城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度創(chuàng)新研究

徐松

摘? 要：近幾年，我國經(jīng)濟(jì)水平逐漸提高，城鎮(zhèn)化水平也在不斷地發(fā)展，城鎮(zhèn)人口迅速增加，城鎮(zhèn)化的主要標(biāo)志就是農(nóng)村人口不斷減少，城鎮(zhèn)人口持續(xù)增加，同時這種情況也就代表著城鎮(zhèn)用地面積需求增大，農(nóng)村用地面積需求在不斷變小。但是現(xiàn)階段，我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展受到了一定的限制，由于城鄉(xiāng)二元分割和土地制度不夠完整導(dǎo)致農(nóng)村人口在向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的過程中，農(nóng)村用地的減少與城鎮(zhèn)用地的增多不平衡，也就是說農(nóng)村用地形成了外擴(kuò)內(nèi)控的狀況，這種問題在一定程度上加劇了土地資源的浪費(fèi)。要想更好地促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展，必須要對城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度創(chuàng)新進(jìn)行相應(yīng)的創(chuàng)新。該文通過對現(xiàn)階段城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度中存在的問題進(jìn)行具體分析，探討出有效的創(chuàng)新制度方法。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)? 建設(shè)用地? 增減掛鉤制度? 創(chuàng)新方法

中圖分類號：F301 ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1672-3791（2019）09（a）-0231-02

1? 有關(guān)我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度的相關(guān)背景

1.1 我國土地利用現(xiàn)階段的狀況

目前為止，我國土地的現(xiàn)狀就是人口多但是用地面積少，由于我國是人口大國，所以人均用地面積非常小，僅僅1.38畝，距離世界水平還有很長一段的距離。同時現(xiàn)階段我國土地存在的最大的問題就是優(yōu)質(zhì)土地很少，后備土地資源非常缺乏，我國的土地墾殖率以及復(fù)種指數(shù)在國際方面都占據(jù)主要地位。總體來說，我國土地存在最重要的問題就是人口與土地面積之間的矛盾，并且現(xiàn)在可利用土地面積在不斷減小，土地沙化以及水土流失問題在不斷地影響著我國的土地利用率。因此要想有效地解決土地利用問題，需要不斷提高土地利用率，減少土地資源的浪費(fèi)。在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加掛鉤制度方面，也要不斷地進(jìn)行完善，減少土地資源的浪費(fèi)，保障人均土地面積可以不斷提高[1]。

1.2 我國土地利用率非常低

現(xiàn)階段，我國面臨的土地利用問題十分嚴(yán)峻，主要就是土地資源利用率低以及人地之間的矛盾。要想解決我國土地利用效率低的問題，需要提高可用土地的面積，主要通過兩種途徑實(shí)現(xiàn)：第一，就是對城市用地進(jìn)行更深一步的挖潛;第二，就是對農(nóng)村用地進(jìn)行進(jìn)一步的開發(fā)利用。

兩種途徑相比較，對農(nóng)村用地進(jìn)一步的開發(fā)利用是現(xiàn)階段比較主要采取的手段。目前為止，我國城鎮(zhèn)化不斷地發(fā)展，城鎮(zhèn)建設(shè)對于土地資源有著更高的要求，在城鎮(zhèn)化發(fā)展的過程中需要投入大量的土地資源，并且在必要的時候還需要占據(jù)一些耕地。但是現(xiàn)在存在的問題就是，大量的土地資源因為鋪張浪費(fèi)、建設(shè)用地不斷地擴(kuò)張以及自然因素等原因不斷地在減少，這樣就會導(dǎo)致可用土地面積大大減少。所以現(xiàn)在我們要做的就是節(jié)約集約用地，其意義就在于在不影響我國城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程的前提下，不斷地提高土地資源利用率，盡可能地方土地都可以很好地被利用。通過一些制度，使得城鎮(zhèn)土地和農(nóng)村用戶地盡可能保持平衡，這樣才可以促進(jìn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展。在我國的大部分地區(qū)中都普遍存在一個問題，就是當(dāng)?shù)剡^于保護(hù)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而忽視了對土地資源的保護(hù)，導(dǎo)致大量的土地資源被建設(shè)，減少了可用土地面積，使得土地資源利用率降低，因此在關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，還需要關(guān)注土地資源的相關(guān)管理[2]。

2? 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度創(chuàng)新的有效方法

2.1 有關(guān)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度的創(chuàng)新思路

現(xiàn)階段，我國的掛鉤制度存在的問題就是運(yùn)行成本以及交易成本高，在對掛鉤指標(biāo)進(jìn)行使用時，指標(biāo)配置的優(yōu)勢不足，導(dǎo)致指標(biāo)的使用并不能夠帶來很大的經(jīng)濟(jì)效益。因此城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度的創(chuàng)新思路應(yīng)該著手于減少制度的運(yùn)行成本以及交易成本，提高掛鉤指標(biāo)的經(jīng)濟(jì)效益。對于掛鉤制度創(chuàng)新的要求主要分為3個方面：（1）要嚴(yán)格規(guī)范指標(biāo)生產(chǎn)，堅決不允許項目的整拆以及整建。利用土地制度來讓農(nóng)村居民對閑置的土地好好利用，提高土地利用效率。盡可能地將拆舊建新的成本降低，前提是要保障工程的質(zhì)量。（2）致力于解決掛鉤跨區(qū)配置，意思就是促進(jìn)區(qū)域間的合作交流，有效地保障掛鉤指標(biāo)的供給以及需求。（3）盡可能將掛鉤制度進(jìn)行改善，在土地制度的幫助下，來對農(nóng)村建設(shè)用地退出程序以及補(bǔ)償資金的支付等[3]。

