內蒙古基本公共服務 體系建設與未來路徑選擇

進入新世紀，內蒙古自治區抓住西部大開發的機遇，在國家財政支持下，基本公共服務增量、擴面、實現城鄉均等化等方面均取得明顯進展，逐步形成覆蓋城鄉居民的基本公共服務體系，各級各類基本公共服務設施不斷改善，國家基本公共服務項目和標準得到全面落實。從新時代經濟社會發展的實際出發，內蒙古應綜合考慮人口規模、城鄉差別、地區差別和群體差別等因素，按照十九大的要求和部署，加快形成可持續和人民滿意的基本公共服務體系。

內蒙古自治區作為西部12個省市區之一，在西部大開發戰略提出后，圍繞民生開展的基本公共服務取得了明顯成效，老百姓得到了摸得著、看得見的實惠，在維護邊疆穩定、打造北疆亮麗風景線方面發揮了較好的作用。

西部大開發二十年內蒙古基本公共服務體系建設成效

進入新世紀后，自治區抓住西部大開發的機遇，在國家財政支持下，基本公共服務增量、擴面、實現城鄉均等化等方面均取得明顯進展，逐步形成覆蓋城鄉居民的基本公共服務體系，各級各類基本公共服務設施不斷改善，國家基本公共服務項目和標準得到全面落實。

（一）基本公共服務投入穩定增長

西部大開發后，隨著自治區各級財政投入增加，基本公共服務的總量持續加大，基本公共服務預算支出占財政支出比重逐步提高，部分公共服務項目的人均投入超全國平均水平。全區教科文衛與社會保障和就業領域的財政投入由2000年的61.29億元增加到2017年的1739.64億元，年均增長約67%，遠遠超出了國家同期平均水平。特別是“十二五”期間，全區教育、醫療衛生、社會保障和就業投入的年均增長率分別達到53.21%、37.06%和39.73%，遠遠高出一般公共預算支出年均增長率（13.9%），且每年財政用于三個項目的人均預算經費均超過全國平均水平。到2018年底，全區基本民生支出占一般公共預算支出的69.8%，①一批群眾關心的熱點難點問題得以解決，基本進入到“制度整合、全面覆蓋時期”。②

（二）全區基本公共服務供給有效擴大

伴隨財政投入的不斷增長，自治區教育等各項與民生息息相關的社會事業全面進步，到“十二五”期末，部分指標已達到或超過全國平均水平。自治區建立了從學前教育到高等教育的助學體系，在全國率先實現高中階段免費教育;學前教育三年毛入園率高于全國平均水平14.5個百分點，102個旗縣（市、區）通過國家義務教育均衡發展評估認定;全區建立了基本醫保、大病保險、商業健康補充保險、醫療救助、大病保障基金的“五重”保障機制，貧困人口參加基本醫保的參保率達到100%等等。二十年里，全區針對重點人群，加大公共資源向農村、貧困地區和社會弱勢群體傾斜力度，把更多的財力、物力投向基層，不斷提高基本公共服務設施標準化、服務規范化、專業化和信息化水平，使基本公共服務供給的有效性持續增加。

（三）城鄉各級各類基本公共服務設施不斷改善

隨著撤盟設市和城鎮化的推進，內蒙古自治區在推進新型城鎮化建設上取得明顯成效，城市公共服務能力不斷完善，城市居民生活水平明顯改善。城鎮人均居住面積由2000年的15.54平方米增加到2017年的32.66平方米，增長1倍以上;城鎮用水普及率由89.1%增加到2017年的99.1%;人均綠地面積由2000年的6.04平方米增加到19.66平方米，超過同期城市建成區面積增長比;2000-2017年，平均每萬人擁有道路長度增加近1倍。據統計，2017年全區城鎮市政基礎設施建設共完成投資約1300億元，截至2017年底，基本淘汰10蒸噸/小時及以下燃煤供熱鍋爐，城鎮污水處理率94.3%，城市生活垃圾無害化處理率98.4%，各級各類公共服務基礎設施得到不斷改善。

自2014年起，內蒙古自治區啟動了針對9388個行政村的農村牧區危舊房改造、農村牧區安全飲水、嘎查村街道硬化、村村通電、村村通廣播電視、嘎查村配備標準化衛生室、嘎查村建文化室、建設便民連鎖超市、農村牧區常住人口養老醫療低保、校舍建設和安全改造在內的十項基本公共服務項目的全覆蓋工程。形成了城市基礎設施向農村牧區延伸、城市公共服務向農村牧區拓展的趨勢，逐步形成城鄉一體化的基本公共服務體系。

