西部大開發云南發展成就及對策建議

宋媛

西部大開發二十年，云南省根據國家戰略和部署，結合省情，不斷創新發展戰略，加強基礎設施建設，加快推進產業結構優化升級，著力實施民族團結進步、興邊富民工程，深化體制機制改革，推動全方位對外開放，加大生態環境保護力度，有力地推動了云南的經濟、社會、生態協調發展和跨越發展。新一輪西部大開發，云南省應繼續樹立高質量發展理念，以構建新時代云南現代化經濟體系。同時，應有效推進區域協調發展與脫貧攻堅政策措施的有機結合，并進一步深化全方位的對外開放，推進西部大開發在云南形成新格局。

西部大開發二十年來，云南省的經濟、社會、生態環境實現了快速、協調發展，綜合實力顯著提高，與全國及西部地區平均水平的差距不斷縮小，為云南省打贏脫貧攻堅戰、全面建成小康社會進而未來建設社會主義現代化奠定了堅實的基礎。

主要政策和做法

2000年實施西部大開發以來，云南省根據國家戰略和部署，結合省情，不斷創新發展戰略，加強基礎設施建設，加快推進產業結構優化升級，著力實施民族團結進步、興邊富民工程，深化體制機制改革，推動全方位對外開放，加大生態環境保護力度，有力地推動了云南的經濟、社會、生態協調發展和跨越發展。

（一）不斷創新發展戰略

2000年以來，云南省在實施西部大開發戰略中，提出了建設綠色經濟強省、民族文化大省、中國連接東南亞南亞國際大通道三大目標，實施可持續發展、科教興滇、城鎮化和全方位開放四大發展戰略，確定了“扎扎實實打基礎、突出重點抓生態、調整結構創特色、依靠科技增效益、改革開放促發展、統籌兼顧謀協調、齊心協力建和諧”的基本思路。

黨的十八大以來，根據國家發展戰略和總體部署，云南省調整了西部大開發戰略的發展目標和發展戰略措施，堅持科學發展理念，以加快轉變經濟發展方式為主線，以提高經濟增長質量和效益為中心，堅持穩中求進的總基調，千方百計推動云南經濟社會發展;推動創新型云南建設，全力推進全省科教事業進步;實施人才強省戰略，著力培育和引進專業人才、管理人才、黨政人才以及其他各類人才;加快民族文化強省建設，不斷滿足各族人民的文化需求。

2015年1月，習近平總書記考察云南，站在新的時代背景和全國戰略布局的高度，強調云南要“用全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨引領各項工作，主動服務和融入國家發展戰略，闖出一條跨越式發展的路子來，努力成為我國民族團結進步示范區、生態文明建設排頭兵、面向南亞東南亞輻射中心，譜寫好中國夢的云南篇章”。云南進一步創新發展思路，完善發展路徑，在更高起點上謀劃和推動云南跨越式發展。推進邊疆治理體系和治理能力現代化，全力決戰脫貧攻堅，全面建成小康社會;在創建民族團結進步示范區的實踐中，堅持以人民為中心的發展思想，推動了各族人民和睦相處、和衷共濟、和諧發展;在爭當生態文明建設排頭兵的歷程里，像保護眼睛一樣保護生態環境，著力打造祖國南疆的美麗花園;在建設面向南亞東南亞輻射中心的探索中，主動服務和融入國家發展戰略，努力把云南打造成為沿邊開放的新高地。2017年黨的十九大召開后，云南省以決勝脫貧攻堅和全面建成小康社會為重點，探索云南特色的高質量跨越式發展之路。

經過二十年的發展，云南省經濟社會發展逐步從資源開發導向型戰略轉變到依托資源、面向市場、依靠科技、提高效益的軌道上，在西部大開發的實踐中逐步探索出了一條具有云南特色的跨越式發展道路。

