格局與擔當：基于文本比較的《干部人事檔案工作條例》解析

孫大東 張麗華

摘? 要：《干部檔案工作條例》頒布實施已近30年，難以適應新時代干部人事檔案工作的新狀況。2018年11月中共中央辦公廳修訂并頒布《干部人事檔案工作條例》。本文以兩版條例為依據，運用文本比較的方法從干部人事檔案工作定位、頂層設計、法律銜接三個方面考察《干部人事檔案工作條例》格局上的變化，從工作對象、工作主體、工作環節、紀律監督四個方面考察干部人事檔案工作具體管理上的變化。

關鍵詞：《干部檔案工作條例》;干部人事檔案工作;文本比較

Abstract： It has been nearly 30 years since the promulgation of the Regulations on Cadre Archives Work，which is difficult to adapt to the new situation of cadre personnel Archives work in the new era. In November 2018，the General Office of the CPC Central Committee revised and promulgated the Regulations on Cadre Personnel Archives Work. Based on the two editions of regulations，this article applies the method of text comparison to investigate the changes in the pattern of the Regulations on Cadre Personnel Archives Work from three aspects： the orientation of cadre personnel Archives work，the top-level design and the connection of laws. This article investigates the changes in the specific management of cadre personnel Archives work from four aspects： the object of work，the subject of work，the link of work and the supervision of discipline.

Keywords： Regulations on cadre and personnel Archives;Cadre personnel Archives work;Text comparison method

1 引言

新中國成立后，干部檔案激增，但管理混亂、丟失情況較為嚴重。面對此種情況，1956年，中共中央組織部主持召開全國第一次干部檔案工作會議，通過了干部檔案工作的第一份正式文件——《干部檔案管理工作暫行規定》;1980年，中共中央組織部在全國干部檔案工作第二次會議上通過了《干部檔案工作條例》，以指導全國的干部人事檔案工作，這也是針對干部人事檔案工作做出專門規定的效力最高的規范性文件;[1]1991年4月2日，中共中央組織部和國家檔案局聯合頒布并實施新的《干部檔案工作條例》，同時廢止1980年出臺的《干部檔案工作條例》。

2018年11月28日，中共中央辦公廳印發《干部人事檔案工作條例》并開始實施。本文擬通過文本比較的方法對1991年、2018年頒布的《干部檔案工作條例》和《干部人事檔案工作條例》進行解析。

業探分析了1980年出臺的《干部檔案工作條例》如何指導具體檔案工作;[2]詹黛薇則根據1991年發布的第二版《干部檔案工作條例》就如何管好、用好干部檔案提出自己的看法;[3]趙啟才分析了第二版《干部檔案工作條例》存在的不足之處;[4]閆金明就第二版《干部檔案工作條例》存在的局限提出修訂建議。[5]

總的來說，研究《干部檔案工作條例》的成果較少，未有學者以《干部檔案工作條例》《干部人事檔案工作條例》兩版條例為依據進行文本比較。

2 格局

2.1 干部人事檔案工作定位變化。首先，最終目標發生了變化。干部人事檔案工作的定位從為國家積累檔案史料、服務于社會主義現代化建設轉變為將其視為“社會信用體系”的重要組成部分、中國特色社會主義事業的重要一環。《干部檔案工作條例》第一章第三條規定，干部檔案工作是黨和國家干部工作、國家檔案工作的組成部分，服務于社會主義現代化建設。《干部人事檔案工作條例》第一章第三條則規定干部人事檔案是“社會信用體系”的重要組成部分，是黨和國家重要的執政資源，服務于中國特色社會主義事業。社會主義現代化建設屬于中國特色社會主義事業的組成部分，干部人事檔案工作的落腳點由服務于社會主義現代化建設向服務于中國特色社會主義事業的轉變，充分說明干部人事檔案工作與中國特色社會主義事業的結合更為緊密，格局也更加宏大，政治站位更高。

