地方飲用水水源污染防治問題研究

葛舒陽

摘? 要：水是人類生命的起源，是人類發展史上無可替代的自然資源，現如今也是社會經濟發展的重要物質基礎。而今，真正可以被利用的淡水資源在全球范圍內都極其匱乏。飲用水水源的污染防治是我國水法律的一個重要組成部分，在水污染防治法中也已專章列明。由飲用水水源的特殊性所決定，飲用水水源保護是一項綜合性極強的工作。保護好飲用水水源有利于更好地建設環境友好型社會，運用法律手段明確對飲用水水源污染防治的權利義務關系，通過法律強制力能更好地解決飲用水短缺危機。

關鍵詞：飲用水;水源;污染防治;保護

中圖分類號：D922.6? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? ? ?文章編號：2095-2945（2019）32-0067-03

Abstract： Water is the source of life and an important material basis for social and economic development. But today， the world's fresh water resources that can really be used by humans are extremely scarce. Pollution prevention and control of drinking water sources is an important part of China's Water Law. It is determined by the particularity of drinking water sources. Drinking water source protection is a comprehensive job. As an important part of building an environment-friendly society， drinking water source protection clearly defines the rights and obligations of human beings to use and protect drinking water sources through legal means， which is conducive to better solving the drinking water source crisis.

Keywords： drinking water， water source， pollution prevention， protection

1 與水資源相關問題的概述

1.1 水資源的概念

從環境學、生態學的角度看，水是地球生物圈的基本構成部分。關于對水資源概念的界定，各國學者和各國相關機構沒有做出明確、統一的規定。《英國大百科全書》中對水資源作如下定義：“水資源就是自然界一切形態（包括固態、液態、汽態）的水。”在1988年，聯合國教科文組織（UNESCO）和世界氣象組織（WMO）共同制定的《水資源評價活動——國家評價手冊》中，提出的關于水資源的概念：“水資源是指可以利用的，具有足夠的數量和可用的質量的水源，并能夠在某一時間、某一地點為滿足某種用途而可被利用。”廣義的水資源是指水體資源或水環境資源，即指可利用或可能被利用的、各種天然的或人造的水體。我們認為，水資源是指在目前的技術和經濟條件下，能被人類利用的、能不斷更新的部分淡水量，是可供國民經濟利用的淡水資源，包括地下水、土壤水、淡水湖泊、大氣自然降水和冰川水等。

1.2 水資源的保護與污染防治的相關關系

水資源保護是以滿足水資源可持續利用的需要為主要目的，采取經濟、政治、法律等手段，通過制定科學的方法合理地安排水資源的開發與利用，并對違法開采、污染水源地等各種違法行為進行懲罰，以維持水資源的正常使用，更好地維持水生態系統的平衡。水污染防治的主要目的是保護水質的安全，阻止水體中的污染物過量排放，以致超過水本身的自凈能力造成的水體污染。由此方面來看，水資源保護與水污染防治的目的具有一致性。可以說水污染防治是水資源保護的手段之一，同時是水資源保護的一個不可缺少的環節。除了水污染防治外，對水資源的保護還包括節約用水、水土保持、防汛抗旱等方面。

有關水資源的保護與污染防治的關系，在我國現有的正在實施的各部水法律中均有所體現。其中，《水法》與《水污染防治法》的聯系非常密切。《水法》是一部關于水的綜合性立法，其主要內容在于水體的多種功能和價值綜合平衡，水資源開發利用和保護相互協調。《水污染防治法》則是一部關于水資源水質保護的專門法，其所涉及的主要是防治水污染。兩法之間是一般法與特殊法的關系。水污染防治與水資源開發利用密切相關，這就要求：《水法》作為統領全國水法律中的主法，《水污染防治法》的基本立法目標與立法功能不應與《水法》發生沖突，且在個別情況下，水污染防治為了實現水資源可持續利用的總體目標需要做特別規定時，應按照特別法與普通法的關系來處理。

1.3 飲用水水源的概念

飲用水水源，在概念屬性上與水資源、水源是包含關系。即水資源這一大項下中，包含著飲用水水源這一分支。根據對水資源概念的解讀，我們可以從中分析出：首先，飲用水水源是可供人類利用的。在目前的技術條件下，深層地下水、深層海水、冰山和冰雪等固態淡水還很少能被人類直接利用，可供人類利用的水主要是指，在相當長的相對穩定時期內（一般是50年）可以保持動態平衡的水量，能夠滿足使用功能且能夠逐年得到更替的這部分水。主要包括：大氣降水、江河湖泊、水庫儲水、土壤含水層及土壤中的淺層淡水等。其次，飲用水水源的主要用途是供人類飲用的。目前與人類生產生活密切相關的幾大主要的水源用途有：工業用水、農業用水（以農作物及牲畜的養殖為主）、生活用水等。據此，飲用水水源的概念可以概括為：具有足夠的數量和可用的質量可供人類利用的，并可逐年更新的水資源。

