互聯網全球治理制度之爭及其啟示

朱振華　夏雯

中國在多個場合公開支持“多利益相關方模式”，呼吁共同參與互聯網治理，只不過在對“多利益相關方模式”的理解和實踐上和美國為代表的國家有所不同。中國認為，互聯網的全球治理需要多方參與，但是應該由政府間組織、而不是私營機構主導。當前美國所支持的互聯網治理的多利益攸關方模式與其實際行為是自相矛盾的。比如美國一方面堅稱互聯網治理只能遵循多利益攸關方模式，但又通過世界知識產權組織（WIPO）和世界貿易組織（WTO）等政府間組織實現對互聯網的控制，而這些行為的適當性卻從未得到質疑。

自互聯網于20世紀90年代開始投入商業化使用以來，互聯網成為了一種全球性的公共資源（穆勒，2010）。隨著數字經濟在全球的快速發展，這種虛擬資源的治理問題也日漸成為全球矚目的議題，互聯網政治學（查德威克，2006;穆勒，2010）儼然成為了一門顯學。

互聯網的技術架構給全球治理帶來了復雜的挑戰。首先，它的去中心化特征給以民族國家為疆界的治理造成了難題。任一國家無法完全控制信息在互聯網中的流動。其次，互聯網早期的技術治理歷史使得民族國家發揮的作用有限，并衍生出了很多與民族國家同等重要的多元治理機構。再次，互聯網的全球互聯特征使得很多關于互聯網的法規具備了域外法權，對以國家為疆界的傳統治理帶來了挑戰。

在這個全新的全球數字邊疆，創建于己有利的制度成為了各國博弈的焦點。從上世紀末關于關鍵互聯網資源的控制權之爭，到本世紀初關于國際傳播新秩序之爭， 再到近些年的數字經濟發展框架之爭。互聯網的制度逐漸完善，數字邊疆不斷收緊。可以說，在這個過程中，美國取得了主導，歐洲也得到了利益，但是中國和其他金磚國家實則處于相對被動的局面。

隨著中國數字經濟的發展，中國對于深度參與互聯網的全球治理有現實需求。從2014年開始舉辦世界互聯網大會并提出互聯網全球治理的中國方案，到2016年出臺《國家網絡空間安全戰略》，再到2017年在G20峰會和“一帶一路”的合作中簽訂發展數字經濟的各種合作倡議，可謂舉措不斷，力度空前。按照基歐漢（1989）的觀點，國際制度是“國際社會中一整套相互關聯并持久存在的約束規則，這些規則規定行為體行為角色、限制行為體行動并塑造行為體預期”（pp.1-20）。事實上，雖然現實主義、自由主義還是建構主義從不同層面闡釋制度，但是都認同制度的重要作用。那么，中國如何在互聯網的全球治理中發揮更大的作用，需要對互聯網的制度之爭有清晰的認識，才能有所借鑒。

互聯網的全球治理制度之爭

當前，互聯網治理制度或主張可以分為三類。一是美國所支持的多利益攸關方模式（Multistakeholderism）;二是歐盟倡導的多元治理模式（Multilateralism）;三是由中國、俄羅斯和巴西等國呼吁的聯合國主導下的多利益攸關方模式。當前，美國憑借多利益攸關方模式，實行對全球互聯網關鍵資源的絕對控制。

1、美國的多利益攸關方模式

當前國外學者對于互聯網治理制度的探討，聚焦于美國所主導的多利益攸關方模式（Multistakeholderism）。這種模式下，理想的互聯網全球治理模型是“非國家化的自由主義”。不論是獨立的國家還是以國家為主導的國際組織，都不適宜主導互聯網的治理，因為它們無法滿足互聯網全球治理的需求。互聯網的治理，現在主要是由“互聯網社群”等通過共創生產等方式實現，只有它們最了解并能滿足互聯網龐大和不斷變化的治理需求，并有相應的技術手段予以實現，而且能突破民族國家只能在自身疆域內實現管理的界限。因此，互聯網的治理應該突破傳統以民族國家和政府間組織為主導的模式，讓政府、企業與公民社會等利益攸關方都共同平等地參與治理，實現各方的利益。

2、歐盟的多元治理模式

與美國不同，在互聯網治理中，歐盟遵從的基本理念是多元治理（Multilateralism），強調政府和私營部門的配合。政府制定指導方針和政策，但是具體實施則交由私營部門，以“合同分包（subcontracting）”形式進行合作。歐盟多元治理理念的依據是在公共政策領域，只有政府才能實現有效的問責。相較于美國，歐盟的互聯網治理起步較晚、影響力有限，因此關于歐盟互聯網治理模式的研究也不是很多。直到在二十世紀末期，歐盟獲得了.eu互聯網頂級域名并成功加入了ICANN的全球治理委員會（Global Governance Committee），歐盟所倡導的互聯網治理制度才逐漸引起關注。