（二）加快基礎設施建設，破解跨越式發展瓶頸

基礎設施建設是地區經濟發展的前提與基本條件。隨著西部大開發戰略的實施與推進，在國家的政策和資金支持下，云南省加快推進綜合交通體系、水利、能源、信息設施建設，實施一批強基礎、惠民生、利長遠的重大項目工程，對云南省的基礎設施建設與完善起到了至關重要的作用。1999年到2018年二十年間，公路通車里程從10.24萬公里增加到24.25萬公里，其中高速公路從405公里增加到5198公里，①129個縣（市、區）有82個通高速公路，“七出省、四出境”公路通道建設大部分實現了高速化。鐵路從普通鐵路邁向高鐵時代，鐵路運營里程達到3856公里，其中高鐵運營里程1026公里，城市交通步入地鐵時代，民航機場達15個，新開和加密國際航線13條，與174個城市通航，立體綜合的交通網絡四通八達，能源網絡貫通城市和農村，一批大中型水庫建成，滇中引水工程正式開工，通訊互聯網全面覆蓋，物流網絡加快建設。基礎設施建設促使云南經濟產生了飛躍式增長，奠定了云南高速發展的經濟基礎，也為未來西部大開發戰略的進一步推進提供了“硬實力”前提。

（三）加快推進產業結構優化升級，為云南發展提供新增長點

西部大開發的二十年間，云南省的產業結構不斷優化，第二產業占比均呈現先上升后下降的發展趨勢。1999-2018年，云南省三次產業發展經歷了“二、三、一”（1999-2012年）到“三、二、一”（2013至今）的演變過程，在三次產業產值不斷增加的同時，第二、三產業的比重不斷增大，其中第三產業的產值比重越來越接近第二產業，最后超越第二產業，而第一產業的比重則是持續下降。1999-2013年，第二產業一直居于云南經濟發展的主導地位，2013年以后至今，則是第三產業居于經濟發展主導地位。西部大開發前期，云南著力培植煙草、礦產、旅游、電力、生物資源開發創新五大支柱產業;尤其是文化產業異軍突起，與旅游業相互促進、共同發展，成為繼煙草之后，云南最具資源優勢、最有競爭能力的支柱產業和新的經濟增長點。

黨的十八大之后，云南省把產業作為經濟發展的重中之重，進一步推動產業優化升級，提升產業發展水平和壯大實體經濟，加快傳統產業升級改造，培育壯大新興產業，推進服務業提速發展，提升產業園區建設質量，使產業結構由中低端向中高端邁進，不斷提高經濟發展之戀和實效。2017年黨的十九大之后，云南明確提出，加快構建現代化經濟體系，推動新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展，以制造業為重點，聚焦傳統產業（煙草、石油煉化、電力、有色、旅游等）轉型升級、八大重點產業（生物醫藥和大健康、旅游文化、電子信息、現代物流、高原特色現代農業、新材料、先進裝備制造和食品與消費品制造）發展，打好綠色能源、綠色食品、健康生活目的地“三張牌”，初步形成特色產業集群。產業結構的發展對提高居民生活水平起到了重要作用，也為云南發展提供了新的增長點。產業結構調整和優化升級進一步使云南的產業發展趨于合理化與高級化，有利于資源配置的優化和生產效率的提高，新興產業的發展為云南創造了更多的就業崗位，促進了城鎮化發展，近五年來，第三產業對云南經濟的拉動作用不斷增強。產業結構調整和優化升級成為西部大開發的重要內容與經濟的新增長點。

（四）著力推進民族團結進步、興邊富民工程

云南是我國少數民族種類最多的省份，是中華民族大家庭的縮影，除漢族外，人口在6000人以上的世居少數民族有25個，有8個民族自治州、29個民族自治縣，少數民族人口總數超過全省總人口的三分之一。實施西部大開發以來，云南省委、省政府牢牢把握各民族共同團結奮斗、共同繁榮發展的民族工作主題，不斷加強和改進民族區域自治制度，不斷鞏固和發展平等團結互助和諧的社會主義民族關系，筑牢中華民族共同體意識。