其次，效力位階提升。《干部檔案工作條例》是中共中央組織部和國家檔案局聯合頒布的規范性文件，《干部人事檔案工作條例》則是中共中央辦公廳制定的檔案法規。其體現在《干部檔案工作條例》著眼于規范干部人事檔案工作機構的具體行為，如第二章第八條詳細規定干部檔案管理部門的職責，第三章列舉構成干部人事檔案的各類材料，第六章詳細規定干部人事檔案保管與保護的條件等。相比之下，《干部人事檔案工作條例》則注重調整干部人事檔案工作機構與黨委黨組、組織人事部門的關系，如《干部人事檔案工作條例》第二章第十六條將干部人事檔案工作機構的職責歸為五大類，每一類別具有相當的包容性、靈活性，允許下級機構據此靈活地制定適合本機關的干部人事檔案工作職責規定。

2.2 更加注重頂層設計。《干部人事檔案工作條例》吸收了27年以來的經驗和成果，更加注重干部人事檔案工作整體框架的設計，力圖從上至下建立一個管理相對完善、職責分明的管理體系，從而將干部人事檔案集中統一管理和分級負責落到實處。《干部人事檔案工作條例》對頂層設計的注重主要體現在以下三個方面。

首先，明確全國干部人事檔案工作的主管機關，確定全國干部人事檔案工作的指導、規劃、監督機構。《干部人事檔案工作條例》第二章第七條明確黨中央對干部人事檔案工作的領導地位，明確全國干部人事檔案工作的主管機關為中共中央組織部，并進一步確定其職責范圍。

其次，明確各級黨委、組織人事部門管理干部人事檔案工作的職責，建立集中管理、分級負責的干部人事檔案工作管理體制。《干部人事檔案工作條例》在第二章第十條至第十四條中對各級干部人事檔案管理機構的職責進行劃分，真正建立起分級管理的干部人事檔案管理體制。第二章第十一條規定，中共中央組織部負責集中管理中央管理干部的檔案;第十二條規定，中央和國家各部委、參公單位、組織人事部門等集中管理黨委（組）管理干部的檔案和其他干部的檔案;第十三條規定，省、自治區、直轄市黨委組織部門和組織人事部門分別負責管理黨委（組）管理干部的檔案和本單位其他干部的檔案，縣以下機關單位“按照不同類別、身份，由縣黨委組織部門或人力資源社會保障部門分別管理”。

最后，《干部人事檔案工作條例》中將檔案信息化納入干部人事檔案工作的頂層設計，具體表現為規定干部人事數字檔案的管理范圍，并對干部人事檔案信息資源、干部人事檔案信息化管理體系建設做出規定。

2.3 法律銜接更加緊密。相較于《干部檔案工作條例》，《干部人事檔案工作條例》對相關法律法規的引證更充實，主要體現在兩個方面。

第一，上位類法律法規。《干部檔案工作條例》引用《中華人民共和國保守國家秘密法》《中華人民共和國檔案法》兩部法律，《干部人事檔案工作條例》則在引用上述兩部法律之外，還引證了《中國共產黨章程》《中華人民共和國公務員法》等法律。在檔案工作管理原則方面，根據《中華人民共和國檔案法》第一章第五條規定，《干部人事檔案工作條例》確定“全國干部人事檔案工作在黨中央領導下，由中央組織部主管，各地區各部門各單位按照干部管理權限分級負責、集中管理”;在機構設置方面，根據《中華人民共和國檔案法》第二章的規定，《干部人事檔案工作條例》確立全國干部人事檔案工作的領導機關;在具體管理方面，依據《中華人民共和國檔案法》的有關移交和利用方面的規定，《干部人事檔案工作條例》分別對干部人事檔案移交的時限和干部人事檔案工作應當遵守的紀律做出規定。依據《中華人民共和國公務員法》第十一章第七十四條有關任職回避規定，《干部人事檔案工作條例》第二章第十六條規定，“干部人事檔案工作人員和與其檔案管理同在一個部門且有夫妻、直系血親、三代以內旁系血親、近姻親關系人員的檔案，由干部人事檔案工作人員所在單位組織人事部門另行指定專人管理”。