在互聯網治理問題上，歐盟和美國既有共識又有差異，既合作而又互相競爭。簡要地說，在電信和電子商務領域，雙方都共同支持新自由主義，強調市場化和自我管理（Self-regulation）;而在ICANN的組成結構和功能，以及.eu域名管理等問題上，與美國不同的是，歐盟支持的是一種混合模式（mixed mode）的管理，即除了市場化的自我管理之外，還需同時結合政策引導，以實現具體的商業和社會目標。事實上，歐盟對于互聯網全球治理的態度是非常矛盾的。一方面，歐盟也并不認同美國的治理模式。美國希望私營部門主導，而歐盟的多元治理則希望政府參與制定政策，強調政府與私營部門的合作。此外，歐盟也對美國推行互聯網治理的單邊主義不滿，但是又和其他國家一樣，無法迫使美國讓渡互聯網的治理權。另一方面，歐盟也和美國一樣，不希望由互聯網治理論壇（IGF）主導互聯網的全球治理，也即不希望政府主導互聯網的治理。

3、聯合國主導下的多利益攸關方模式

事實上，中國在多個場合公開支持“多利益攸關方模式”，呼吁共同參與互聯網治理，只不過在對“多利益攸關方模式”的理解和實踐上和美國為代表的國家有所不同。中國也認為，互聯網的全球治理需要多方參與，但是應該由政府間組織、而不是私營機構主導。斯諾登事件后，互聯網全球治理陣營進一步分化。李艷（2015）對西方學者將兩大陣營歸結為“多利益攸關方陣營”和以中、俄為代表的“主權陣營”并不認可。因為這樣劃分會造成國際社會對中國的誤解，會讓國際社會視中國為異類，因此主張把當前的互聯網全球治理陣營分為“美歐陣營”和“新興國家陣營”。鄒軍（2015）通過分析多利益攸關方模式的由來與運作，指出美國所主張的多利益攸關方模式中，公民社會力量薄弱，私營部門被美國的跨國公司所主導，其他政府的參與則被排斥在外，因此該多利益攸關方模式實則強化而不是改變了現有的權利結構。

互聯網全球治理制度之爭的啟示

1、認清美國主導的多利益攸關方模式的本質

在參與互聯網全球治理的進程中，必須清醒看到，多利益攸關方模式為美國操縱互聯網治理提供了偽裝。繆勒（2015）認為多利益攸關方模式只是多元治理的一種說法，但是并不能對互聯網的治理產生實質作用。克里斯托和辛普森（2011）則指出，美國的互聯網全球治理理念堅持的是由私有部門主導，強調自我規制式（Self-regulatory）的治理。在全球關鍵互聯網資源中，互聯網名稱與數字地址分配機構（ICANN）表面由私營公司負責，但是需要接受一個政府咨詢委員會（Governmental Advisory Committee）的政策建議，因此其本質還是由美國所操控。因此，美國是借互聯網應交由私營部門才能保持開放共享之名，從而限制其他國家參與互聯網關鍵資源的治理，推行單邊主義。2013年的棱鏡門事件，充分暴露了美國的企圖。美國之所以反對中國、俄羅斯、巴西等國支持的由聯合國主導的多利益攸關方模式（Multistakehoderism），表面上認為這種模式會讓國家主導互聯網的控制權，從而違背了互聯網自由、開放的原則，其實質是不希望與其他國家分享互聯網全球治理的權利。理查德·希爾（2014）的研究也指出，當前互聯網治理的制度上存在著的帝國主義的新形式，即技術帝國主義與傳統的政治帝國主義的合流。當前美國所支持的互聯網治理的多利益攸關方模式與其實際行為是自相矛盾的。比如美國一方面堅稱互聯網治理只能遵循多利益攸關方模式。但又通過世界知識產權組織（WIPO）和世界貿易組織（WTO）等政府間組織實現對互聯網的控制，而這些行為的適當性卻從未得到質疑。

2、利用國際政治經濟形勢參與互聯網的全球治理

在美國主導的多利益攸關方模式下，美國以私營機構主導之名，實則控制了互聯網的全球治理。因為在市場化的私營機構中，美國的大公司和技術組織已經廣泛地參與其中，確保美國能得到充分的政治支持。在互聯網的治理制度設計中，應對政府間模式，聯邦模式（federated model）等其他模式進行重新的考慮（希爾，2014）。中國應該利用棱鏡門提供的契機，團結巴西、俄羅斯等國，并擴大與歐盟的共識，給美國施壓，讓其進一步讓渡互聯網治理的權利。同時，應當注重互聯網技術經濟的發展、技術標準的制定等，在互聯網的全球治理中爭取更大的話語權。

參考文獻

[1]Chadwick A.（2006）.Internet Politics： States， Citizens， and New Communications Technologies. IOS Press.

[2]Hill，R.（2014）. The Internet，its governance， and the multi-stakeholder model.Info，16（2），16-46.

[3]Keohane，Robert（1989）.Neoliberal Institutionalism：A Perspective on World Politics.Robert Keohane ed，Institutional Institutions and State Power：Essays in International Relations Theory.Boulder：Westview.

[4]Mueller，M.（2010）.Networks and states ： the global politics of Internet governance. Cambridge，Mass.：MIT Press.

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[8]王明國.（2015）.全球互聯網治理的模式變遷、制度邏輯與重構路徑. 世界經濟與政治（03）， 47-73.

[9]鄒軍.（2015）.全球互聯網治理的新趨勢及啟示——解析“多利益攸關方”模式.現代傳播（中國傳媒大學學報）（11），53-57.

作者簡介

朱振華 北京外國語大學英語學院在讀博士生，浙江傳媒學院國際文化傳播學院講師，研究方向為美國研究

夏 雯 浙江傳媒學院音樂學院講師，研究方向為歐洲文化