黨的十八大以來，省委省政府始終堅持“在云南，不謀民族工作就不足以謀全局”的指導思想和“各民族都是一家人，一家人都要過上好日子”的信念，把習近平總書記對云南提出的“努力成為我國民族團結進步示范區”作為重大政治任務，提出“決不讓一個兄弟民族掉隊，決不讓一個民族地區落伍”的戰略目標，把民族工作融入全省發展大局，以“五同”（全面小康同步、公共服務同質、法治保障同權、精神家園同建、社會和諧同創）為抓手，先后制定出臺一系列政策措施，實施了針對怒江州、迪慶州等深度貧困地區以及直過民族和人口較少民族的專項脫貧攻堅規劃，實施“興邊富民”工程和邊疆解“五難”工程，實施“十縣百鄉千村萬戶”示范創建、“改善沿邊群眾生產生活三年行動計劃”等重點工程，持續改善民生，努力打贏脫貧攻堅戰，大力改善民族地區基礎設施建設，不斷推進基本公共服務均等化，努力補齊發展短板，持續增加民生福祉，使各族人民共享發展成果。

大力弘揚和保護民族傳統優秀文化，一大批少數民族語言文字、音樂舞蹈、傳統技藝得到有效保護和傳承，推出了一大批民族文化藝術精品和民族文化旅游精品。在全國率先實施民族團結目標管理責任制、率先制定實施民族區域自治法的地方性法規、率先制定扶持人口較少民族發展的特殊政策、率先實行免費義務教育、率先提出并實現25個少數民族在省直部門都有一名廳級領導干部等，促進了民族地區發展進步，推動邊疆民族地區全面建成小康社會進程，創造了民族團結、邊疆穩定、社會和諧、跨越發展的良好局面。

（四）不斷深化體制機制改革

從1999年西部大開發提出至今，國家對于西部開發的政策支持為推進云南省的經濟發展起到了至關重要的作用，而其中深化體制機制改革為云南實施西部大開發二十年的發展提供了新的發展動力。西部大開發前期，云南省著力深化改革，為擴大產業規模、優化產業結構、進行產業創新提供了新動力，國家和云南省各級人民政府對產業技術的創新扶持力度不斷加大。

黨的十八大以后，云南省全面深化改革，大力推進國資國企、投融資、財稅金融、電力體制和資源性產品價格等重要領域改革，改革收入分配制度，加大脫貧攻堅精準扶貧力度，推進基本公共服務均等化，社會體制改革重點領域得到突破，為高質量跨越式發展提供強大動力。2017年黨的十九大召開后，云南省深化供給側改革，在適度擴大需求的同時加快推進結構調整，提高要素生產率;完善企業治理模式和經營機制，推動國有企業改革進入新階段，確立企業市場主體地位;深化財稅改革，完善產權配置和要素市場化配置機制，使市場在資源配置中起決定性作用。

（五）加快推進和深化全方位對內對外開放

在西部大開發的進程中，隨著我國的國際合作不斷深化，云南省不斷加強和深化對外交流與合作，搭建了昆交會、旅交會、中國-南亞博覽會等對開交流合作平臺，加快建設從中國連接東南亞、南亞國際大通道，到面向西南開放重要橋頭堡，再到面向南亞東南亞輻射中心，構建國內國際兩個大市場吸收外商投資的能力不斷增強，國外市場不斷拓展，對外開放的戰略目標、政策措施不斷完善、開放的領域不斷拓寬、開放力度不斷加大，，從“開放末梢”逐漸變為“開放前沿”，對云南的發展起到了顯著的促進作用。