第二，同位類法律法規。《干部檔案工作條例》主要引證《機關檔案工作條例》《干部檔案整理工作細則》，引證內容大多是程序性的內容。如根據《機關檔案工作條例》第五章第二十五條有關干部人事檔案移交的規定，《干部檔案工作條例》第四章第十四條規定，“中央、國家機關各部委、各省、自治區、直轄市管理的司局級職務的干部，全國著名的科學家、藝術家……知名人士等，其檔案由原管理單位保管五年后，移交本機關檔案部門保存，并按《機關檔案工作條例》規定的期限，隨同到期的其他檔案一并向同級檔案館移交永久保存”;根據《干部檔案整理工作細則》的有關規定，《干部檔案工作條例》第五章第二十五條規定，“凡屬于應歸入干部檔案的材料，均應按照《干部檔案整理工作細則》進行整理立卷”。《干部人事檔案工作條例》對《黨政領導干部選拔任用工作條例》《干部人事檔案造假問題處理辦法（試行）》等的引證則更關注實質內容。如根據《黨政領導干部選拔任用工作條例》第一章第二條“黨管干部”原則、第十二章第六十一條有關黨政領導干部紀律的規定，《干部人事檔案工作條例》第一章第五條規定“干部人事檔案工作應當遵循黨管干部、黨管人才”，第六章第三十九條規定干部檔案工作應遵守的紀律;根據《干部人事檔案造假問題處理辦法（試行）》第九條有關干部人事檔案造假及處罰的規定，《干部人事檔案工作條例》第六章第四十二條完善干部人事檔案工作紀律監督的相關內容。

3 擔當

3.1 工作對象的變化

3.1.1 干部人事檔案定義更加科學。干部人事檔案的定義更為科學全面，表述更為嚴謹。《干部檔案工作條例》規定“干部檔案是組織人事等有關部門，按照黨的干部政策，在培養、選拔和任用干部等工作中，形成的記載干部經歷、政治思想、品德作風、業務能力、工作表現、工作實績等內容的文件材料，是歷史地、全面地考察了解和正確選拔使用干部的重要依據，是國家檔案的重要組成部分”。《干部人事檔案工作條例》第二條指出，干部人事檔案是指“各級黨委（黨組）和組織人事等有關部門在黨的組織建設、干部人事管理、人才服務等工作中形成的，反映干部個人政治品質、道德品行、思想認識、學習工作經歷、專業素養、工作作風、工作實績、廉潔自律、遵紀守法以及家庭狀況、社會關系等情況的歷史記錄材料”。由上可知，《干部人事檔案工作條例》根據干部人事檔案工作的實踐增加干部人事檔案的建立主體——各級黨委（黨組），對于干部人事檔案的形成過程認識更為科學、全面。

3.1.2 干部人事檔案的構成更合理。干部人事檔案內容分類的合理性主要體現在兩個方面。

第一，內容分類更具包容性。《干部檔案工作條例》中把干部人事檔案大致分為類別具體的十大類，如履歷材料，自傳及屬于自傳性質的材料，鑒定（含自我鑒定）、考察、考核材料等;《干部人事檔案工作條例》在原有十大類的基礎上，在每類材料中加入“類”的字眼，將之劃分為履歷類材料、自傳和思想類材料、考核鑒定類材料等，擴展各類別材料的范圍。

第二，干部人事檔案的構成更具靈活性。《干部檔案工作條例》在對干部人事檔案的構成進行規定時，采用完全舉證的方式，列出每類材料包含的全部內容。完全舉證的方式有利于干部檔案工作的開展，但是面對不斷變化的干部檔案工作實踐，此種方式易遺漏重要材料。鑒于此，《干部人事檔案工作條例》通過劃分范圍的方式對干部檔案材料的構成進行調整以適應檔案工作實踐，如第十三章第十九條規定，干部人事檔案的履歷類材料主要包括《干部履歷表》和干部簡歷等材料。