2.2 有關(guān)制度創(chuàng)新的有效措施

2.2.1 建立閑置宅基地退出機(jī)制

此機(jī)制對掛鉤拆舊進(jìn)行嚴(yán)格的把關(guān)，不允許整拆整建的現(xiàn)象出現(xiàn)，并且要時刻以農(nóng)民的利益為主，不能夠以任何的理由損害農(nóng)民的利益。在進(jìn)行掛鉤拆舊時，需要利用說服的方式進(jìn)行，盡量以鼓勵以及引導(dǎo)的方式來進(jìn)行，不能以強(qiáng)迫的方式，迫使農(nóng)民同意拆遷。目前為止，我國很多的地方存在空心村的問題，也就是村里面的人幾乎都遷移到了城鎮(zhèn)，村里面的土地沒有進(jìn)行相應(yīng)的管理，在一定程度上造成了嚴(yán)重的土地浪費(fèi)。因此對于這樣的閑宅要進(jìn)行相應(yīng)的處理，閑宅可以重新改為耕地，或是為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供土地資源，總之就是要將閑宅充分利用起來，盡可能地保障閑宅不被浪費(fèi)。并且這種方式還可以很好地降低掛鉤制度運(yùn)行的成本以及交易成本。這種方法具有很大的潛力。同時對于一戶多宅的村民進(jìn)行相應(yīng)的指導(dǎo)，盡可能地使其閑置的土地房屋進(jìn)行相應(yīng)的改變，實(shí)現(xiàn)零拆整用，這樣還可以很好地降低交易成本，提高掛鉤指標(biāo)的經(jīng)濟(jì)效益。建立閑置宅基地退出機(jī)制的關(guān)鍵就在于對閑宅進(jìn)行充分利用，但是需要注意的就是與村民之間的有效溝通，使得村民自愿提供閑宅進(jìn)行相應(yīng)的改造，提高土地的利用效率，杜絕強(qiáng)迫村民的現(xiàn)象出現(xiàn)[4]。

2.2.2 建立掛鉤指標(biāo)的交易制度

現(xiàn)在的掛鉤制度中的掛鉤指標(biāo)模式太過僵化，造成了掛鉤指標(biāo)的經(jīng)濟(jì)效益非常低。但是掛鉤交易就可以有效解決這一個問題，減少掛鉤指標(biāo)供需不匹配以及資金緊缺方面的問題。掛鉤指標(biāo)供給一方可以通過提前將掛鉤指標(biāo)進(jìn)行發(fā)放來提高掛鉤指標(biāo)的經(jīng)濟(jì)效益，同時還可以將資金準(zhǔn)備充足，減少掛鉤財政方面的風(fēng)險。掛鉤指標(biāo)需求的一方可以通過掛鉤指標(biāo)交易獲得土地重建的權(quán)利，從而進(jìn)一步促進(jìn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展?，F(xiàn)在，大部分的地區(qū)在建立掛鉤指標(biāo)的交易制度方面有了很大的成效，其關(guān)鍵就是對掛鉤指標(biāo)進(jìn)行合理的分配，保障掛鉤指標(biāo)可以實(shí)現(xiàn)其最大經(jīng)濟(jì)效益，更好地促進(jìn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地掛鉤制度的創(chuàng)新[5]。

3? 結(jié)語

目前為止，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，城鎮(zhèn)人口也在不斷增加，所以人口和用地面積方面就會存在一定的矛盾，也就是城鎮(zhèn)用地面積的增加和農(nóng)村用地面積的減少不平衡，這就會大大減緩城鎮(zhèn)化的發(fā)展。因此需要將城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度進(jìn)行相應(yīng)的創(chuàng)新。創(chuàng)新的思路就是要減少掛鉤制度的運(yùn)行成本以及經(jīng)濟(jì)成本、提高掛鉤指標(biāo)的經(jīng)濟(jì)效益，通過這兩個方面來完善掛鉤制度，主要方法是建立閑置宅基地退出機(jī)制、建立掛鉤指標(biāo)的交易制度。提高土地資源利用率，降低土地資源，促進(jìn)城鎮(zhèn)化更好地發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

[1] 李占軍，范之安，高明秀.掛鉤政策下農(nóng)村居民點(diǎn)整理模式與對策研究——以山東省泰安市為例[J].山東農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2007（1）：32-36.

[2] 甘立彩，周寶同.基于“掛鉤”下的農(nóng)村建設(shè)用地整理效益分析——以江蘇省太倉市為例[J].鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，2008（10）：42-45，73.

[3] 周小平.“掛鉤”專項規(guī)劃的幾個問題[J].中國土地，2009（12）：54.

[4] 周小平，黃蕾，谷曉坤.城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤規(guī)劃方法及實(shí)證[J].中國人口·資源與環(huán)境，2010（10）：79-85.

[5] 張宇，歐名豪，張全景.掛鉤，該怎么掛——對城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤政策的思考[J].中國土地，2006（3）：23-24.