基本公共服務體系建設存在的問題與困境

西部大開發以來，自治區通過健全基本公共服務，在保障和改善民生方面取得了重要進展和成就，但受多方面基礎條件以及長期形成的體制、機制因素影響，基本公共服務供給不足、發展不平衡的矛盾仍然比較突出。

（一）城鄉基本公共服務資源配置不均衡

“教育、衛生等基本公共服務均等化取得新成效”是2006年國務院出臺的《西部大開發“十一五”規劃》的重要內容之一，經過黨的十六屆六中全會、黨的十七大、十七屆三中全會、十八大等重要會議的強調和部署，實現基本公共服務均等化成為2020年全面建成小康社會戰略目標的重要內容。但長期的城鄉二元結構造成農村牧區在基礎設施、醫療、社會保障以及文化教育等方面與城鎮仍有較大差距。有研究表明，基本公共服務因素在城鄉收入差距中的影響為30%-40%左右（遲福林，2007），從2000年到2017年，內蒙古城鄉居民可支配收入由5152元、2058元增加到35670元和12584元，③但城鎮居民收入仍是農村牧區居民收入的3倍左右，如果將基本公共服務保障能力不同而形成的隱性差距計算在內的話，那么城鎮居民收入將是農牧民收入的5-6倍。城鄉基本公共服務供給不均衡無疑是擴大城鄉居民收入差距的重要因素之一，所以要真正實現2020年全面進入小康社會的目標，提高城鄉基本公共服務均等化十分必要也迫在眉捷。

（二）區域間基本公共服務配置不均衡

內蒙古地域狹長，資源分布和人口分布不均衡，地區間發展水平差距較為明顯。以2014年為例，全區102個旗縣（區）公共財政預算收入共計1169億元，其中有35個旗縣（區）公共財政預算收入超過30億元且預算收入總和達到全區公共財政預算總和的77.8%;同時有26個旗縣公共財政預算收入不足3億元且預算收入總和只有鄂爾多斯市東勝區的二分之一。④區域間經濟發展的不均衡也致使區域基本公共服務水平存在差距。筆者曾對全區12盟市基本公共服務水平進行評價分析，二級指標由公共教育、基本醫療衛生、基本社保和就業、文化服務構成，三級指標包括每萬人擁有床位數等14項指數，最終運用因子分析法進行綜合測評得到結論是，烏海市基本公共服務水平在全區排名最高，綜合指數評價0.58;烏蘭察布市最低，綜合指數評價0.3，極差達到0.28，可見不同盟市的基本公共服務資源分布極不平衡。⑤

（三）各類基本公共服務資源配置不均衡

除不同類別公共服務資源供給優先程度和投入力度存在差異外，基本公共服務的覆蓋范圍也不均衡，尚未有效惠及全部流動人口和困難群體的問題比較突出。以社會服務為例，全區現有的社會服務項目內容十分有限，主要針對低收入家庭、孤寡老人、孤兒和殘障人士、城鎮“三無”人員、農村“五保戶”等特殊困難群體。但隨著經濟轉型和社會變遷，社會結構在發生深刻變化，現有基本公共服務體系明顯存在覆蓋盲區，已經無法滿足廣大特殊群體的需要。有些盲區已被普遍認可，如針對流動人口的公共服務供給不足的問題，還有一些盲區并未得到充分認識，如犯罪受害者、HIV攜帶者、破產者、暴力和自殺傾向者、受家庭虐待者等邊緣群體、脆弱群體和問題群體。而對這些群體的社會救助程度直接關系到整個社會的和諧與文明程度，是基本公共服務體系建設中不可忽視的問題。