西部大開發前期，云南省不斷探索適合邊疆多民族地區的對外開放戰略，以東南亞為重點，面向全世界，外引內聯，國際貿易和邊境貿易相結合，實行全方位開放策略，加強國內區域合作，加強與珠三角、長三角合作，在西南五省區七方合作基礎上搭建起昆交會對外開放平臺;積極參與中國-東盟自貿區建設，構建起全面對外開放的格局。黨的十八大以后，云南推進全方位對外開放，積極融入國家“一帶一路”建設，創新區域合作機制。2015年習近平總書記考察云南，明確把“建設面向南亞東南亞輻射中心”作為云南省的三大定位之一，云南省進一步擴大開放，圍繞建設經濟貿易中心、科技創新中心、金融服務中心和人文交流中心，推動面向南亞東南亞輻射中心建設。2017年11月黨的十九大召開后，云南進一步加快對外開放步伐，深度融入“一帶一路”建設，以“五通”為抓手，推進與周邊國家互聯互通，復制推廣自由貿易區改革試點經驗，建設開放型經濟新體制。云南省委、省政府認真落實習近平總書記作出的“云南經濟要發展，優勢在區位、出路在開放”的重要指示，發揮獨特的區位、資源、開放優勢，主動服務和融入“一帶一路”建設、長江經濟帶發展等國家戰略，以沿邊為依托，以“五通”為抓手，以合作為基礎，對外面向南亞東南亞和印度洋周邊經濟圈，積極主動參與中緬、中老、中越經濟走廊以及中國東盟自貿區、瀾湄合作機制建設，在全國率先推行通關便利化“三證合一”模式，建成第一個國家級境外經貿合作區;同時，倡議建立孟中印緬地區經濟合作論壇，推動創立中國-南亞東南亞商務論壇，積極推動與越北、老北、緬北、泰北的合作，實施了一系列教育、衛生、文化交流項目和活動，構建了地區合作、政策協商、民心交融的重要平臺，加強與周邊國家、地區開放合作。對內加強與長江流域、泛珠三角區域和周邊?。▍^、市）的交流合作。云南省全面推進與周邊國家和周邊?。▍^、市）互聯互通，創建對外開放平臺和開放型經濟載體，形成寬領域覆蓋、多層次參與、全方位推進的對外交流新機制，云南與國際國內特別是與周邊國家市場聯系、文化交流日趨緊密、合作交往日益密切、利益融合不斷深化，開放合作的深度和廣度不斷拓展。

（六）加大生態環境修復和建設力度

1999年以來，云南把生態環境保護與建設作為西部大開發的切入點，相繼啟動實施“天然林保護”“退耕還林還草”“長江防護林建設”“珠江防護林建設”等環境保護和生態建設工程，制定出臺綠色經濟強省建設綱要，確立了“生態立省、環境優先”的發展戰略，下大力氣保護云南的綠水青山、藍天白云、良田沃土。

黨的十八大以來，云南省緊扣“努力成為我國生態文明建設排頭兵”的戰略定位，以“把云南建設成為中國最美麗省份”為目標，將生態環境保護和建設融入經濟、政治、文化、社會建設各方面和全過程，全面實施清水、凈土、藍天、國土綠化和城鄉人居環境提升行動。實施了大氣、水、土壤污染防治行動計劃，全力打好以九大高原湖泊保護治理、以長江為重點的六大水系保護修復等八大標志性戰役，開展城鄉人居環境提升行動，深化生態文明體制改革，堅決打好污染防治攻堅戰，推動生態文明建設和環境保護不斷取得新的進展，綠色發展和生態文明理念深植云嶺大地，筑牢國家西南生態安全屏障的責任深入人心。

大開發成效顯著

（一）綜合經濟實力明顯增強

實施西部大開發戰略以來，云南經濟總量迅速擴大，綜合經濟實力顯著增強，財力不斷壯大，民營經濟從小到大，已成為全省經濟發展的重要組成部分。1999年到2018年，②云南省GDP從1899.82億元增長到17881.12億元，增長8.41倍，年均增長12.52%;財政收入由424.6億元增長到3719.77億元，增長7.76倍，年均增長12.10%;全社會固定資產投資由717.28億元增長到18935.99億元，增長25.40倍，年均增長18.80%。

