中國城鄉建設用地增減掛鉤研究綜述

齊 麗 1234李 娜 5

（1.陜西省土地工程建設集團有限責任公司，陜西 西安 710075；2.陜西地建土地工程技術研究院有限責任公司，陜西 西安 710075；3.陜西省土地整治工程技術研究中心，陜西 西安 710075；4.自然資源部退化及未利用土地整治工程重點實驗室，陜西 西安 710075；5.北京華源厚土土地整理規劃設計有限公司，北京 100193）

1 引言

中國現處于高速發展階段，隨著整體社會經濟發展水平和生產力的不斷提升，土地利用由粗放向集約轉變勢在必行。隨著城市化和小城鎮建設的加快，今后各項建設對土地的需求日益增加，建設用地的供需矛盾將更加突出[1]。土地一直作為一種稀缺資源存在，而土地整理作為協調人地關系、增加土地效益、優化配置土地資源和提高土地供給能力的重要途徑，在可以預見的未來對于緩解人與土地的矛盾、集約利用土地將發揮更大的作用[2]。土地整理有多種形式，城鄉建設用地增減掛鉤屬于土地整理范圍。

土地整理指在一定區域內，按照土地利用規劃或城市規劃所確定的目標和用途，采取行政、經濟、法律和工程技術手段，對土地利用狀況進行綜合整治、調整改造，以提高土地利用率，改善生產、生活條件和生態環境的過程[3]。

所謂的“城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤”，即依據土地利用總體規劃，將若干擬復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）共同組成建新拆舊項目區，通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現增加耕地有效面積，提高耕地質量，節約集約利用建設用地，城鄉用地布局更合理的目標[4]。

2 中國城鄉建設用地增減掛鉤研究

2.1 “掛鉤”政策的發展

2000年國土資源部統計數據結果表明，全國范圍內的農村宅基地面積165 000 km2，占城鄉建設用地總面積的67.3%。為集約利用土地，國務院2004-10下發了《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號）文件，其中明確指出：“解決中國建設用地的供應問題，出路就是農村土地。”該文件的出臺意味著“增減掛鉤”由理論到實踐的轉變。國土資源部于2005-10出臺了《關于規范城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》，對試點工作的基本要求和政策進行了明確規定。國土資源部于2006年發布了《關于天津等五省（市）城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤第一批試點的批復》的文件，確定了五個省（市）為“增減掛鉤”試點區，分別是江蘇、湖北、天津、四川、山東。國土資源部在2007-07發布了《關于進一步規范城鄉建設用地增減掛鉤試點工作的通知》，就“增減掛鉤”試點工作有關問題進行了進一步規范[5]。國土資源部于2008年中旬發布了《城鄉建設用地增減掛鉤管理辦法》，又新納入了19個省作為增減掛鉤試點，標志著中國城市建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作正式納入依法管理的軌道。

2.2 按文獻發表年限統計分析

中國最早將鄉村建設用地轉化為城市建設用地的研究是對于城鄉結合部的研究，范念母1991年發表《北京市近郊區鄉域規劃——城鄉結合部規劃探析》一文之后，陳佑啟在1996年發表了《北京城鄉交錯帶土地利用問題與對策研究》，文章結合北京市的事例，分析目前城鄉結合部土地利用所存在的問題以及原因。指出要在城鄉交錯帶建立完善一級土地市場，充分利用土地所有權與使用權、地產收益、土地利用之間的自我調節、自我約束機制。優化土地資源的配置，并且要放開管好城鄉結合部的二級土地市場，允許土地使用權的合法轉讓[6]。2000年，沈兵明發表的《村鎮土地利用總體規劃中建設用地配置的幾個問題探討——以浙江省為例》中首次提出了通過村莊縮合并和土地整理，取得置換用地指標，優化配置建設用地，用于城鎮建設[7]。雖然沒有明確指出“農村建設用地減少和城鎮建設用地增加相掛鉤”，但也為進一步的研究提供了基本思路。這是城鄉建設用地增減掛鉤在中國的初步發展。

2001年，沈兵明發表的《城鎮化過程中農居點遷并整理與建設用地置換研究》，是中國對于鄉建設用地增減掛鉤研究的一個轉折點，文章明確指出將“空心村”進行改造，自然村逐步歸并集中等都能調整出許多用地，通過土地整理、取得用地折抵指標[8]。在此之前對于鄉建設用地增減掛鉤的研究只是簡單歸納為“土地整理”，并沒有提出具體的措施，而以本文為起點，學者真正提出一些自己的概念和想法，對于鄉建設用地增減掛鉤的研究如雨后春筍般不斷涌出，對于城鄉建設用地增減掛鉤的方法、指標體系的建立、模式等都進行了研究。

