新形勢下土地管理與經濟發展新常態探析

侯朝煒

（內蒙古師范大學，內蒙古 呼和浩特 010022）

新時代標明新方位，新征程提出新任務。2018-12-19—21，中央經濟工作會議在北京舉行，習近平總書記在會上發表重要講話，總結了2018年的經濟工作，分析了當前經濟形勢，談到了重點解決好實現“兩不愁、三保障”面臨的突出問題，其中，“兩不愁”（ 不愁吃、不愁穿）和“三保障”中的住房安全有保障都與土地息息相關，同時2019年經濟工作任務部署中也專門提到了繼續深化農村土地制度改革問題。土地管理對國民生活、土地經濟對國家經濟的重要性不言而喻。那么，在當前新形勢下，土地管理如何更好地適應和發展土地經濟發展新常態呢？作為一名土地資源管理專業的學生，我想從以下幾方面來闡述自己的觀點。

1 新形勢下土地管理的現狀

1.1 人均耕地面積少

隨著城市化進程的推進，近年來，我國的耕地面積持續下降。由于我國人口眾多，我國人均耕地面積遠低于世界人均耕地面積。據數據統計顯示，至2016年底，我國人均耕地面積僅1.48畝/人（1畝≈666.67 m2），遠低于世界發達國家；2017年我國人均耕地面積僅有1.46畝/人，比世界人均耕地面積2.89畝/人少了1.43畝，可見中國的人均耕地面積遠低于世界平均水平。

1.2 城鄉土地不同程度存在粗放式管理

農業土地管理一直是土地管理的重中之重，但是由于農村人力資源相對匱乏，自然條件相對落后，交通、信息發展相對欠缺，所以，對土地做規劃或集約經營在很多村子落實不好，即使是國家硬性要求做規劃，很多也是照搬照抄先進地方的圖紙，欠缺可操作性。比如今年筆者姥姥所在的村里進行了整村搬遷，目前原村子里所有耕地和住宅用地的管理還是粗放式的，有待于進一步規范；對于城市土地管理，以我所在的太原市為例，自從耿彥波市長上任以來，對太原市做了較好的規劃，但是我們還得看到，太原周邊一些城中村的土地管理還不太規范，周邊城市和建制鎮用地外部擴張較快，存在部分閑置土地和低效用地，未來還需要集約利用。

1.3 農村資源要素還不能有效轉化為經濟要素

這一問題主要體現為產業發展需要建設用地，但是中西部地區存量的集團經營性建設用地規模較小，不能滿足地方產業發展要求；一些村子青壯年出外務工現象比較普遍，導致一部分宅基地被廢棄；農村土地承包、土地流轉、土地入市等制度還不夠靈活，農村資源要素還不能有效轉化為經濟要素。

2 新形勢下土地管理不能適應經濟發展新常態的原因

2.1 耕地管理規范性欠缺

一些地方政府對經濟發展“新常態”認識不夠，嚴重依賴“土地財政”，且受政績、GDP指標的影響，一味地追求效益和經濟利益最大化，出現了蠶食耕地搞建設的情況，導致耕地面積大量減少；一些農民為了追求土地經濟效益最大化，施肥過量或使土壤結構破壞嚴重，降低了土地的長久效益；土地管理部門和農業發展部門對農民技術指導不夠，農民科學種田和發展土地經濟“新常態”能力欠缺，降低了耕地利用率和糧食產量。國家目前鼓勵種地，對于農民種地有一些獎勵和激勵措施，但是對于廢棄耕地的處罰沒有硬性規定，耕地保護叫得響，真正落實力度不夠。

2.2 城鄉土地集約經營利用重視度不夠、落實不力

在城市，可能在城市規劃過程中面臨新常態與經濟效益的沖突時，地方政府會選擇效益優先，而土地管理部門是在地方政府領導下的職能部門，往往會服從或服務于地方政府而忽略了土地管理中的集約利用；在農村，村干部大部分不懂土地管理和土地集約利用知識，往往局限于上行下效，甚或是上有政策，下有對策，規劃管理和集約利用意識差，對眼前利益考慮得多，長遠影響考慮得少。所以說，重視度不夠、落實不力是城鄉土地的集約利用做的不好的主要原因。

2.3 土地管理工作不能與時俱進

形勢在發展，尤其是隨著經濟新常態理念的提出，原有的宅基地審批制度、土地流轉制度、農村集體經營性建設用地入市制度、土地征收制度都需要完善與創新，所以，土地管理的改革與創新工作還有很長的路要走。