黨的十八大以來，云南省委、省政府認真貫徹落實習近平總書記考察云南時“著力保持經濟平穩健康發展”的重要指示，主動適應經濟發展新常態，牢牢把握穩中求進工作總基調，保持了經濟持續健康發展，云南綜合經濟實力不斷增強。云南省的經濟總量從2013年居全國第24位升至2018年的第20位。與此同時，云南省產業發展實現了由農業主導向工業和服務業主導的歷史性轉變。三次產業結構由1999年的22.2∶44.5∶33.3調整為2018年的14.3∶37.9∶47.8，培育了在全國有重要影響的煙草、旅游、能源、有色、生物等產業。傳統支柱產業增加值占GDP比重超過三分之一。生物醫藥和大健康產業、旅游文化產業、信息產業、現代物流產業、高原特色現代農業產業、新材料產業、先進裝備制造業、食品與消費品制造業八大重點發展產業加快發展。高原特色現代農業初具規模，現代工業體系加快構建，服務業實現跨越發展。構建“兩型三化”（開放型、創新型和高端化、信息化、綠色化）現代產業體系，綠色能源、綠色食品、健康生活目的地“三張牌”發展勢頭良好，一批優勢特色農產品銷量長期處于全國前列、在國內外市場影響力不斷提升，產業結構、能源結構和經濟結構不斷優化，改變了過去“一煙獨大”的局面，生物醫藥、電子信息、先進裝備制造、新能源汽車正在逐步發展，成為經濟發展新動能，構建迭代產業體系初見成效。云南綜合經濟實力已經邁入到高質量跨越發展新階段。

（二）人民生活水平快速提高

1999年以來，云南省堅持在發展中保障和改善民生，不斷增加投入、建立健全政策機制，?；?、補短板、兜底線、促公平，統籌各領域各層級公共資源，推進科學布局、均衡配置和優化整合，不斷提高公共服務共建能力和共享水平，脫貧攻堅取得較大成效，各族人民生活水平快速提高。云南省貧困人口累計減少超過2000萬人。城鎮常住居民人均可支配收入由1999年的6178.68元增長到2018年的33488元，年均增長9.30%;農村常住居民人均可支配收入由1999年的1437.63元增長到2018年的10768元，年均增長11.18%，相當于全國平均水平的比重提高了49.11個百分點，與全國的差距大幅度縮小;農村常住居民人均可支配收入與城鎮常住居民人均可支配收入的比值由1∶4.3縮小到了1∶3.11，城鄉居民的收入差距明顯縮小。云南省城鄉居民儲蓄存款年末余額由1999年的人均儲蓄2454.27元增加到2018年的30175元，年均增長14.12%。城鄉居民的生活支出改變了過去以吃、穿等生存資料為主的單一格局，精神文化生活和人的素質發展方面的消費支出明顯提高，居民恩格爾系數從2000年的48.1%下降到2018年的30.1%。120個縣（市、區）實現縣域義務教育基本均衡發展，九年義務教育鞏固率達到93.6%。以養老、醫療、低保、住房為重點的城鄉社會保障體系不斷完善，城鄉居民社會保障實現制度全覆蓋，保障水平不斷提高。縣級綜合醫院全部達到二級以上醫療機構標準，鄉鎮衛生院、村衛生室建設達標率分別達到99.56%和99.48%。常住人口城鎮化率從2000年的23.36%提高到2018年的47.81%，居民預期壽命由2000年的67歲提高到2018年的74.7歲。2000-2018年十九年間，各族群眾的獲得感、幸福感、安全感顯著增強。