（四）公共服務供給的社會和市場參與機制尚未形成

隨著政府轉型和社會發展，政府一元供給的模式已不適用于公共服務領域，特別是2013年李克強總理主持召開國務院常務會議，要求推進政府向社會力量購買公共服務后，市場組織和社會組織參與和補充公共服務的功能日漸受到重視。但實踐中，社會救助、社會福利資源的籌集、分配以及救助工作仍主要以政府為主，公共服務供給的社會和市場參與機制尚未形成，社會組織、企業與家庭參與提高公共服務質量和效益的作用還沒有真正得以發揮。按照國際上的通用標準，萬人社會組織的數量是衡量社會文明程度的一個指標。據統計，世界發達國家每萬人擁有社會組織數一般超過50個，日本每萬人擁有社會組織97個，美國是63個，中國香港地區是28個，⑥但內蒙古每萬人僅擁有4.39個社會組織。2015年，全區接受社會各類捐贈款物合計金額僅為0.6億元，占全年社會保障支出的0.1%，在全國的排名僅高于海南、黑龍江和新疆三個省區，位列倒數第四位，與接受社會捐贈款物金額最多的江蘇省相差了近170倍。所以必須深刻認識到，供給方式單一代表著全區基本公共服務體系尚不完善?，F階段，以政府供給為主導的公共服務提供模式無法滿足結構轉型下的多元化、個性化的公共服務需求，由于政府供給不足和公共資源無法得到優化配置，在一定程度上會導致群眾的滿意度不高，并累積下基層矛盾，不僅難以保障發展成果惠及全民，不利于社會和諧穩定，而且還會制約經濟社會健康協調可持續發展。

新時代內蒙古公共服務體系建設面臨的挑戰

2019年，中央全面深化改革委員會通過了《關于新時代推進西部大開發形成新格局的指導意見》，在新的歷史起點上提出新時代西部大開發要注重高質量發展，推進西部大開發加快形成新格局的總體要求。充分認識由于中國特色社會主義新時代的歷史方位和社會主要矛盾的變化呈現的新形勢，把握基本公共服務體系建設需要面臨的新問題，對今后一段時期全面推進內蒙古公共服務體系建設具有重要的現實意義。

（一）高質量發展對政府資金使用效率提出新要求

國家經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段以來，內蒙古經濟增速也在不斷放緩，從新世紀前十年的年均增長17.3%調整到2017年的4%，經濟增速排名從原來全國第1位回落到2017年的第22位。與全國其他省份一樣，內蒙古也進入到以增速換檔、結構轉型、動力轉換和方式轉變為主要特征的經濟發展新階段。⑦內蒙古經濟環境呈現出的特征對政府債務管理能力提出新要求，如何在財政增長乏力甚至負增長的情況下，保證和進一步提升群眾的“獲得感”，是對財政資金使用效率的最大挑戰，也是基本公共服務體系建設面臨的重要課題。

（二） 主要矛盾變化對公共服務供給方式提出新要求

黨的十九大報告指出，新時代我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。主要矛盾的化解對政府治理體系與治理能力現代化提出了新要求，面對由于全區民眾真正的富裕程度并沒有與經濟增長同步的現實問題，需要從改善民生的角度，通過增加公共產品的有效供給，讓居民共享改革成果，這即是關系到百姓切身利益的問題也是對各級政府執政能力的考驗;需要在公共服務領域擴大公開透明與公眾參與的程度，逐步擴大城鄉公共服務等領域社會化范圍;積極調整職能結構，建立完善部門與企業、社會對話溝通機制，形成公共服務供給的社會和市場參與機制;需要利用先進科技手段擴大基本公共服務覆蓋面，按照國家關于“基本公共服務體系建設的構想”，改進公共服務方式，提升基本公共服務質量。

（三）新型城鎮化對城鎮基本公共服務供給提出挑戰

雖然城鎮化在很大程度上緩解了農村人地緊張的突出矛盾，但隨著農牧區轉移人口對城鎮公共服務的依賴性會逐步提高，特別是按照“三個一億人”（ 促進約1億農業轉移人口落戶城鎮，改造約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村，引導約1億人在中西部地區就近城鎮化）的發展目標，全區大中小城鎮都面臨著承載轉移勞動力就業，為常住外來人口提供就業、教育、醫療、養老、社保和文化的壓力。但從現有城鎮化的發展水平來看，全區城鎮對勞動力的承接能力還較弱。全區12個盟市中有7個盟市城鎮化率突破60%，但同年全區城鎮化水平與工業化水平的比值僅為1.16，低于全國1.53的平均水平，也低于國際1.95的平均水平，與國際通行1.4-2.5的合理發展區間還有一定差距，城鎮基本公共服務的承載力還有待進一步提升。