3.2 工作環節的變化

3.2.1 干部人事檔案的建立和收集。干部人事檔案建立過程中，檔案材料的補充程序更為嚴格。《干部檔案工作條例》第五章第二十一條規定指出，若干部人事檔案中缺少材料，可通過填寫干部履歷表、簡歷、自傳等方式補充，干部人事檔案材料補充具有較大隨意性并缺少監督。《干部人事檔案工作條例》則根據“從嚴治黨”的要求，突出強調檔案材料補充須在報上級組織人事部門批準之后進行。如第四章第二十二條規定：“對于干部人事檔案材料中缺乏的材料，必須報上級組織人事部門批準之后，由干部人事檔案工作機構與有關機構協調重新建立檔案或補充重要的證明材料。”

為提高干部人事檔案材料歸檔的效率，《干部人事檔案工作條例》規定必須在一定的時限對干部人事檔案進行移交。如第三章第二十條規定，“各級黨政機關、國有企事業單位和其他組織及個人應當按照各自職責，共同做好干部人事檔案內容建設……材料形成部門應當在材料形成1個月內主動向相關干部人事檔案工作機構移交”;第四章第二十五條規定，管理權限發生變化的干部人事檔案由原干部人事檔案管理機構認真清點，確認材料真實準確、完整齊全后2個月內向現干部人事檔案管理機構移交，現管理機構應在2個月內對其進行審核入庫;第四章第二十九條指出，對收集來的干部人事檔案信息材料在鑒別真實、完整、無誤后，須在兩個月內歸檔。

3.2.2 干部人事檔案的保管。從嚴密保管轉變為分別管理。《干部檔案工作條例》第一章第五條規定，干部檔案管理工作必須貫徹執行黨和國家有關檔案、保密的法規和制度，嚴密保管干部人事檔案，干部人事檔案管理工作以保密保管為中心。《干部人事檔案工作條例》則劃定保密范圍，在第四章第二十八條中明確規定只有屬于國家秘密、工作秘密、涉及商業秘密、個人隱私的材料和信息要按照有關法律法規進行，體現出干部人事檔案保管工作思想的轉變。

3.2.3 干部人事檔案的利用。利用理念發生根本性變化。具體體現在：第一，干部人事檔案工作由保密保管向維護黨員干部的切身利益轉變。為防止泄露機密干部人事檔案信息，《干部檔案工作條例》第七章第三十一條第五類規定，“任何個人不得查閱或借用本人及其直系親屬的檔案”;《干部人事檔案工作條例》則從服務黨員干部的立場出發允許本人及其親屬按照規定查閱檔案，以滿足干部維護自身合法權益的需要。《干部檔案工作條例》第七章第三十一條第三類規定，查閱干部人事檔案的人員須為黨員干部，限制干部人事檔案的利用;《干部人事檔案工作條例》則在第五章第三十二條第二類規定中指出，“查閱檔案應當2人以上，一般均為黨員”，原則上放寬查閱干部人事檔案人員的素質要求，提高干部人事檔案的利用效能。第二，嚴格利用程序。《干部人事檔案工作條例》對查閱干部人事檔案的時限進行規定。第三，在利用方式上，《干部人事檔案工作條例》強調利用大數據等信息技術為干部人事檔案管理工作提供精準、高效率的服務。

3.2.4 干部人事檔案的信息化。有關干部人事檔案信息化的規定從無到有。縱觀《干部檔案工作條例》全文，其中沒有出現與干部檔案信息化直接相關的規定。與之相關的第二章第八條第八類規定雖然提到推廣、應用干部檔案現代化管理技術是干部檔案管理部門的職責之一，但是指向既不明確也不具體，而且也缺乏后續補充。我國已步入大數據時代，區塊鏈、云計算、人工智能等新技術不斷涌現，電子檔案正在成為檔案的主要存在形式，因此《干部人事檔案工作條例》新增五條關于干部人事檔案信息化的規定，以指引未來干部人事檔案信息化工作。

第一，對干部人事數字檔案進行定義。《干部人事檔案工作條例》第二章第二十三條規定，干部人事數字檔案是按照國家相關技術標準，利用掃描等技術手段將干部人事紙質檔案轉化形成的數字圖像和數字文本。