從表面上看，現行的四部水法律對我國的水資源問題已作出了全面的規定，然而這些立法只是分別從水資源的某一特性或價值出發，履行各自的職能，各個立法之間缺乏溝通和協調，有些制度甚至相互沖突，這種狀況顯然不利于水資源的合理利用和保護。④比如，為實現水質水量的統一管理，2002年《水法》中對水污染控制作出了規定，而且還賦予流域管理機構和水行政主管部門一定的污染控制權，作出了比《水污染防治法》更為嚴格的規定。

4 飲用水水源污染防治的若干建議

4.1 完善飲用水水源污染防治與生態補償制度相結合

飲用水水源生態補償是指，因取水行為給水源地或上下游生態環境之間造成的破壞;水源地因保護水源喪失發展機會而進行的改進;恢復所給予的資金扶持、財政補貼、稅收減免等一系列活動的總稱。生態補償機制不僅僅是以補償作為單一的目的，而是旨在促進人們規范地開發、利用飲用水水源，更好地保護水生態系統。為充分調動雙方或多方地方政府在保護飲用水水源上的積極性，有必要在共同協商的基礎上，建立合理、可行的生態補償機制，兼顧多方利益需求，為飲用水水源保護消除障礙。

4.2 建立飲用水水源有償使用機制

在市場機制體制下，由于利益主體的多元化，國家已經確立了建立資源有償使用制度的方針。飲用水水源作為資源依據其個體的特殊性質，在使用中的收益性是不容置疑的，這種收益隨著飲用水水源的利用量和利用方式不同而存在一定的差別。在這種形式下，國家作為資源的所有者，應代表全體公民行使所有權中的收益職能，將飲用水水源的有償使用歸于價格論的范疇。飲用水水源的征收對象應是利用飲用水水源地的水資源進行相關經濟活動的使用者。在這里的水資源包括：國家劃分的相關一級、二級等水庫水資源以及其周邊范圍內的河道內用水、地下水的使用。應對不同用水進行收益評估以確定水資源使用費的費率和稅率。在費率和稅率的確定上，還需要考慮當地飲用水水源的稀缺程度以及水源質量上的差異。

4.3 改革排污收費制度

從我國對水資源的征收及使用上看，排污收費是一種補償費的性質。但其僅對取水行為收費，也是一種不完全意義上的補償。我國有關水方面的排污收費制度包括兩種費用，一種是超標排污費，一種是排污費。超標排污費自1982年開始征收，雖幾經改革但其主要作為污染源治理基金的性質沒有改變。關于超標企業污染源的治理宜采用強制的行政手段，即規定超標排放是一種行政違法行為，將受到行政處罰，這在企業治理角度上比行政收費更有效。排污收費作為補償性質收費的一種，此筆費用應主要應用到對水資源的調查、監測、評價、保護、管理等政府事務和水體的綜合整治等公益性工程中，同時應確定中央和地方的合理支配范圍或相應比例。

4.4 飲用水水源污染防治的公眾參與

近年來公民的環境權越來越受到重視，提高公民對環境污染事件的關注度，健全和完善公眾參與亦是實施可持續發展的一項重要措施。公眾參與的形式包括參與環境行政過程、參與制定有關政策法規、提起環境行政訴訟等，在污染防治的工作中充分體現公眾的知情權及參與度。要完善公眾參與，首先應當在立法上提供明確的權利義務指引，和充分的法律救濟途徑、法律保障;其次，在公眾參與的范圍上，爭取能擴大到環境事項的全覆蓋;在提供、發布信息方面，借助互聯網與公眾建立良好的溝通機制，對公眾在網上舉報的污染環境事件作出及時回應，將有關環境信息在相關政府公報中及時公開;在法律保障方面，增加保護舉報人人身安全、設立公眾參與基金等規定，制定公眾評議規則。

注釋：

①葉文虎，架勝基.論可持續的衡量與指標體系[J].世界環境，1996（1）：7-10.

②http：//www.undp.org/[EB/OL].

③觸目驚心的水污染現狀[EB/OL].http：//www.riel.whu.edu.cn/show，asp，2002，10，10.

④余躍軍，高麗紅.水法中的水資源保護制度研究[M].韓德培.環境資源法論叢（第2卷），法律出版社，2002.

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