（四）人口老齡化趨勢對農牧區公共服務配置提出挑戰

結合全國工業化、城鎮化和經濟全球化的大背景來審視內蒙古的人口流動形勢不難發現，農村牧區的年輕勞動力逐年流向城鎮，老齡化程度明顯高于城鎮地區，呈現城鄉倒置的特征。一方面是隨著人口老齡化程度加深，每100名勞動年齡人口負擔非勞動年齡人口在逐年上升。另一方面，從基層組織的自給能力上來看，空心村的集體經濟無法維系村級公共服務供給。截至2015年3月，全區每千名老人擁有床位數為54張，農村牧區互助養老幸福院769所，農村敬老院398所，光榮院34所，自治區農村牧區互助養老幸福院、農村敬老院、養老服務站等農村牧區居家養老服務覆蓋率僅僅為30%，遠遠滿足不了目前的養老需求。整體表現為傳統的養老方式受到挑戰，但社會化養老供給能力還未達標，要實現政府購買服務與百姓需求之間的對接，需要政府付出更多的努力。

健全基本公共服務體系的原則與方向

從新時代經濟社會發展的實際出發，綜合考慮自治區區人口規模、城鄉差別、地區差別和群體差別等因素，按照十九大的要求和部署，加快形成可持續和人民滿意的基本公共服務體系。從體系建設的角度，建議自治區基本公共服務體系構建遵循以下原則：

第一，基礎性原則。基本公共服務體系中強調的基礎性，在于強調保障人民群眾最基本的生存與發展需要。因為公共服務事關人民群眾的生存權、健康權、受教育權等憲法規定的基本政治權利，所以圍繞群眾的基本生存和發展需求，堅持中央提出的“盡力而為、量力而行”，確保基本公共服務體系內容和執行標準與經濟社會發展水平和人口發展要求相適應。

第二，系統性原則。所謂系統性，即基本公共服務體系的組成元素應是一個整體，各元素之間相互聯系、相互作用、不可分割。雖然可能隨著經濟社會事業范圍的不斷發展，體系內容不斷擴充，但并不能改變體系的整體性和系統性?；竟卜展┙o的部門要將服務內容及其相應的政策、組織、財政和機制保障視為一個有機整體，同時也將自身視為整體的組成部分，做好與其他相關部門協調合作。以系統整體目標的優化為準繩，協調系統中各分支的相互關系，使系統完整、平衡。

第三，公正性原則。公正性是指基本公共服務體系的構建必須要體現社會的公平正義，這是政府提供基本公共服務的核心價值。通過建立完善的基本公共服務供給體系，合理調整群眾收入分配格局，在講求效率的同時注意因機會不均等帶來的不公正，努力緩解收入分配差距日趨擴大的趨勢。將實現基本公共服務均等化看作是緩解地區差距、城鄉差距以及收入差距，進而推動經濟社會協調發展的一種手段。

在對“十二五”期間全區基本公共服務體系建設的背景、成績、問題進行全面分析的情況下，筆者建議未來全區基本公共服務體系建設從以下幾個方面著力推進。

（一）積極促進基本公共服務供給與群眾需求耦合

基本公共服務的理想效果就是實現最大程度的供需平衡，在完全競爭的市場環境假設下，要實現供需平衡的科學決策需要信息充分且公開透明，而在現有體制機制下，政府自上而下的供給內容與民眾的真實需求實現匹配，至少需要以下幾個條件：

一是建立基本公共服務需求表達機制。現階段政府的決策采取的是“自上而下”模式，制定公共服務供給目標時，更多考慮的是上級部門的目標和指標要求，由于缺少公眾利益表達的正式渠道和向下尋求建議的有效機制，不僅導致因利益訴求而引發的群體性事件頻繁發生，而且導致基本公共服務供給效率低下、社會資源產生巨大浪費，阻礙了公眾共享改革成果的進程。

二是建立健全基本公共服務績效評估和滿意度評價機制。在公眾需求日趨多元化且公共服務資源有限的社會背景下，要解決投入不足、不均衡的問題，需要公共服務供給模式由自上而下的“供給導向”轉變為自下而上的“需求導向”（尹欒玉，2015）。但供給模式轉變的關鍵在于對政府公共服務決策實行“硬約束”。一方面是將公共服務均等化設計在政府工作考核和干部考核體系中，另一方面需要在決策和對實施效果的評估階段充分行使公眾意見表決權，按照《關于全面推進政務公開工作的意見》中規定的“決策公開、執行公開、管理公開、服務公開和結果公開”。