第二，將干部檔案信息化、干部檔案信息研究等工作納入干部人事檔案工作機構的職責。《干部人事檔案工作條例》第二章第十六條規定：“干部人事檔案工作機構（含干部人事檔案工作崗位，下同）的職責包括負責干部人事檔案的建立、接收、保管、轉遞，檔案材料的收集、鑒別、整理、歸檔，檔案信息化等日常管理工作;負責干部人事檔案的查（借）閱、檔案信息研究等利用工作，組織開展干部人事檔案審核工作。”

第三，將干部人事檔案信息化納入干部人事檔案的日常管理。《干部人事檔案工作條例》第四章第二十一條規定，干部人事檔案日常管理主要包括檔案建立、接收、保管、轉遞、信息化、統計和保密，檔案材料的收集、鑒別、整理和歸檔等。

第四，規劃干部人事檔案信息資源建設，力圖建立一個科學規范、高效、共享、安全的干部人事檔案信息化管理體系。《干部人事檔案工作條例》第四章第二十六條規定：“組織人事部門及其干部人事檔案工作機構應當按照國家相關標準和要求，加強檔案信息資源的規劃、建設、開發和管理，提升檔案信息采集、處理、傳輸、利用能力，建立健全安全、便捷、共享、高效的干部人事檔案信息化管理體系。”

第五，明確提出干部人事檔案工作機構要利用大數據等信息技術為干部人事檔案工作提供精準化服務。《干部人事檔案工作條例》第五章第三十八條規定：“組織人事部門及其干部人事檔案工作機構應當運用大數據等信息技術，建立健全干部人事檔案科學利用機制，為干部資源配置、領導班子建設、干部隊伍宏觀管理、組織人事工作規律研究等提供精準高效服務。”

3.3 工作主體的變化

干部人事檔案工作人員任職要求發生變化。對比《干部檔案工作條例》的第三十八條、第三十九條與《干部人事檔案工作條例》第十六條、第十七條規定，干部人事檔案工作人員的任職要求變化體現在以下兩個方面。首先，就要求本身來說，不同于《干部檔案工作條例》將干部人事檔案工作者的職責與素質要求混為一談的做法，《干部人事檔案工作條例》將兩部分分開，使規定更加簡潔、清晰、有力。其次，就具體要求來說，《干部人事檔案工作條例》第十七條規定：“組織人事部門應當選配政治素質好、專業能力強、作風正派的黨員干部從事干部人事檔案工作……”去掉“具有中專（或高中）以上學歷”的要求，為實踐經驗豐富、專業能力強的干部人事檔案工作者留有機會。另外，《干部人事檔案工作條例》創造性地提出要加強對干部人事檔案工作者的激勵保障。對比《干部檔案工作條例》第九章第三十八條規定，《干部人事檔案工作條例》在第二章第十七條規定中，提出不僅要重視對于表現優秀的干部人事檔案工作人員的培養使用，還要建立激勵保障機制，激發干部人事檔案工作者的工作熱情。

3.4 紀律監督

從責任主體來說，《干部人事檔案工作條例》明確黨委（黨組）及其組織人事部門負責對干部人事檔案工作進行監督檢查。相較于《干部檔案工作條例》中監督檢查主體缺失的狀況，《干部人事檔案工作條例》明確干部人事檔案工作的監督機構，并形成從上至下的監督機制。《干部人事檔案工作條例》第六章第四十條、第四十一條規定指出，黨委（組）要對組織人事部門實施條例的情況進行監督檢查，下級機關（單位）、黨員、干部及群眾則要對黨委的工作進行監督。這不僅與新時代從嚴治黨的思想相契合，而且對于完善并規范干部人事檔案管理工作機制，嚴肅干部人事檔案工作的紀律，科學化干部人事檔案工作具有非常重要的意義。