（三）民族地區實現跨越發展

實施西部大開發以來，民族地區主要經濟指標增幅高于云南省平均水平，各族人民生產生活條件顯著改善，民族地區社會事業進一步發展，民族團結進步、邊疆繁榮穩定的局面更加鞏固。2000-2018年十九年間，民族自治地區農民人均收入水平與云南省平均水平的差距持續縮小，農村常住居民人均可支配收入（2014年以前為農民人均年純收入）從1341元增長到10652.68元，年均增長12.2%，比同期云南省平均水平的增幅高了1.02個百分點。民族地區人均GDP年均增速高于云南省平均水平，人均GDP從3303.77元增長到30449元，年均增幅分別達到13.13%，比同期云南省平均增幅高出1.06個百分點。2018年，獨龍族、基諾族、德昂族三個直過民族和人口較少民族實現整族脫貧，民族地區貧困人口大幅度減少;建制村100%實現通硬化路、生活用電、動力電、光纖、寬帶、安全飲用水、廣播電視和有“云嶺先峰”為民服務站、有活動場所，絕大多數深度貧困建制村通4G網絡;義務教育均衡發展和醫療衛生體系建設快速推進，公共服務水平和社會保障有效提升。

（四）生態人居環境有效改善

2018年，云南省的森林覆蓋率達到60.3%，林地面積、森林面積、森林蓄積等3項指標均位居全國第2位，州（市）級以上城市空氣質量平均優良天數比率為98.9%、連續兩年居全國第1位。③2017年，云南生態保護指數位居全國第2位、環境質量指數居第5位。④

（五）對外開放格局不斷拓展

截至2018年底，云南與9個國家建立11個多雙邊地方合作機制，已建成7大類17個開放合作功能區以及中國-南亞博覽會等重點開放平臺，擁有19個一類口岸、6個二類口岸，貿易伙伴拓展至206個國家和地區，全省進出口總額由1999年的16.60億美元增加到2018年的298.95億美元，增長17倍。2013年至2018年，全省實際利用外資突破100億美元，引進省外到位資金突破4萬億元，對云南經濟社會發展起到了重要的推動作用。與南亞東南亞11個國家、33個城市締結了友好關系，與7個國家建立了8個多邊雙邊地方合作機制，在經貿合作國家和地區設立了23個商務代表處，其中東南亞實現了全覆蓋。從交通通信到金融、科技、旅游，云南形成全方位開放新格局。

新一輪大開發面臨的主要問題和困難

通過實施西部大開發，云南省經濟、社會、文化、生態都實現了全面快速發展，但是云南省作為集貧困、民族、邊疆、山區于一體的貧困省份，未來在進一步深化西部大開發，推進區域協調發展中仍然還面臨一些問題和困難。

（一）區域和城鄉發展差距仍然較大，發展不平衡較為突出

盡管云南省內部分區域差距已經出現縮小的趨勢，但是云南省與全國平均水平的差距仍然較大，個別指標呈持續擴大的趨勢，同時云南省內地區之間相對差距水平依然較大，絕對差距因受發展基數的影響也還在繼續擴大。2018年，云南省人均GDP僅相當于全國平均水平的57.46%，比1999年下降了12.3個百分點;云南三次產業的比重中，第二、三產業的比重分別比全國低了1.75和5.06個百分點，第一產業的比重卻比全國高了6.81個百分點;城鎮化率僅47.81%，比全國平均水平59.58%低了11.77個百分點;農村常住居民人均可支配收入僅相當于全國平均水平的73.67%;城鎮居民人均可支配收入僅相當于全國平均水平的85.32%。在云南省129個縣（市、區）中，人均GDP最高的官渡區達到134967元，最低的鎮雄縣僅有8723元，絕對差距達到了126244元，是1999年的5.71倍。農村常住居民人均可支配收入最高的官渡區達到20376元，最低的福貢縣僅有6240元，絕對差距達到了14136元，是1999年農民人均純收入差距的4.01倍。與此同時，云南城鄉差距仍然較大。2018年，云南省城鎮居民人均可支配收入是農村常住居民人均可支配收入的3.11倍，比全國平均水平高出0.42倍。考慮到農民人均純收入中包括了40%左右的實物收入，還有20%左右要用于購買生產資料，扣除這兩個部分，云南省城鎮居民人均可支配收入與農村人均純收入之比高達7.77∶1，比同期全國平均水平高出1.06倍。