（二）多渠道促進公共服務供給主體多元化

國際經驗表明，相比于公共部門直接供給，公共服務的市場化與社會化提供在提高效率與質量上更具優勢。所以通過政府購買推進部分公共產品市場化、社會化改革首先需要理順政府的角色定位和職能分工，能由政府購買服務提供的，政府不再直接承辦，而是通過制定政府購買公共服務指導性目錄，明確政府購買公共服務的種類、性質和內容，加強項目監管、績效評價等流程，通過市場招標，交由具備條件、信譽良好的社會組織、機構、事業單位和企業等承擔。只有不斷深化和細化基本公共服務供給中各種參與方的角色和規制，才能逐步形成“社會協同、公眾參與”的良好格局。其次，要加強政府和社會多渠道合作。有學者認為“有效供給公共服務，應該由社會中多元行為主體基于一定的集體行為規則，通過相互博弈、相互調適、共同參與合作等互動關系，形成多樣化的公共事務管理制度或組織模式?！雹嗨砸肷鐣α慷喾絽⑴c公共服務供給十分必要，而社會組織的參與不應僅局限于參與到過去無法參與的領域，而是要成為政府的合作伙伴，在基本公共產品生產、定制、監控等各個環節發揮作用，實現多渠道合作方式，提升基本公共服務供給質量和水平。

（三）借助信息化手段促進公共服務向“靶向”供給轉變

所謂“靶向”供給是指增強公共服務供給的精準度，用最大的投入產出效率解決特殊群體“最迫切、最需要、最直接”公共服務需求，強調供給的有效性。而要提升供給有效性，首先需要對需求群體進行“精準”劃分，除《國家基本公共服務體系規劃》對各項基本公共服務的范圍和標準的界定外，自治區需要根據常住人口呈現出的特點制定出更為具體且有實操性的均等化標準體系，尤其是針對醫療衛生、養老等居民生活核心領域的問題，建立城鎮與農牧民基本數據采集和監測體系，盡可能全面地掌握弱勢群體情況和公共服務問題。其次，可以借助信息手段實現“精準化”。大數據技術可以完全突破傳統人力計算方面的桎梏，自助識別需求信息并快速處理公共服務供需信息匹配問題，使公共服務更具“靶向性”，公共服務更具精準化。最后，要真正實現基本公共服務領域的“靶向”供給，還需要做好相關配套機制建設，例如將均等化標準作為財政轉移支付測算的重要依據，以及政府間財力分配和效果評估的客觀指標，才能保證定向供給得以順利實施;建立大數據基礎設施建設平臺，才能真正發揮大數據對提高公共服務供給精準性的作用。

（四）分層次、分階段地“盡力而為量力而行”

目前全區各盟市間、城鄉間、各類基本公共服務項目間的均等化水平存在很大差異，因此改善公共服務必須遵循從實際出發，因地制宜的原則。要認識到推進基本公共服務均等化是一項長期任務，也是分層次、分階段的動態過程，必須堅持保基本、廣覆蓋、可持續的基本原則，在政府財力相對有限的條件下，盡力而為又量力而行。所謂分層次是要認識到各盟市經濟社會發展水平存在差異，例如西部地區具備較好的物質基礎，可以開始向高效率、精準型和選擇性供給模式過渡，努力方面是鼓勵創新;而經濟水平欠發達和基本公共服務供給水平偏低的區域，要以資金和資源扶持為主，增加政府投入力度，繼續強化保底功能。分階段就是要認識到公共服務的供給也是一個循序漸進的過程，不能一蹴而就，不同階段要有不同的均等化標準和實現目標。從基本公共服務供給方面看，首先應該合理安排基本公共服務的供給順序，結合扶貧目標重點解決農村牧區最需要，農牧民最迫切的基本公共服務的供給內容，之后再不斷擴大公共財政覆蓋范圍，逐步提高全區的基本公共服務水平和質量。

注釋

①布小林：2018年內蒙古政府工作報告，內蒙古自治區第十三屆人民代表大會第一次會議上的講話。

②曾紅穎：基本公共服務均等化標準與階段性目標研究，中國計劃出版社，2013年第1版。

③數據來源于2018年《內蒙古統計年鑒》。

④數據來源于2018年《內蒙古統計年鑒》。

⑤張敏：內蒙古“十二五”期間基本公共服務體系建設調查[M]，內蒙古教育出版社，2019年第1版，第16頁。

⑥杜嘯天：深圳登記社會組織達6944 家萬人社會組織數不及發達國家，南方日報2014年2月19日版。

⑦內蒙古自治區發展研究中心，自治區黨委九屆十三次全委會議暨全區經濟工作會議精神解讀，2015年。

⑧萊斯特·薩拉蒙：《全球公民社會：非營利部門視角》，第4頁，社會科學文獻出版社，2002年版。

作者簡介

張 敏 內蒙古社會科學院公共管理研究所副研究員，研究方向為公共服務與基層治理