3 解決措施和辦法

3.1 多方入手加強耕地保護

多方入手加強耕地保護，具體措施如下：①加強制度約束。對農村耕地進行保護，從制度上約束，做到賞罰分明，對棄耕的農戶，恢復收取農業稅，對不棄耕的農戶，除發放種糧補貼外，另加耕地保護補償費。充分發揮市場配置資源的決定性作用和更好地發揮政府作用，強化耕地保護主體責任，健全利益調節監督機制，實現耕地保護與經濟社會發展、生態文明建設、可持續發展相統籌，耕地保護責權利相統一。②堅持改革創新。如可以在農業耕地保護方面實現QC管理，調動相關人員耕地保護工作的積極性，突出問題導向，根據問題建立閉環系統，進行QC研究，讓農民從耕地保護中獲益獲利，使QC成為農民探索創新的有效途徑，根據成果發布和效益的多少給予QC發布者一定的獎勵，讓耕地保護蔚然成風，強化國家耕地保護質量，提高農民和農業科技人員耕地保護能力。③發展智慧農業。充分應用現代信息技術成果，集成物聯網技術、大數據、無線通信技術及“3S”技術（遙感系統RS，全球定位系統GPS，地理信息系統GIS）實現農業可視化、遠程診斷、精準感知、災變預警等智能化管理，最大限度地提高糧食產量，提高耕地效益，發揮耕地潛力。④發展農業經濟。讓農業經濟和土地經濟完美結合，方可實現共贏。例如在價格機制許可的條件下提高糧食交易價格，讓糧農真正獲得實惠，提高耕地保護自覺性；發展農業產業，國家給予大力資金和技術支持，給農業經濟一定的政策優勢，讓保護耕地和經濟效益牢固聯系、緊密結合，耕地保護一定會變為農民的自覺行動。

3.2 加強土地集約利用管理

新常態下節約集約用地必須有新思路、新舉措。當前和今后一個時期，應從以下幾個方面深入謀劃和推進節約集約用地的創新與發展：①積極推進。城鄉規劃部門和土地管理部門要制訂統一的管理標準，避免推諉扯皮。要通過試行和建立實驗區的手段來探索土地管理和節約利用新途徑，多項指標共同考核和測算，為土地集約利用和創新管理提供科學依據。②堅持節約優先。統籌利用存量和新建設用地，嚴控增量、盤活存量、優化結構、提高效率，實行建設用地總量和強度雙控，提高土地集約利用水平，以更少的土地支撐經濟社會可持續發展。③堅持統籌協調。面對節約集約用地新態勢，在政策工具的選擇方面，要考慮在政策制度的執行過程中，采用“政策加控制”的運行模式，適當地把市場性的政策工具和自愿性的政策工具加以組合，甚至考慮更多的組合模式來進行政策創新，推動節約集約用地工作。④建立健全土地集約利用調查評價及監測。建立健全耕地質量和耕地產能評價制度，健全城市土地集約利用監測制度，完善城鄉土地集約利用評價指標體系和評價方法，定期對全國耕地質量和耕地產能水平進行全面評價并發布評價結果，對全國城市集約用地工作進行統籌規劃和檢查評估，完善城鄉土地調查監測體系和集約用地質量檢測網絡，開展城鄉土地集約用地專項工作檢查和專項工作成果匯報總結工作。每年年初各省市土地資源管理部門要層層落實，對管轄范圍內城鄉節約集約用地進行初始評價，年底形成全國城鄉節約集約用地區域評價成果，持續開展土地節約集約利用評價與更新，在探索中找出一條城鄉土地集約利用的最佳路徑。⑤定期交流。充分調動市場主體和各類用地主體積極性，發揮市場機制和經濟手段的作用，支持節地技術、節地模式得推廣應用。交流形式不限于面對面，可以視頻交流，可以一對多，多對一，通過一個共同載體交流，讓全國的土地集約利用工作互通有無，互促互進。

總之，中國發展面臨“三期疊加”矛盾，資源環境約束加劇，高投入、高消耗發展方式難以為繼，必須轉變土地利用方式。土地節約集約利用不是不讓地方用地，而是要確保合理用地，并把節約集約用地轉變為經濟發展的新動力。

3.3 進一步深化農村土地改革，盤活農村資源

土地改革仍然在路上。2018-12-23—29舉行的第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議審議了《土地管理法》修正案草案，這部規制全國土地制度的上位大法歷經數年修訂，此次審議備受社會各界關注。

土地問題牽扯太多方面了，雖然大家都知道問題所在，但如何提出讓各方都滿意的方案，實在太難了。對土地松綁？松多少？對土地禁錮，又該禁到什么程度？老師上課也曾給我們講過，土地問題太敏感了，牽一發而動全身，國家制訂政策要面面俱到，確實很難。所以現實生活中，土地管理部門也存在無法執法、不知道該如何執法的問題。各地有各地的實際情況，土地的松與禁，必須結合實際情況。所以，2015年初，全國人大授權33個縣（市、區）進行土地制度改革試點（三塊地改革：農村土地征收制度、宅基地制度和集體經營性建設用地入市改革），試點期限為3年，目的是為這一輪的土地修法積累經驗。今年再次將試點時間延長至2019-12-31。的確，農村土地“活”了，農民土地資源變資產，鄉村美、產業興、農民富才有了基礎。我同每一個土地管理工作者、土地資源研究者一樣，也很希望看到試點結束后，我們的土地管理與發展能真正切合實際，創新發展，真正促進土地經濟新常態發展。希望通過此次試點，我們的土地管理工作能突破瓶頸，我們的土地管理者能進一步拓寬思路，將我們的土地資源保護好、利用好、發展好，做到真正意義上的可持續、可協調發展。

2019年伊始，新修改的《中華人民共和國農村土地承包法》開始實施，此次修改的土地承包法將重點對農村土地征收制度進行改革調整，這一政策實施對農民帶來了利好。下一步，我國還必須加強農村土地制度創新和制度供給，著力讓農村資源要素活化起來，包括落實承包地“三權分置”制度、強化耕地保護制度、改革農村土地征收制度、建立農村集體經營性建設用地入市制度等方面，都希望取得新突破，給農民帶來更多利好。

相信在不久的將來，我國的土地改革將越來越完善，土地管理與土地經濟發展新常態一定會完美結合，齊頭并進！