從監督檢查的內容來說，《干部人事檔案工作條例》有關監督檢查的內容更加豐富。《干部檔案工作條例》僅從規范干部人事檔案的轉遞利用出發進行規定，且多散布在第六、第七、第八章中，沒有集中在專門的章節。如第六章第三十條規定，“對利用檔案材料營私舞弊的，應視情節輕重，予以嚴肅處理”;第七章第三十一條規定，“因工作需要查閱和借用干部檔案的，必須嚴格遵守保密制度和閱檔規定，嚴禁涂改、圈劃、抽取、撤換檔案材料”;第八章第三十四條規定，干部檔案不準郵寄或交干部本人自帶、不得扣留材料或分批轉出等。對比之下，《干部人事檔案工作條例》則從以下幾個方面系統闡釋如何加強干部人事檔案工作的紀律監督。

第一，增加審核干部人事檔案的規定。根據干部人事檔案工作實踐，《干部人事檔案工作條例》針對干部人事檔案的審核工作新增第五章第三十五至第三十七條規定。第五章第三十五條規定指出，在對干部進行提拔、晉升、調任之前，必須做好干部人事檔案的審核工作，嚴格做到“凡提必審”“凡進必審”“凡轉必審”。《干部人事檔案工作條例》還規定，在審核干部人事檔案材料和信息過程中出現任何問題，要及時進行整改和處理，若檔案材料和信息涉嫌造假，則暫停選拔、晉升、調任程序，進行核準。

第二，增加考核干部人事檔案工作的規定。《干部人事檔案工作條例》第二章第九條中規定，將干部人事檔案工作納入黨建目標考核，展示黨中央和國家對于干部人事檔案工作的重視。

第三，重視干部人事檔案工作的監督檢查，增加有關防止干部人事檔案造假以及造假處罰的規定。針對新時期頻出的干部人事檔案造假問題，《干部人事檔案工作條例》在第六章第三十九條中明確指出，“嚴禁篡改、偽造干部人事檔案，嚴禁提供虛假材料、不如實填報干部人事檔案信息，嚴禁傳遞、接收、歸檔涉嫌造假或者來歷不明的干部人事檔案材料，嚴禁利用職務或者工作便利直接實施檔案造假，或者授意、指使、縱容、默許他人檔案造假，嚴禁知情不報，嚴禁插手、干擾有關部門調查、處理檔案造假問題”，從源頭開始直至干部人事檔案的歸檔對于干部人事檔案造假問題進行全過程的規定。

4 存在的問題

筆者將《干部人事檔案工作條例》中存在的失范情況劃分為三類：第一類為詞匯失范，包括用詞不準、用詞重復。如《干部人事檔案工作條例》第二十五條“干部出現辭職、出國不歸或者被辭退、解除（終止）勞動（聘用）合同、開除公職等情況”，根據《立法技術規范（試行）（一）》規定：“‘情形用于表示事物所表現出來的外在形態和狀況”，因此，此條規定應當改為“干部出現辭職、出國不歸或者被辭退、解除（終止）勞動（聘用）合同、開除公職等情形的……”。第二類是語法失范，包括標點符號使用錯誤及語病。如第三十一條“干部本人及其親屬辦理公證、訴訟取證等有關干部個人合法權益保障的事項，可以按照有關規定提請相應的組織人事等部門查閱檔案”，本條規定缺少主語，改為“干部本人及其親屬辦理公證、訴訟取證等有關干部個人合法權益保障事項的，可以按照……”或許更為妥當。第三類是修辭失范，包括定義條款失范和數字使用失范。如根據《立法技術規范（試行）（一）》關于定義條款的規定，第二條規定，“干部人事檔案是各級黨委（黨組）和組織人事等有關部門在黨的組織建設、干部人事管理、人才服務等工作中形成的……”，應表述為：“本條例所稱干部人事檔案是指……”。

參考文獻：

[1][5]閆金明.對《干部檔案工作條例》修訂完善的思考[J].山東檔案，2017（02）：44-45.

[2]業探.《機關檔案工作條例》講座——機關檔案工作機構、體制和干部[J].湖南檔案，1984（03）：33-34.

[3]詹黛薇.認真貫徹《條例》推進干部檔案工作[J].浙江檔案，1992（08）：16-17.

[4]趙啟才.《干部檔案工作條例》的局限及修改建議[J].檔案管理，2012（06）：42-43.

（作者單位：鄭州大學信息管理學院? ? 來稿日期：2019-08-13）