（二）脫貧攻堅面大程度深，發展不充分仍然是主要瓶頸

2018末，云南省還有未脫貧的貧困縣40個、貧困人口181.12萬人，⑤分別占全國未脫貧貧困縣總數的11.98%、貧困人口總數的10.91%，仍然是全國貧困縣和貧困人口數量最多的省份。2014-2018年，云南省貧困人口占全國貧困人口的比重從8.18%提高到了10.91%，提高了2.73個百分點，說明隨著脫貧攻堅的不斷推進，云南省貧困人口的脫貧難度日益加大。其中，民族地區和邊疆地區還有未脫貧的貧困縣29個、未脫貧的貧困人口93.58萬人，分別占云南省未脫貧貧困縣總數的72.5%、未脫貧貧困人口總數的51.69%;11個直過民族和人口較少聚集區民族貧困發生率達23.23%。⑥2019年云南省將完成31個貧困縣摘帽、130萬貧困人口凈脫貧、7個直過民族整族脫貧的任務，⑦脫貧攻堅任務仍然艱巨。

（三）生態環境保護與發展的矛盾更加突出

云南省處于長江、珠江、瀾滄江、怒江、紅河等大江大河的中上游，承擔著流域內生態保護的重任，禁止開發和限制開發區域較大。維護國家的生態安全的任務十分艱巨，產業發展的選擇性強、選擇面窄。多數限制開發區生態極為脆弱，自然災害頻發，制約著地區經濟的發展。尤其是邊境民族地區、貧困地區與生態脆弱地區、生態保護區高度耦合，生態保護、環境治理與經濟發展的矛盾異常突出。云南省50%以上的國土面積為天然林保護區、生態公益林區和自然保護區，承擔著流域內生態保護的重任;以邊疆民族貧困地區為主的石漠化連片特困地區，大部分地區均處于禁止開發和限制開發區域，屬于重要的水土保持或生態治理的生態功能區。在目前國家尚未建立完善的生態效益補償機制條件下，受保護性區域政策限制，云南省發展產業嚴重受限，可利用資源不足，補償標準偏低，城鄉居民穩定增收困難。加之，云南省長期以來的經濟增長是建立在高消耗、高排放基礎之上的，隨著主體功能區劃的推進，云南省的經濟發展約束性因素增加。當前云南省正處于調整產業結構，優化產業布局，加快優勢支柱產業培育的關鍵時期，強約束的碳減排目標將對各地區產業發展造成較大影響。

（四）基本公共服務供給“非均等化”依然嚴重

公共服務是社會發展的主要內容，提供公共服務是政府的主要職能。作為公共物品的教育、衛生、文化、住房、社會保障等，其生產的特點決定了其供給有地域性，也即公共服務供給有一定的受益范圍。當前，在人口高度流動的背景下，云南省統籌城鄉發展的公共服務供給明顯不足，大多數地區公共服務水平無法滿足當地居民收入水平提高的要求，社會資源分布狀況與地區差距一樣，呈現出空間上不均衡分布的特征。這一特征的形成，主要受到各區域人均財政收入不均衡、城鄉分割的社會管理體制、地區經濟發展水平差異、公共服務的“屬地化”原則等的影響，集中表現為公共服務生產和供給的地域不均衡和層次不對稱，尤其突出地表現在教育、衛生、文化、住房等公共產品的城鄉配置不合理，過多地向城鎮傾斜，社會保障水平的城鄉差距仍然明顯。

