貴陽市天保工程二期現狀及對策建議

余帥勇

(貴陽市天然林資源保護工程管理中心，貴州 貴陽 550002)

1 引言

實施天然林資源保護工程(以下簡稱天保工程)，是黨中央、國務院站在中華民族生存與發展的高度和實現社會經濟可持續發展的角度做出的重大戰略決策[1]。天保工程是我國林業六大重點工程之一，對于促進我國天然林的保護、恢復和發展以及生態文明建設具有重要意義[2]。

2 基本情況

貴陽市天保工程于1998年試點，2000年正式實施，2011年實施天保工程二期，實施范圍涵蓋全市所有區(縣、市)。建設內容包含全面停止天然林采伐、開展森林管護、公益林建設、國有中幼林撫育、公益林森林生態效益補償、國有林業職工社會保險保障等內容。全市森林資源管護任務面積541萬畝，其中：國有林31.42萬畝，集體所有國家級公益林141.34，集體所有地方公益林213.45萬畝，商品林154.79萬畝。全市現有2個市屬國有林場和1個市屬國有森工企業，6個縣屬國有林場和1個縣屬國有森工企業。截至2018年，共完成公益林建設任務1萬畝，國有中幼林撫育任務5.3萬畝。

3 主要做法及經驗

3.1 強化責任落實

嚴格落實天保工程目標、責任、任務、資金“四到縣”責任制。年初市人民政府與縣級人民政府簽訂年度林業發展目標責任書，明確天保工程年度建設各項任務，將天保工程建設納入生態建設目標責任考核指標，實行年度考核。根據森林分布、地理環境及管護難易程度，整合林地管理、資源保護、森林防火、有害生物監測管理平臺，推動森林管護、森林公安、森林防火的有機融合合理布局護林員。實行森林管護承包責任制，以合同(協議)的方式，把管護任務分解到山頭地塊，把管護責任落實到人。

3.2 建立完善管護體系

健全森林管護網絡體系，根據資源分布狀況、立地條件、管護難易程度等因素對每位管護員劃定管護責任區域，定人定崗實行網格化管理。國有林場實行林場-管護站-管護人員三級管理制度，管護人員對管護站長負責，管護站長對場長負責，劃分管護片區，責任落實到人。集體林實行以村為單位，建立縣、鄉(鎮、社區)、村的森林管護體系，集體公益林實行統一管護與自主管護雙重模式。健全和完善縣級天保工程森林管護管理辦法、護林員管理考核辦法等制度。

3.3 加強示范建設

通過示范建設，及時總結經驗，為全市提供可復制可推廣的模式，不斷提高工程管理水平。一是開展森林智能巡護系統示范建設。通過GPS、GIS和實時數據庫的綜合應用，可以實時跟蹤、定位森林管護人員的準確位置，查詢管護人員的行進軌跡，并通過管護人員上傳的現場圖片或視頻，還能夠即時、定性、定量、客觀地考核森林管護人員的工作。二是開展護林結構調整示范建設。增設林管員，減少非森林重點防火期護林員人數，增加森林重點防火期護林員人數，統一開展崗前培訓，建立與護林員責、權、利掛鉤的管護獎懲機制，提高管護人員工資待遇，建立健全森林管護人員退出機制。

4 存在的問題

4.1 森林管護資金嚴重不足

工程的靜態投資與社會經濟發展呈現出不協調的現象，資金缺口大，管護經費不足，管護人員待遇低。自2011年天保工程二期實施以來，集體地方公益林森林管護補助中央財政專項資金一直處于靜態投入，為45元/(hm2·a)。為確保森林資源安全，將集體地方國家公益林、集體地方公益林、商品林全部納入集中統一管護。管護人員待遇低以及社會保障體系不完善現象普遍存在于森林管護人員中，導致隊伍不穩、人員變動頻繁以及工作積極性不高的現象出現。

4.2 基礎設施有待加強

基礎設施建設的投入不足，加劇了保護與發展之間的矛盾，嚴重影響了森林資源有效管護和林區經濟發展[1]。貴陽市為南方集體林區，集體林面積占比大，林區道路、水、電、通信等基礎設施建設嚴重滯后和薄弱，生產生活條件落后，不利于森林資源保護和綜合開發利用。

4.3 后續產業尚未形成

林業產業發展滯后，對社會經濟發展和林農增收貢獻率低，林業生態產品不豐富，沒有形成產業鏈。林業產業基礎薄弱、規模小、結構不合理、效益不好、市場發育不全等問題還相當突出。由于后續產業發展政策缺位，林區資源尚未得到充分開發，資源優勢沒有轉化為經濟優勢，產品加工增值率不高，仍處于出售原料的產業鏈條的低端，林區社會經濟發展仍然呈現滯后狀況[3]。