2.3 對“掛鉤”模式的研究發展

城鄉建設用地增減掛鉤有多個環節，目前對于其中兩個環節的模式研究較多，分別是資金籌措、農村建設用地整治兩個環節。

2．3．1 資金籌措模式研究綜述

城鄉建設用地增減掛鉤需要大量的資金支撐，農村居民拆遷補償、建設用地整理都需要大量資金，而整理后大部分土地用于農業耕作，資金回籠期長，所以很多地方政府不愿意也沒有能力大力開展農村建設用地整理[9]。從王君、程龍、蔣敏等人發表的多篇文獻中可以歸納出三種資金籌措模式，分別是政府主導型、市場主導型、農村集體自主型。政府主導型指由政府來組織和管理掛鉤政策的運行，政府作為組織策劃者，負責項目選址立項、編制規劃設計方案、籌措資金、監督工程執行情況，承擔項目運行風險[10]。市場主導型模式是指采用市場化運作方式，將民間資金引入建新拆舊工作中，政府充分發揮協調、引導、服務和規范的職能，在市場化運作過程中，政府通過相關法規及政策的制定來對“掛鉤”工作進行宏觀調控。農村集體自主型，這種模式需要較強的民眾參與意識，給予民眾充分的自主權，但此模式適用民眾參與性強、經濟條件較好的村集體。

2．3．2 農村建設用地整治模式研究綜述

從駱麗霞、鄧艾、蔣敏、邱鈴章等人發表的多篇文獻中可以看出，農村居民點的整治模式主要有四種：遷村并點、“空心村”改造、農民公寓及“遷村上山”等模式[11-14]。遷村并點是指將零散分布、缺乏規劃的小村莊進行整體搬遷，將其歸并到某個經濟條件較好且交通便利的中心村莊或者附近指定的村莊。由村委會重新統一規劃，將周圍“滿天星”式分布的村莊集中到規劃的農村居民點區，以此為中心重新建設新的居住區。“空心村”改造主要是針對“一戶多宅”，住宅面積較大，存在大量空閑宅基地，舊住宅分布較多等特點的地區。本著集約利用土地的原則，按照規劃要求，將閑置和占而未用的宅基地采取再利用、改造、梳理等措施進行處理，保障農村集體到達“一戶一宅”的要求，但不得超過國家或地方的用地標準[13]。農民公寓是指通過統一設計、統一規劃、統一標準的原則，建造農村多層住宅樓，將農民轉變為市民，將農村轉變為社區，使居住方式由宅院式向多層公寓式樓房發展[14]。“遷村上山”是指將山地丘陵區中人均居住面積超標、占用好地的村莊進行整體搬遷，將土質條件良好、地勢平坦的宅基地復墾為耕地，將村莊向山麓地帶集中。

2.4 對于土地增值收益的分配研究綜述

由于經濟不斷發展，建設用地資源緊張，導致城市不斷占用農村土地，因而弄地非農化逐漸被關注。由此而引發了類似失地農民補償標準、土地增值收益分配等一系列問題。目前，對于土地增值收益的分配有三種觀點，分別是“漲價歸私”“漲價歸公”“私公兼顧”。目前，中國以周天勇、蔡繼明、劉正山為主要代表，認為土地增值收益應該“漲價歸私”，該觀點主張“收之于民，用之于民”[15]。“漲價歸公”這一觀點最早來源于英國，英國資產階級經濟學家約翰·穆勒和美國經濟學家亨利·喬治都主張“漲價歸公”的土地增值收益分配方式。周誠將“漲價歸公”制、“漲價歸私（農）”制以及“開發權轉移制”三者進行并列分析，在此基礎上提出了“私公兼顧”論，其核心為：公平分配農地自然增值——在公平補償失地者的前提下，將土地自然增值的剩余部分用于支援全國農村建設[16]。

3 結語

綜上所述，現階段對于城鄉建設用地增減掛鉤多數是對于政策、政策產生背景的研究，對于整體的運行模式少有涉獵，對于土地增減掛鉤中土地增值收益的分配研究更是鮮少看到。所以鑒于此，對地增減掛鉤中土地增值收益進行探討，以期對今后掛鉤的研究和實踐有所啟發。