（三）進一步深化全方位的對外開放

全面深化云南的改革和全方位擴大開放，構建云南改革開放新格局。深入融合新一輪西部大開發與“一帶一路”建設，云南省應更加主動、有效地參與“一帶一路”建設，進一步完善口岸跨境運輸通道、出省的骨干通道等開放基礎設施建設。建設好、利用好自由貿易試驗區、各類開放性經濟試驗區、沿邊重點開發開放試驗區、跨境經濟合作區等開放平臺，推動部分重點領域改革先行先試，加大試點經驗的推廣。不斷擴大對外貨物貿易、服務貿易、跨國投資、產能與工程合作等領域，進一步激發科技創新動力和市場主體活力，培育新的經濟、產業增長點。⑧

（四）建立健全區域協調發展機制

第一，加強區域協調發展的制度建設，通過立法將國家及省區域發展的戰略目標、重大政策和行之有效的經驗做法等明確下來，為區域協調發展提供法律保障。

第二，完善區域合作的政策協調和利益協調，建立健全爭議解決機制。對于一些重要的跨行政區的區域合作組織，應賦予其一定的跨區行政管理職能，來保證區域合作組織能夠發揮真正的協調作用。

第三，構建基本公共服務均等化的體制、機制，以弱化經濟差距對居民生活的影響。對全省全社會的公共服務均等化，應該采取省統籌，不管各個區域經濟發展如何，應該統一標準，對邊境一線的居民，針對守土固邊任務重，在社會發展投入方面給以傾斜，提高他們社會保障的水平，補助標準最好比全省平均標準高30-50%。

第四，建立有實體機構為載體的跨行政區的組織協調機構。跨區域綜合協調發展機構由發改委牽頭，對重大基礎設施布局與重大建設項目規劃、決策、投資管理提出具體的方案，統籌協調社會發展的重大問題，降低各地區合作協調成本，監督和管理跨區域項目實施，監督區域公共政策的執行情況。在此基礎上，建立市長/州長的聯席會議制度，主要就經濟發展的重大事項、主要基礎設施建設和使用、籌建重大項目的信息、建立合理的產業分工與協作進行定期的信息交流，在形成重要決策后由跨區域發展協調機制負責落實和監督進程。

注釋

①本報告中數據，除了專門注明的以外，均來自歷年的《云南統計年鑒》《云南省國民經濟和社會發展統計公報》《云南領導干部手冊》和《云南省政府工作報告》。

②數據來源：1999年數據引自《2000年云南統計年鑒》，中國統計出版社2000版;2018年數據引自《云南省2018 年國民經濟和社會發展統計公報》，云南統計局、國家統計局云南調查總隊，2019年6月，http：//www.stats.yn.gov.cn/tjsj/tjgb/201906/P020190614368018607923.pdf。下同。

③《關注全國兩會丨媒體聚焦云南省代表團開放日，看書記省長精彩回答》，新華社，2019-03-08，http：//www.sohu.com/a/300102641_100021362。

④任維東：《云南：保護優先 綠色發展》，光明網-《光明日報》，2019-01-05 03：05，https：//news.gmw.cn/2019-01/05/content_32301722.htm。

⑤根據網絡公布的2018年云南省和全國的相關數據計算。云南省數據來源：《云南五年減少556萬貧困人口》，2018-11-21，新華網，http：//finance.yunnan.cn/system/2018/11/21/030122643.shtml;全國數據來源：《國務院扶貧辦：預計2018年減少貧困人口1000萬以上》，2018-12-29，央視新聞移動網，https：//news.163.com/18/1229/00/E45GC29J0001875P.html。

⑥陳靜、李曉琳：《云南三年減貧374萬人2019年確保7個“直過民族”脫貧》，2019-01-30，http：//www.sohu.com/a/292442223_123753。

⑦《2019年云南省政府工作報告及解讀》，2019-01-28，https：//www.toutiao.com/a6651506344165638664/

⑧劉以雷：《新時代推進西部大開發形成新格局需重點處理好四個關系》，《新西部》，2019年8月上旬刊。

作者簡介

宋 媛 云南省社會科學院農村發展研究所研究員