yè)是一個朝陽產(chǎn)業(yè)，目前貴池區(qū)新建的一批城市旅游項目，一定要依照相關(guān)土地政策法規(guī)科學利用土地，認真接受新聞媒體的監(jiān)督，以實現(xiàn)城市旅游業(yè)永續(xù)發(fā)展，要在貴池區(qū)的旅游業(yè)發(fā)展史上寫下濃墨重彩的一筆。