4.4 國有森工企業發展后勁不足

一是體制機制不活，經營機制和管理體制落后，經營較為單一，經濟總量不足,沒有形成專業化規模經營格局，缺乏市場競爭力；二是人員結構老化，離退休人員多，企業社會負擔沉重；三是資金匱乏，融資渠道少且比較困難，發展后勁不足。

5 對策及建議

5.1 加大林業產業政策支持力度

推進林業產業供給側結構性改革，促進林業產業提質增效和轉型升級。一是調整和優化林業產業政策，在稅收、金融等方面給與林業企業優惠；二是完善融資機制，加大開發性和政策性貸款支持力度，建立地方各級公共財政、經營主體共同籌資的工程多元投入機制，鼓勵社保基金、保險基金等大型機構投資者投資林業；三是擴大政府和社會資本合作，完善森林保險制度，建立健全林權抵質押貸款制度。

5.2 積極發展后續產業

發展后續產業是確保生態建設長期深入開展的必然要求和推進天保工程區社會經濟發展的根本途徑，只有通過發展后續產業，才能形成“生態建設促進經濟發展，經濟發展支撐生態建設”的可持續發展局面，走上“生態與經濟”雙贏的道路[3]。科學制定林業產業規劃，依托資源稟賦和地域優勢，以市場為導向，發展特色山地林業，發展符合林區特色、適合在本地發展、不破壞生態環境的產業項目，培育具有發展潛力的后續產業。發展特色林下種(養)殖業，促進林業產業轉型升級，發展精深加工產業，提升附加值，使產業盡快規模化、標準化、品牌化，利用“爽爽貴陽”金字招牌積極發展森林生態旅游、森林康養等新興體驗式現代森林服務業，形成“一二三”產業融合的延伸鏈，實現“生態產業化，產業生態化”的長效產業融合發展。利用“互聯網+林業產業”模式通過優化生產要素、更新業務體系、重構商業模式等途徑來完成經濟轉型和升級，將資源優勢轉化為經濟優勢，促進林區經濟發展。

5.3 加強基礎設施建設

補齊林區基層設施建設短板，為促進林區社會經濟發展提供有力支撐，增強林區轉型發展后勁。一是加強林區道路、水、電、通信等基層設施建設，改善林區生產生活條件。二是加強森林管護站(點)等基礎設施標準化、規范化建設，分批分期支持鄉(鎮)管護站和村管護示范點建設。三是加強林區主要交通干道和重點區域網絡視頻監控系統和組網建設，將遠程監控和無人機等各種智能設備和技術應用在管護之中。

5.4 實施森林質量精準提升工程

精準提升森林質量，不僅能使管理精細化、技術精細化，高效、省時、省力，而且還能有效提高森林的碳匯能力，增加森林資源，實現森林的多種功能和效益的最大化，發揮森林生態系統維護國土安全、淡水安全、物種安全、氣候安全、生態安全以及木材安全的功能，滿足人類的生態需求，促進經濟和社會發展[4]。堅持保護優先、自然修復為主，堅持數量和質量并重、質量優先，國有林場以提供森林生態服務為主線，重點培育珍貴樹種、大徑級優質良材，打造優美森林景觀，集體林以提高林農收益為重心，將撫育經營措施落實到山頭地塊，推進適度規模化、專業化經營，充分發揮林地生產潛力，不斷提高林地產出，不斷增強森林綜合效能。

5.5 激活國有林場發展體制機制

根據國有林場所處地域特點和資源優勢，科學定位功能，理順管理體制，改變經營機制，積極融入當地國民經濟發展，積極爭取政府支持政策，消除國有林場發展自身經濟政策壁壘。盤活國有林場資源，探索創建新機制，轉變主要經營木材較為單一的經營方式，充分利用森林資源發展森林旅游、林下種養等特色產業，培育森林后備資源，發展多元化經營，不斷壯大國有林場經濟規模。不斷實現生態保護、林地資源合理開發與利用的良好局面，實現可持續發展。

5.6 加快國有森工企業改制步伐

一是深化國有森工企業產權制度改革，加大產權制度改革力度，根據企業的資產狀況、經營狀況和職工的承受能力等因素,靈活選擇改制形式。二是建立現代企業制度，完善公司治理體系，建立規范的公司法人治理結構，堅持所有權與經營權分離。三是以資本為紐帶，推動資源優化重組，增強市場競爭力，實現國有資產保值和增值。

5.7 開展效益監測與評估

建立和完善天然林保護工程績效評估體系配套政策機制，建立多層次的工程績效評價指標體系、建立長效工程績效評價制度、創新工程社會效益評價方法、制訂工程績效評價標準、編制工程績效預算、建立權威評價機構、完善工程績效評價政策法律機制等，對工程的社會經濟貢獻、合理利用自然資源、自然與生態環境影響以及社會影響4個方面開展績效評估[5]。對工程方案、工程運行、工程影響和工程可持續發展4個方面進行評價[6]。